芻議公文的批轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)發(fā)與印發(fā)

蘇武榮

批轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)發(fā)與印發(fā)，是公文處理工作中常見(jiàn)的發(fā)文方式，但在實(shí)際工作中常出現(xiàn)界限不清、混淆錯(cuò)用等問(wèn)題。關(guān)于批轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)發(fā)、印發(fā)類公文，如何使其標(biāo)題簡(jiǎn)潔，被批轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)發(fā)、印發(fā)的文件是否應(yīng)作為附件，其版記如何標(biāo)注等問(wèn)題，學(xué)界時(shí)有爭(zhēng)論。筆者結(jié)合多年的公文寫作與處理工作實(shí)踐，談?wù)剛€(gè)人見(jiàn)解。

批轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)發(fā)、印發(fā)類公文的適用范圍

（一）批轉(zhuǎn)性通知的適用范圍

批轉(zhuǎn)性通知主要用于批轉(zhuǎn)下級(jí)機(jī)關(guān)（部門）的公文。如果上級(jí)機(jī)關(guān)認(rèn)為下級(jí)機(jī)關(guān)（部門）的公文內(nèi)容具有普遍意義，可通過(guò)批轉(zhuǎn)的方式將其變成自己的意志，發(fā)給其他下級(jí)機(jī)關(guān)（部門）要求其執(zhí)行、辦理。也就是說(shuō)，批轉(zhuǎn)性通知的用途是表明本機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)（部門）公文的態(tài)度，并將下級(jí)機(jī)關(guān)（部門）的公文內(nèi)容轉(zhuǎn)化為自己的發(fā)文意圖。如《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委等部門關(guān)于深化收入分配制度改革若干意見(jiàn)的通知》（國(guó)發(fā)〔2013〕6號(hào)），《關(guān)于深化收入分配制度改革的若干意見(jiàn)》由國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、人力資源社會(huì)保障部提出，國(guó)務(wù)院同意轉(zhuǎn)發(fā)給各省、自治區(qū)、直轄市人民政府以及國(guó)務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)貫徹執(zhí)行。

（二）轉(zhuǎn)發(fā)性通知的適用范圍

轉(zhuǎn)發(fā)性通知主要用于轉(zhuǎn)發(fā)上級(jí)機(jī)關(guān)和不相隸屬機(jī)關(guān)的公文。當(dāng)上級(jí)機(jī)關(guān)的公文需要執(zhí)行、辦理，并且需要表明本機(jī)關(guān)的辦文要求、辦理方法時(shí)，或者當(dāng)不相隸屬機(jī)關(guān)的公文值得借鑒、參照或辦理時(shí)，可以將該公文轉(zhuǎn)發(fā)給有關(guān)單位。轉(zhuǎn)發(fā)性通知一般在三種情況下使用：一是貫徹落實(shí)上級(jí)機(jī)關(guān)公文的精神，并結(jié)合實(shí)際提出貫徹意見(jiàn)或要求，如《福建省人民政府轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)務(wù)院關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作意見(jiàn)的通知》（閩政文〔2013〕325號(hào)），省政府將《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2013〕25號(hào)）轉(zhuǎn)發(fā)給所屬各市、縣（區(qū)）人民政府以及省政府各部門、各直屬機(jī)構(gòu)，并提出“抓緊編制棚戶區(qū)改造規(guī)劃”“落實(shí)各項(xiàng)優(yōu)惠扶持政策”“切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)”等意見(jiàn)，要求一并貫徹執(zhí)行。二是將不相隸屬機(jī)關(guān)的公文轉(zhuǎn)發(fā)給有關(guān)單位，并提出學(xué)習(xí)、借鑒、參照的意見(jiàn)或建議。三是黨政機(jī)關(guān)授權(quán)辦公廳（室）將下屬部門的公文轉(zhuǎn)發(fā)給下級(jí)機(jī)關(guān)和有關(guān)單位執(zhí)行，如《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等部門關(guān)于建立中小學(xué)校舍安全保障長(zhǎng)效機(jī)制意見(jiàn)的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2013〕103號(hào)），《關(guān)于建立中小學(xué)校舍安全保障長(zhǎng)效機(jī)制的意見(jiàn)》由教育部、發(fā)展改革委、公安部、監(jiān)察部、財(cái)政部、國(guó)土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部、審計(jì)署、安全監(jiān)管總局、地震局、氣象局提出，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，由國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)給各省、自治區(qū)、直轄市人民政府以及國(guó)務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)貫徹執(zhí)行。

（三）印發(fā)性通知的適用范圍

印發(fā)性通知主要用于印發(fā)本機(jī)關(guān)擬制的、不能單獨(dú)行文的文書，如準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則、規(guī)劃、綱要、建議、申請(qǐng)、匯報(bào)、方案、要點(diǎn)、計(jì)劃、領(lǐng)導(dǎo)講話等，這些文書均不在新《條例》所規(guī)定的15個(gè)法定公文種類之列，只能用“印發(fā)”的方式發(fā)文。如《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)“寬帶中國(guó)”戰(zhàn)略及實(shí)施方案的通知》（國(guó)發(fā)〔2013〕31號(hào)），國(guó)務(wù)院將《“寬帶中國(guó)”戰(zhàn)略及實(shí)施方案》印發(fā)給各省、自治區(qū)、直轄市人民政府以及國(guó)務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)貫徹執(zhí)行。

批轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)發(fā)、印發(fā)類公文的標(biāo)題

批轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)發(fā)公文時(shí)，通知的標(biāo)題中不能以被批轉(zhuǎn)或轉(zhuǎn)發(fā)公文的發(fā)文字號(hào)代替被批轉(zhuǎn)或轉(zhuǎn)發(fā)公文的標(biāo)題。如某省人民政府轉(zhuǎn)發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)健康服務(wù)業(yè)發(fā)展的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2013〕40號(hào)），通知的標(biāo)題不能擬為《××省人民政府關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)發(fā)〔2013〕40號(hào)文件的通知》，而應(yīng)擬為《××省人民政府轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)健康服務(wù)業(yè)發(fā)展若干意見(jiàn)的通知》，否則受文者無(wú)法知道被轉(zhuǎn)發(fā)公文的主題。那么，既然在轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)務(wù)院公文時(shí)還要提出貫徹意見(jiàn)，上述通知的標(biāo)題可否直接擬為《××省人民政府關(guān)于促進(jìn)健康服務(wù)業(yè)發(fā)展的通知》？這樣的標(biāo)題不妥當(dāng)，因?yàn)閺闹袩o(wú)法知道國(guó)務(wù)院也曾發(fā)過(guò)一個(gè)關(guān)于做好這方面工作的公文。

筆者認(rèn)為，與一般公文的標(biāo)題不同，批轉(zhuǎn)類公文標(biāo)題的基本形式可以表述為：發(fā)文機(jī)關(guān)名稱+“批轉(zhuǎn)”+被批轉(zhuǎn)公文標(biāo)題+“的通知”，轉(zhuǎn)發(fā)類公文標(biāo)題的基本形式可以表述為：發(fā)文機(jī)關(guān)名稱+“轉(zhuǎn)發(fā)”+被轉(zhuǎn)發(fā)公文主題+“的通知”，印發(fā)類公文標(biāo)題的基本形式可以表述為：發(fā)文機(jī)關(guān)名稱+“關(guān)于印發(fā)”+被印發(fā)文件標(biāo)題+“的通知”。

批轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)發(fā)公文時(shí)，標(biāo)題中應(yīng)避免使用重復(fù)用語(yǔ)和相同的公文種類，文字過(guò)長(zhǎng)時(shí)可進(jìn)行壓縮概括。當(dāng)多層次“轉(zhuǎn)發(fā)”某一公文時(shí)，可將各級(jí)轉(zhuǎn)發(fā)機(jī)關(guān)的意見(jiàn)融入本機(jī)關(guān)的轉(zhuǎn)發(fā)意見(jiàn)中，標(biāo)題中盡量只留一個(gè)“關(guān)于”、一個(gè)“轉(zhuǎn)發(fā)”和一個(gè)“通知”，以使標(biāo)題簡(jiǎn)潔明了。

批轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)發(fā)、印發(fā)類公文的附件

不少論者認(rèn)為，在批轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)發(fā)、印發(fā)類公文中，被批轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)發(fā)或印發(fā)的文件應(yīng)當(dāng)作為附件處理。依筆者之見(jiàn)，在這類通知中，被批轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)發(fā)或印發(fā)的文件不應(yīng)作為附件。新《條例》明確規(guī)定，正文是“公文的主體，用來(lái)表述公文的內(nèi)容”，附件是“公文正文的說(shuō)明、補(bǔ)充或者參考資料”。被批轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)發(fā)或印發(fā)的文件是公文的主體和實(shí)質(zhì)，承載著公文的主要的、核心的內(nèi)容，并不是公文正文的說(shuō)明、補(bǔ)充或者參考資料。實(shí)際上，批轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)發(fā)、印發(fā)類公文屬于復(fù)合體公文，其正文在形式上由兩部分構(gòu)成，一部分是“通知”本身，另一部分是被批轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)發(fā)或印發(fā)的文件，它們共同構(gòu)成公文的正文。處于前一部分的“通知”僅僅起著“按語(yǔ)”的作用，被批轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)發(fā)或印發(fā)的文件是公文不可或缺的主要內(nèi)容。如《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)中國(guó)食物與營(yíng)養(yǎng)發(fā)展綱要（2014-2020年）的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2014〕3號(hào)），其“通知”部分只有一句“《中國(guó)食物與營(yíng)養(yǎng)發(fā)展綱要（2014-2020年）》已經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，現(xiàn)印發(fā)給你們，請(qǐng)認(rèn)真貫徹執(zhí)行”，被印發(fā)的文件《中國(guó)食物與營(yíng)養(yǎng)發(fā)展綱要（2014-2020年）》正是公文的主體。

既然被批轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)發(fā)或印發(fā)的文件不按附件處理，在公文正文中就不應(yīng)加“附件說(shuō)明”，直接另面編排，在其首頁(yè)不標(biāo)注“附件”二字。如果被批轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)發(fā)或印發(fā)的文件自身帶有附件，那么應(yīng)該在其正文下空一行左空二字標(biāo)注“附件”二字，后標(biāo)全角冒號(hào)和附件名稱。附件應(yīng)當(dāng)另面編排，在其首頁(yè)標(biāo)注“附件”二字。

批轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)發(fā)、印發(fā)類公文的版記

實(shí)際公文制作中，有人將不屬于附件的被批轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)發(fā)、印發(fā)的文件以及屬于附件的材料都置于公文版記之后，這是一種不妥的做法?！饵h政機(jī)關(guān)公文格式》國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)“7.4.1版記中的分隔線”規(guī)定，“首條分隔線位于版記中第一個(gè)要素之上，末條分隔線與公文最后一面的版心下邊緣重合”，因此可以認(rèn)為，版記應(yīng)當(dāng)編排在“公文最后一面”。被批轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)發(fā)或印發(fā)的文件不屬于附件，其本身就是公文正文的一部分，應(yīng)緊承公文正文即“通知”部分的下一頁(yè)編排。

通常，應(yīng)當(dāng)去掉被批轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)發(fā)公文的版頭、印章和版記，只保留其標(biāo)題、正文、發(fā)文機(jī)關(guān)署名、成文日期等部分。轉(zhuǎn)發(fā)上級(jí)機(jī)關(guān)公文時(shí)，一般在被轉(zhuǎn)發(fā)公文標(biāo)題的下一行標(biāo)明其發(fā)文字號(hào)；批轉(zhuǎn)下級(jí)機(jī)關(guān)公文或轉(zhuǎn)發(fā)不相隸屬機(jī)關(guān)的公文時(shí)，被批轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)發(fā)公文的標(biāo)題中一般不標(biāo)發(fā)文機(jī)關(guān)名稱，而是在標(biāo)題下一行注明發(fā)文機(jī)關(guān)名稱。

需要指出的是，在實(shí)際工作中，要大力精減轉(zhuǎn)發(fā)類通知。一方面要杜絕層層轉(zhuǎn)發(fā)公文，“以文件落實(shí)文件”的現(xiàn)象。另一方面要防止公文升格升級(jí)，各級(jí)政府辦公廳（室）應(yīng)減少“轉(zhuǎn)發(fā)”部門公文，屬于部門職權(quán)范圍內(nèi)的事務(wù)應(yīng)由部門自行發(fā)文；需經(jīng)政府審批的具體事項(xiàng)，經(jīng)政府同意后可以由政府職能部門行文，文中須注明已經(jīng)政府同意。

（摘自《秘書》）