建國以來我國農(nóng)村土地制度演進(jìn)與評(píng)析

胡海子

[提要] 黨的十八屆三中全會(huì)公布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》對(duì)農(nóng)村土地制度進(jìn)行了新的調(diào)整。本文在系統(tǒng)梳理建國以來我國農(nóng)村土地制度經(jīng)歷的三次較大規(guī)模的改進(jìn)調(diào)整基礎(chǔ)上，以土地產(chǎn)權(quán)為視角，從國家、集體、農(nóng)戶三方面總結(jié)改革特點(diǎn)，并對(duì)我國農(nóng)村土地制度調(diào)整進(jìn)行可行性分析。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地制度；產(chǎn)權(quán)；漸進(jìn)

中圖分類號(hào)：F320 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2014年8月6日

現(xiàn)階段，我國農(nóng)村土地的特征是“共有私用”，即集體所有，家庭承包。在土地所有權(quán)方面，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有，宅基地和自留地、自留山，屬于集體所有。在土地使用權(quán)方面，集體所有的土地，全民所有制單位、集體所有制單位使用的國有土地，可以由集體或者個(gè)人承包經(jīng)營，從事農(nóng)、林、牧、漁業(yè)生產(chǎn)。同時(shí)，法律還鼓勵(lì)土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)、土地的租賃等。另外，法律還保留了在有償?shù)臈l件下國家對(duì)于農(nóng)村集體土地的征用權(quán)力。

一、現(xiàn)代中國農(nóng)村土地制度的演進(jìn)

我國農(nóng)村現(xiàn)階段實(shí)行的“集體所有，家庭承包”的土地制度是與相應(yīng)的生產(chǎn)力水平相適應(yīng)的上層建筑的反映，是在經(jīng)過不斷改革調(diào)整之后形成的。其先后經(jīng)歷了三次大的改革調(diào)整才逐漸定型，形成了當(dāng)前集體所有前提下的家庭承包制，并且經(jīng)過不斷改革實(shí)踐探索，繼續(xù)深化對(duì)“集體所有，家庭承包”制度的認(rèn)識(shí)和實(shí)踐，逐漸形成了一條符合中國改革實(shí)踐的、與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相協(xié)調(diào)的土地制度。

（一）1949年前后的土地改革是現(xiàn)代中國土地制度的第一次重大變革。在經(jīng)歷了數(shù)千年封建社會(huì)土地私有帶來的農(nóng)民在身份地位上的完全不平等的歷史后，中國人民在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)過20多年的戰(zhàn)爭(zhēng)，以革命的徹底方式結(jié)束了封建土地所有制，實(shí)現(xiàn)了中國歷史上最廣泛深刻的社會(huì)變革。農(nóng)民通過革命獲得了土地，有了土地農(nóng)民才翻身做了主人。土地改革之后的個(gè)體土地產(chǎn)權(quán)和家庭經(jīng)營方式充分調(diào)動(dòng)了農(nóng)戶積極性，為我國工業(yè)化的發(fā)展打下了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。但是，也不可避免地出現(xiàn)了個(gè)體農(nóng)民之間的貧富分化現(xiàn)象。這一時(shí)期，我國農(nóng)村土地制度的最大特點(diǎn)是產(chǎn)權(quán)的個(gè)人所有和家庭經(jīng)營。

（二）農(nóng)業(yè)社會(huì)主義改造是現(xiàn)代中國土地制度的第二次重大變革。正是由于自1949年土地改革以來個(gè)體農(nóng)民貧富差距的出現(xiàn)，同時(shí)也是為開辟中國工業(yè)化道路而完成工業(yè)原始積累，我國在20世紀(jì)50年代中期推行了合作社和人民公社化運(yùn)動(dòng)，逐步確立了農(nóng)村土地集體所有的基本制度。在初級(jí)合作社時(shí)期，是以農(nóng)民土地入股分紅、集體生產(chǎn)經(jīng)營（工分制分配）的方式來實(shí)行這一變革的；在高級(jí)合作社時(shí)期和人民公社化時(shí)期，則是以土地集體占有、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集體經(jīng)營，并實(shí)行工分制按勞分配的方式來體現(xiàn)的。這一時(shí)期，我國農(nóng)村土地制度的最大特點(diǎn)是集體占有，集體經(jīng)營。

（三）1978年改革開放以來農(nóng)村土地的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革是現(xiàn)代中國土地制度的第三次重大變革。發(fā)端于安徽省鳳陽縣小崗村18位農(nóng)民的分地行動(dòng)，包干到戶、包產(chǎn)到戶的土地生產(chǎn)利用形式得到了上至國家最高決策層下至億萬農(nóng)民的支持，在經(jīng)過在一系列試點(diǎn)調(diào)研之后，通過最高決策層的拍板決定，這一土地制度得以穩(wěn)定下來，成為我國農(nóng)村土地制度的基礎(chǔ)。至此乃至今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，我國農(nóng)村土地制度的特點(diǎn)是集體所有，家庭經(jīng)營。

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)村改革發(fā)展實(shí)踐的深入探索，在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的基礎(chǔ)上，我國農(nóng)村土地制度進(jìn)行了一系列新的調(diào)整。1982年修改后的《憲法》對(duì)土地所有權(quán)進(jìn)行了明確規(guī)定，“城市土地屬于國家所有，農(nóng)村土地歸集體所有”，從而確立了我國農(nóng)村土地的公有制基礎(chǔ)。1993年，再次修改的《憲法》從法律層面承認(rèn)了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，開始了農(nóng)村集體土地“公有私用”的格局。同時(shí)，再次延長(zhǎng)了土地承包期30年，提倡“增人不增地，減人不減地”，有條件允許土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓。2003年，開始實(shí)施的《農(nóng)村土地承包法》為集體土地所有者和承包方的土地經(jīng)營權(quán)提供了有力的法律保障，并允許承包方依法、自愿、有償?shù)剡M(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。2008年10月，黨的十七屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》對(duì)土地流轉(zhuǎn)有了進(jìn)一步的深化，具體提出“允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)”，并強(qiáng)調(diào)“有條件的地方可以發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營主體”。至此，農(nóng)戶土地產(chǎn)權(quán)得以進(jìn)一步劃分為土地所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、承包權(quán)，農(nóng)民收入來源進(jìn)一步擴(kuò)大，財(cái)產(chǎn)性收入大幅增加。同時(shí)，此次會(huì)議還提出了著名的土地改革十六字原則：產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理，旨在清晰劃分國家、集體、個(gè)人在土地產(chǎn)權(quán)方面的界限，并加以制度化。2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)?！霸试S農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股、實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”，“建立兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益。完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級(jí)市場(chǎng)”。

二、對(duì)我國農(nóng)村土地制度演進(jìn)的評(píng)析

漸進(jìn)式改革是我國所有改革政策制定的依據(jù)，是治國理政的基本邏輯。當(dāng)前改革進(jìn)入深水區(qū)、攻堅(jiān)期，外部環(huán)境的不確定性、內(nèi)部改革條件的復(fù)雜性前所未有，再加之土地特別是農(nóng)村土地在中國社會(huì)的高度政治敏銳性和深度關(guān)聯(lián)性。因此，處于改革時(shí)期的我國農(nóng)村土地制度的基本演進(jìn)邏輯也必須是漸進(jìn)式的，縱觀其發(fā)展軌跡，總結(jié)其規(guī)律為“漸進(jìn)調(diào)試、小步快走”，其突出特點(diǎn)為“堅(jiān)持一條主線、增強(qiáng)兩種能力、厘清三方關(guān)系”。

（一）堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有這條主線不動(dòng)搖，充分發(fā)揮集體經(jīng)營組織保障功能。建國以來，除第一次調(diào)整外，我國農(nóng)村歷次土地制度的調(diào)整都是堅(jiān)持土地集體所有的原則。改革至今日，關(guān)于農(nóng)村土地所有制的觀點(diǎn)大致可分為三種：第一種是以黨國英、蔡繼明教授為代表的土地私有化；第二種是以白永秀、馬小勇為代表的土地國有化方案，并提出以土地產(chǎn)權(quán)換取社會(huì)保障的想法；第三種則是以李昌平、溫鐵軍為代表的主張?jiān)谠谢A(chǔ)上進(jìn)行制度改良的溫和派觀點(diǎn)。由于我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)分散化、小規(guī)模粗放經(jīng)營，單個(gè)家庭難以抵御較大自然災(zāi)害對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響，只有充分利用集體的力量才能有效克服困難。同時(shí)，集體經(jīng)營組織在保障農(nóng)村集體成員生活生產(chǎn)方面存在著不可替代的作用，對(duì)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定具有其他經(jīng)營方式無與倫比的優(yōu)勢(shì)。實(shí)行土地私有化，大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力隱性失業(yè)的問題得以顯性化，大量失業(yè)問題會(huì)造成社會(huì)不穩(wěn)定，這種代價(jià)是極大的。實(shí)行土地國有化，農(nóng)村土地劃歸國家所有，會(huì)加劇作為國家在地方代表的地方政府征地沖動(dòng)，增強(qiáng)地方政府對(duì)于土地財(cái)政的依賴，對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整不利。因此，目前中國農(nóng)村土地制度的改革既不能走極端私有化道路，也不能實(shí)行完全國有化，只能堅(jiān)持在集體所有，家庭承包基礎(chǔ)上進(jìn)行積極穩(wěn)妥的調(diào)整改革，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行小修小補(bǔ)式的調(diào)整，以體現(xiàn)漸進(jìn)式改革的穩(wěn)中求變?cè)瓌t，土地的私有化或者國有化至少在當(dāng)前條件下是行不通的。

（二）從增強(qiáng)農(nóng)民增收和國家糧食安全保障兩種能力出發(fā)，穩(wěn)妥劃分土地產(chǎn)權(quán)，延長(zhǎng)承包期，保護(hù)農(nóng)民種糧積極性。土地產(chǎn)權(quán)問題關(guān)系到農(nóng)民生產(chǎn)積極性，生產(chǎn)積極性的高低關(guān)系到我國糧食生產(chǎn)能力乃至糧食安全保障能力。因此，從增強(qiáng)兩種能力的角度出發(fā)，也凸顯出劃分土地產(chǎn)權(quán)的重要性。土地產(chǎn)權(quán)包括土地的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、承包權(quán)等，這些都是土地產(chǎn)權(quán)的核心內(nèi)容。而從歷次改革的過程來看，在所有權(quán)方面，自農(nóng)業(yè)合作化時(shí)期開始，農(nóng)村土地就屬于集體所有，至今未變，筆者相信在可以預(yù)期的將來也不會(huì)改變。在承包經(jīng)營權(quán)方面，1984年前的農(nóng)村土地不允許轉(zhuǎn)包，之后的歷次改革則允許農(nóng)村土地通過轉(zhuǎn)讓、入股、抵押、租賃等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)集中，而之后頒布的《農(nóng)村土地承包法》更是在法律層面為集體土地所有者和承包方的土地經(jīng)營權(quán)提供了有力的法律保障。通過一步步調(diào)整，逐漸理順集體與農(nóng)戶、農(nóng)戶與農(nóng)戶之間的生產(chǎn)關(guān)系，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶增產(chǎn)增收，體現(xiàn)了漸進(jìn)式?jīng)Q策積小勝為大勝的原則。

（三）理清國家、集體、個(gè)人三方關(guān)系，堅(jiān)持國家對(duì)農(nóng)村土地的調(diào)控權(quán)，確定集體對(duì)農(nóng)村土地的所有權(quán)，穩(wěn)定個(gè)人農(nóng)地經(jīng)營承包權(quán)。國家通過對(duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的研判，合理調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)政策，保持農(nóng)村土地制度的穩(wěn)定性，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的預(yù)期，國家對(duì)農(nóng)村土地制度的調(diào)控權(quán)任何時(shí)候都必須堅(jiān)持，歷次改革實(shí)踐也很好地堅(jiān)持了這一點(diǎn)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織享有農(nóng)村土地的所有權(quán)，而不能化為國有或私有，增強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)土地的管理能力，更好地服務(wù)于農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村繁榮、農(nóng)民增收。農(nóng)村集體組織對(duì)于農(nóng)村土地的所有權(quán)必須得以確定，并保持長(zhǎng)久不變。種植大戶通過承包土地，實(shí)現(xiàn)規(guī)?；a(chǎn)、科學(xué)化管理經(jīng)營發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，農(nóng)民個(gè)人通過土地出租、抵押融資、流轉(zhuǎn)等增加財(cái)產(chǎn)性收入，這些都需要穩(wěn)定政策，穩(wěn)定預(yù)期。因此，農(nóng)民個(gè)人農(nóng)地經(jīng)營權(quán)必須得以穩(wěn)定，在當(dāng)前條件下保持長(zhǎng)久不變。當(dāng)然在形勢(shì)條件發(fā)生變化的前提下，實(shí)行小步快走式的調(diào)整也是允許的。