公投之后是放權(quán)

左璇

9月19日，蘇格蘭公投結(jié)果讓倫敦的政客們長出了一口氣：55%的人支持繼續(xù)留在英國，45%的人認(rèn)為蘇格蘭應(yīng)該獨(dú)立。人們參與的熱情高漲——近85%的投票率高過領(lǐng)導(dǎo)人選舉不少。

盡管如此，公投后的英國將再也不是投票前的那個(gè)國家了。英國肯特大學(xué)政治和國際關(guān)系學(xué)院院長惠特曼（Richard G. Whitman）對《財(cái)經(jīng)》記者表示，勢均力敵的投票結(jié)果意味著未來英國中央政府的權(quán)力將進(jìn)一步下放，英國由單一制國家向聯(lián)邦制國家轉(zhuǎn)變，如果這一進(jìn)程受到阻礙，獨(dú)立運(yùn)動(dòng)或許還將卷土重來。

英國三大政黨黨首卡梅倫、米利班德、克萊格已于9月16日發(fā)布聯(lián)合公開信，承諾蘇格蘭議會將被永久保留，并由他們自行決定國民健康保險(xiǎn)制度；而且，英國政府還將進(jìn)一步下放諸如稅收和財(cái)政方面的權(quán)力，具體事宜待蘇格蘭同意留下后再行商議。

公投日前夕，有數(shù)百名工黨議員奉命前往蘇格蘭第一大城市格拉斯哥進(jìn)行最后的游說，一個(gè)騎自行車的蘇格蘭年輕人尾隨著這幫來自倫敦的紳士和淑女。他一邊放著《帝國進(jìn)行曲》，一邊喊：格拉斯哥的人民啊，快向帝國的老爺們問好！這些好心人從英格蘭遠(yuǎn)道而來，就是要告訴我們，統(tǒng)治我們這事還是他們最在行！他們花著你們繳納的稅款大老遠(yuǎn)趕來，你們應(yīng)當(dāng)心存感激！

這番說辭，既是蘇格蘭對無法完全掌握自己命運(yùn)的聲討，也有對倫敦精英政治的揶揄。這樣的情緒，在蘇格蘭公投歸于平靜后，還將在英國的其他各處繼續(xù)蔓延。

獨(dú)立的土壤

英格蘭和蘇格蘭的聯(lián)姻源自300多年前簽訂的《聯(lián)合法案》。1536年、1707年和1801年，英格蘭分別與威爾士、蘇格蘭、愛爾蘭聯(lián)合形成了現(xiàn)在的大不列顛及北愛爾蘭聯(lián)合王國。

歷史上蘇格蘭和英格蘭曾經(jīng)是宿敵，史學(xué)家對它們聯(lián)合的原因至今沒有定論，不過不少人認(rèn)為17世紀(jì)末蘇格蘭爆發(fā)的經(jīng)濟(jì)危機(jī)是主要誘因。《聯(lián)合法案》簽訂后英格蘭和蘇格蘭的議會合為一體，定址于倫敦的威斯敏斯特宮。

1707年，蘇格蘭是作為擁有獨(dú)立主權(quán)的國家，在平等談判的基礎(chǔ)上與英國形成了聯(lián)合王國，合并條約的妥協(xié)讓蘇格蘭人仍然保持著宗教、司法的獨(dú)立。

因此，聯(lián)姻沒有讓兩個(gè)不同人種之間的差異完全磨滅：蘇格蘭屬于長老會派，英格蘭則信奉英國新教；在大學(xué)教育方面，蘇格蘭通常需要四年才能完成，在英格蘭則需要三年；蘇格蘭的法律體系更加偏向大陸法系，至今還有保持著說本土語言蓋爾語的傳統(tǒng)，蘇格蘭議會還在2005年將蓋爾語確定為官方語言。

這些文化、習(xí)性上的差異都是醞釀要求更多自治權(quán)的土壤。正因如此，蘇格蘭的獨(dú)立運(yùn)動(dòng)激起了世界上不少地方的共鳴：西班牙加泰羅尼亞地區(qū)緊隨蘇格蘭在2013年11月開展過是否獨(dú)立的民意調(diào)查，不過西班牙政府沒有同意他們的公投計(jì)劃；比利時(shí)南部講法語的瓦隆區(qū)和北部說荷蘭語的佛拉芒區(qū)也同樣因?yàn)樯矸菡J(rèn)同的問題，有關(guān)獨(dú)立的討論從未停歇。

雖然給蘇格蘭保留了相當(dāng)?shù)淖杂煽臻g，但英國所采用的政體是單一制，立法權(quán)通通都?xì)w倫敦所有，蘇格蘭人始終認(rèn)為自己遭到了不平等對待，不滿的火苗一直在暗涌著。

工業(yè)革命帶來的大繁榮幫助蘇格蘭經(jīng)濟(jì)于19世紀(jì)開始復(fù)蘇，爭取更多自治權(quán)力的努力也從那時(shí)開端。1971年，臨近蘇格蘭的北海布倫特油田被發(fā)現(xiàn)，油田至今每年承載著英國一半以上的能源需求。北海油田和天然氣每年繳稅約88億英鎊（約合144億美元），預(yù)計(jì)在未來20年還將為英國帶來3300億美元的收入，不過這些資金全部被攬入了英國國庫。

坐擁英國最富饒的北海油田，加之蘇格蘭的人均GDP高于全國平均水平，讓蘇格蘭人想不通的是，為何要把自己的巨額收入交給那些存在著歷史恩怨的英格蘭人，而對于這筆錢要如何花費(fèi)，蘇格蘭并沒有發(fā)言權(quán)：從上世紀(jì)80年代開始，蘇格蘭人發(fā)現(xiàn)自己的政治意圖總是在選舉中被聯(lián)合王國綁架，他們歷來支持工黨和蘇格蘭民族黨，但英國政壇在更長時(shí)間內(nèi)是由保守黨把持。

這一不滿情緒在2008年開始的歐洲債務(wù)危機(jī)中被進(jìn)一步激化。蘇格蘭人希望效仿北歐福利國家，用石油收入支撐富足的社會福利，而英國則因財(cái)政緊張推行緊縮政策。這也是蘇格蘭首席部長薩爾蒙德領(lǐng)導(dǎo)的獨(dú)立派所提出的三大訴求之一。

此外，獨(dú)立派還提出蘇格蘭沒有完整的財(cái)政權(quán)，不能自行調(diào)節(jié)稅收政策或制定貨幣政策；最后，蘇格蘭傾向于鞏固與歐盟的關(guān)系，而非如英國般遠(yuǎn)離歐盟。

薩爾蒙德表示，英國至少在這三方面限制了蘇格蘭的發(fā)展，要拋開這些枷鎖，只能通過和英國“分家”來改弦易轍。

最中央集權(quán)的西歐國家

曾經(jīng)擁有過議會的蘇格蘭在與英格蘭合并后，就喪失了這一現(xiàn)代民主制度的基石，所有的立法都要出自于倫敦的威斯敏斯特。在近300年的時(shí)間里，恢復(fù)自己的議會一直是蘇格蘭政治議題中的優(yōu)先事項(xiàng)。

20世紀(jì)撒切爾夫人執(zhí)政時(shí)期，地方政府不加約束的花費(fèi)破壞了中央政府財(cái)政緊縮的整體計(jì)劃，再加之那時(shí)相當(dāng)一部分地方政府由在野黨工黨控制，中央與地方之間的關(guān)系持續(xù)惡化，地方權(quán)力受到擠壓。

在1997年新工黨上臺后，隨即開始下放權(quán)力給地方的改革。發(fā)生在蘇格蘭最為顯著的改革，就是將蘇格蘭中斷了近300年的議會立法權(quán)恢復(fù)。經(jīng)過公投通過后，1998年英國頒布《蘇格蘭法案》，蘇格蘭恢復(fù)了地方議會，設(shè)于首府愛丁堡的荷里路德區(qū)。

這一思路也同樣運(yùn)用到威爾士和北愛爾蘭，相關(guān)法案相繼通過，威爾士和北愛爾蘭也建立了屬于他們的議會，只不過這兩個(gè)地區(qū)并沒有享受蘇格蘭那樣級別的自治權(quán)。

《蘇格蘭法案》賦予了蘇格蘭議會一級立法權(quán)，這意味著蘇格蘭議會并不是威斯敏斯特宮的附屬機(jī)構(gòu)，兩個(gè)立法機(jī)構(gòu)平行存在相當(dāng)于在英國建立了準(zhǔn)聯(lián)邦制。英國單一制國家的基礎(chǔ)，從那時(shí)起遭到了動(dòng)搖。而在這輪工黨權(quán)力下放的改革中，蘇格蘭是改革最為激烈、受益也最大的地方。

新建立的蘇格蘭議會還打破了英國議會的選舉制度傳統(tǒng)。下議院自建立之初就實(shí)行簡單多數(shù)代表制的選舉制度，而簡單多數(shù)代表制和比例代表制所組成的混合選舉制在蘇格蘭議會中得到了實(shí)驗(yàn)，政黨政治圖譜也由此發(fā)生改變：一向宣揚(yáng)獨(dú)立的蘇格蘭民族黨在2007年議會選舉中打破工黨半個(gè)世紀(jì)的壟斷，首次成為議會第一大黨；2011年5月，薩爾蒙德領(lǐng)導(dǎo)下的蘇格蘭民族黨再進(jìn)一步，在議會選舉中贏得過半席位，首次得以單獨(dú)組閣。endprint

英國智庫公民社會研究所研究員本特利（Daniel Bentley）對《財(cái)經(jīng)》記者指出，這兩個(gè)事件使蘇格蘭的民族主義逐漸進(jìn)入了主流政治，為謀求獨(dú)立創(chuàng)造了重要條件。

在議會恢復(fù)之時(shí)，英國國會向蘇格蘭地方議會下放了教育、醫(yī)療、司法和農(nóng)業(yè)等方面的自治權(quán)，但是英國議會仍然保留了對國家至關(guān)重要的一些權(quán)力：為保證統(tǒng)一市場，威斯敏斯特議會繼續(xù)擁有宏觀經(jīng)濟(jì)、金融和財(cái)政政策的立法權(quán)；社會保障領(lǐng)域的立法也仍然由國家統(tǒng)一規(guī)劃，否則人口就將向福利更好的地區(qū)遷移。

議會建立起來，蘇格蘭就具備了預(yù)算權(quán)——這又是一個(gè)足以令威爾士議會羨慕的特權(quán)。蘇格蘭地方議會可以決定約60%的政府開支，公共醫(yī)療、交通運(yùn)輸以及教育培訓(xùn)都在范疇之內(nèi)；不過兒童福利、就業(yè)補(bǔ)貼、國家養(yǎng)老金以及國防外交、國債利息等方面的支出仍要由威斯敏斯特決定，這部分約占其總開支的40%。三大黨首16日發(fā)布的承諾書中，首先就提及蘇格蘭議會將被永久保留，并由他們自行決定國民健康保險(xiǎn)制度。

面對9月份以來突然高漲的獨(dú)立聲浪，搖擺不定的競選天平，英國政府進(jìn)一步做出妥協(xié)，表示將繼續(xù)下放諸如稅收和財(cái)政方面的權(quán)力，具體事宜等蘇格蘭同意留下后再行商議。

蘇格蘭鬧獨(dú)立縱然有歷史積下的憤恨使然，但對倫敦政客們精英主義的不滿并不獨(dú)獨(dú)發(fā)生在蘇格蘭。

在OECD國家中，英國有著最為集中的公共財(cái)政體制，英國僅有1.7%GDP的經(jīng)濟(jì)量可以由地方政府自行決定稅收政策，相比較法國達(dá)到5%，瑞典更有16%。

中央在財(cái)政上非常集中，實(shí)際經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)卻是，英國各個(gè)城市、各個(gè)區(qū)域之間的經(jīng)濟(jì)差異在不斷擴(kuò)大。北部和中部的制造業(yè)和采礦業(yè)不斷萎縮，倫敦和西南部則找到了替代——金融業(yè)和傳媒行業(yè)蓬勃發(fā)展，“北-南差異”已然出現(xiàn)。

越來越多的城市和地區(qū)，要求能夠量身定做自己的經(jīng)濟(jì)增長策略，而非聽從來自倫敦的指手畫腳。9月16日的一份民調(diào)顯示，將近一半（48%）的英國人都支持能夠有更多的決策權(quán)下放給英格蘭和威爾士的城市和地區(qū)。

由吉姆·奧尼爾所領(lǐng)銜完成的一份報(bào)告聲稱，八個(gè)英國最大的城市都在全球競爭中被拖了后腿，原因之一就是公共財(cái)政過于集中，他們號召：資金以及一些地方稅收的權(quán)力，都應(yīng)該由地方政府控制。

勉強(qiáng)度過此次蘇格蘭公投危機(jī)的英國，離心力將大大增強(qiáng)，英國作為一個(gè)聯(lián)合王國的未來之路注定坎坷。endprint