從集權分權看地區(qū)間經(jīng)濟差距

徐一睿

核心提示：中國經(jīng)濟差距“總體在改善、局部在擴大”的特征明顯。城鎮(zhèn)化與土地財政是拉大省內(nèi)經(jīng)濟差距的重要原因之一。

中國的地區(qū)間經(jīng)濟差距問題一直以來備受世人矚目。

進入21世紀以后，中國以實現(xiàn)“和諧社會”為目標，通過積極推動包括“西部大開發(fā)”、“中部崛起”、“東北振興”等宏觀地區(qū)政策，來尋求縮小地區(qū)間經(jīng)濟差異實現(xiàn)地區(qū)間均衡發(fā)展。

從一系列的針對省域數(shù)據(jù)分析的先行研究中可以觀察到，從2007年開始，經(jīng)濟增長率已經(jīng)出現(xiàn)從以往的“東高西低”向“西高東低”轉(zhuǎn)變，這似乎意味著地區(qū)間差距可能以中西部趕超東部的形式逐漸趨向縮小，但中國的整體經(jīng)濟差異仍在擴大。

進一步對于經(jīng)濟差異的內(nèi)部形成原因加以分析后可以看出，近年來幾個大區(qū)域之間，即東部、中部、西部、東北部這四大區(qū)域間的經(jīng)濟差距開始不斷縮小，拉大中國整體區(qū)域差異的因素則來源于各個區(qū)域內(nèi)部。

如果更進一步針對每個省內(nèi)的經(jīng)濟差距加以考察可以很明顯看到，許多省份內(nèi)部的縣域差距在近10年來擴大傾向明顯，其中多個西部省份的省內(nèi)縣域差距的拉大尤為顯著。

經(jīng)濟差距“總體在改善、局部在擴大”的特征明顯，為什么會出現(xiàn)這樣的情況？

可以從1994年的分稅制改革中找到原因。1994年的分稅制改革解決了中央的財政窘境，增強了中央財政的轉(zhuǎn)移支付能力，但也導致一系列問題。其一，主要解決了省級財政與中央財政的關系，而未能很好地解決省與省級以下各級財政的關系問題。其二，財權與事權的劃分不匹配，地方事權較重而財權較小，中央反之。

由于財源的向上集中，中央可以更好地運用財政轉(zhuǎn)移資金來推動地區(qū)間的宏觀調(diào)控，但與此同時，由于分稅制改革主要面向的是省級財政與中央財政關系，而未能很好地解決省與省級以下各級財政關系，地方事權過重，而沒有得到相匹配的預算內(nèi)財權。地方由于無法獲取來自正規(guī)渠道的預算內(nèi)資金，只能依賴于預算外或制度外來獲取相應資金。

土地出讓金，成為地方政府（市縣）資金的主要來源。近年來隨著不斷高漲的城市化熱潮，地方政府對于財政資金的需求不斷高漲，土地財政也隨之成為地方政府獲取城市建設資金的必然選項。城鎮(zhèn)化與土地財政同時也是拉大省內(nèi)經(jīng)濟差距的重要原因之一。城鎮(zhèn)化進展快，城市基礎建設好的地方土地價格也將隨之相應上漲，而政府則能從中獲取更多的土地收益。

相反城鎮(zhèn)化進展慢，城市基礎建設搞得不好的地方土地價格的上漲也慢，而政府則無法從買賣土地中獲取更多的收益。

在近十幾年內(nèi)雖然很多地方政府通過成功的運用土地資源，推動了當?shù)氐某鞘谢l(fā)展也增加了當?shù)氐呢斦找?，但并不是所有的地方都適用于通過土地運作來獲取資金這一模式的。

自從1994年分稅制改革以后，中國已經(jīng)建立了一套由預算內(nèi)的集權和預算外的分權相結(jié)合的混合制度。雖然預算內(nèi)的集權為此后中央擴大財政轉(zhuǎn)移力度縮小大區(qū)域間財力和經(jīng)濟差距起到了功效，但預算外的分權同時成為了省內(nèi)差異擴大的原因。（支點雜志2014年9月刊）endprint