實(shí)現(xiàn)契約化村務(wù)管理的原則與措施

秦朝明

摘要：在農(nóng)村社會管理中實(shí)行契約化村務(wù)管理，能有效解決農(nóng)村發(fā)展中出現(xiàn)的各種矛盾和問題。要堅(jiān)持合法性、民主性、實(shí)效性、公開性原則,從嚴(yán)規(guī)范契約內(nèi)容、契約形式、操作程序、管理制度、監(jiān)督機(jī)制。

關(guān)鍵詞：村務(wù)管理；契約；原則；措施在市場經(jīng)濟(jì)條件下，契約是規(guī)范和調(diào)整市場主體間法律關(guān)系的主要方式。在農(nóng)村社會管理中實(shí)行契約化村務(wù)管理，就是要將契約精神貫穿到日常事務(wù)管理中，通過合同、協(xié)議、紀(jì)要等書面形式，把村級事務(wù)，特別是容易引發(fā)矛盾糾紛和不穩(wěn)定問題的事項(xiàng)依法固定下來，以明確雙方的權(quán)利義務(wù)。同時(shí)，實(shí)行契約化村務(wù)管理還能把有關(guān)的法律法規(guī)、政策規(guī)定及村規(guī)民約具體到契約中去，達(dá)到公開透明、責(zé)權(quán)明晰、執(zhí)法有據(jù)、運(yùn)作規(guī)范的要求，從源頭上預(yù)防和化解矛盾糾紛。

多年來，在廣大農(nóng)村通過開展普法教育，法治觀念逐步深入人心，群眾形成運(yùn)用法律手段解決矛盾和糾紛的習(xí)慣。但隨著改革開放的不斷深入和社會利益關(guān)系的調(diào)整，農(nóng)村社會管理中出現(xiàn)了一些新情況、新問題。部分村莊村兩委班子渙散、矛盾突出、群眾上訪問題嚴(yán)重，亟需進(jìn)行綜合整治。這些問題的出現(xiàn)，有深刻的歷史背景和現(xiàn)實(shí)原因：一是傳統(tǒng)道德與當(dāng)前少數(shù)干部群眾道德滑坡和信仰危機(jī)發(fā)生沖突；二是家長制作風(fēng)與群眾要求民主管理的愿望不相符合；三是現(xiàn)行法律法規(guī)應(yīng)用于農(nóng)村事務(wù)管理缺少有效載體。農(nóng)村發(fā)展中出現(xiàn)的這些矛盾和問題，亟需通過契約化村務(wù)管理這一有效途徑進(jìn)行解決。

一、實(shí)現(xiàn)契約化村務(wù)管理的原則

（一）堅(jiān)持合法性原則。在擬定各類契約文本的過程中，要邀請法律顧問、司法行政人員或相關(guān)執(zhí)法職能部門的人員參與，還要咨詢有關(guān)專業(yè)人員、查閱相關(guān)資料，使各項(xiàng)條款符合國家的法律法規(guī)和有關(guān)政策規(guī)定，確保要件齊全、合法有據(jù)。

（二）堅(jiān)持民主性原則。凡契約涉及的范圍、內(nèi)容，均由村居組織和村居民會議進(jìn)行充分討論，取得一致意見后，公開征求群眾意見。采取契約形式，制定契約內(nèi)容，通過民主決策的渠道，民主商定，充分體現(xiàn)群眾的意愿。簽約過程中，堅(jiān)持雙方協(xié)商同意，不搞強(qiáng)迫命令。簽約后，要求締約雙方嚴(yán)格遵照執(zhí)行，落實(shí)執(zhí)行情況及時(shí)向村居民會議或村居民代表會議報(bào)告，使整個(gè)過程成為一個(gè)民主決策、民主議事的過程。

（三）堅(jiān)持實(shí)效性原則。堅(jiān)持具體情況具體對待，不搞一刀切。除土地承包、資產(chǎn)承包等與群眾切身利益密切相關(guān)、容易引發(fā)矛盾糾紛的事項(xiàng)必須簽定合同外，鼓勵各村本著實(shí)效、管用的原則，根據(jù)各自特點(diǎn)和社情民意，找準(zhǔn)主要問題和容易引發(fā)矛盾的因素，自主選擇契約范圍和契約形式，因村制宜、因事制宜，由急到緩、由簡到全，逐步推進(jìn)。社會穩(wěn)定工作好的村，著力于提高干部群眾的法治意識和綜合素質(zhì)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)的持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展；問題比較多的村，著力解決容易引發(fā)問題的因素，防范可能出現(xiàn)的問題。真正把建立契約的過程變成干部群眾學(xué)法用法和自我教育、自我管理、自我提高的過程，使制定出的各類契約切合實(shí)際，便于操作，易于執(zhí)行。

（四）堅(jiān)持公開性原則。對村居事務(wù)決策活動、契約文本等，及時(shí)通過廣播、明白紙、公開欄、民主聽證會等形式，進(jìn)行公開、公示，保證村居事務(wù)管理活動在事前、事中、事后全程公開。

二、實(shí)現(xiàn)契約化村務(wù)管理的重點(diǎn)措施

（一）要從嚴(yán)規(guī)范契約內(nèi)容。結(jié)合各村實(shí)際情況，把面上普遍存在的、容易引發(fā)矛盾糾紛和不穩(wěn)定問題的事務(wù)，大致歸納為農(nóng)村負(fù)擔(dān)、財(cái)務(wù)管理、集體資產(chǎn)承包、土地管理、村莊規(guī)劃、村務(wù)決策、治安管理責(zé)任制、公共事務(wù)管理、社會公益事業(yè)、其他涉及群眾切身利益的重大事項(xiàng)和熱點(diǎn)問題等大類，再細(xì)分成若干小項(xiàng)，全部納入村務(wù)契約化管理的范圍。

（二）要從嚴(yán)規(guī)范契約形式。根據(jù)具體情況和不同要求，決定適用的契約形式，主要有合同、協(xié)議、紀(jì)要等幾種。涉及土地、資產(chǎn)、廠礦企業(yè)承包等內(nèi)容的，用合同的形式；涉及公益事業(yè)、村莊規(guī)劃、村務(wù)決策等在面上有普遍約束力，要求干部群眾共同遵守的事項(xiàng)，用紀(jì)要的形式；涉及瞻養(yǎng)、撫育等個(gè)案性的事務(wù)，用協(xié)議的形式。每一項(xiàng)事務(wù)具體采用哪種契約形式，要根據(jù)各自的實(shí)際需要，因事、因地合理選擇。

（三）要從嚴(yán)規(guī)范操作程序。在契約的形成過程中，首先由各村召開支部會議，對本村事務(wù)進(jìn)行逐項(xiàng)梳理，確定適用契約化管理的事項(xiàng)目錄，根據(jù)契約目錄，選擇契約文本，然后召開村兩委會議，對契約文本進(jìn)行討論修改，形成初稿。在此基礎(chǔ)上，召開全體黨員和村民代表會議，對契約文本初稿逐項(xiàng)討論通過，形成定稿，最后與村民分別簽定。

（四）要從嚴(yán)規(guī)范管理制度。所有招標(biāo)項(xiàng)目、村級承包項(xiàng)目、土地調(diào)整和經(jīng)營活動必須簽定正式合同；對那些法律沒有具體規(guī)定的，以協(xié)議的形式形成協(xié)議書。所有契約均視不同性質(zhì)、不同形式、不同內(nèi)容，分門別類，備案存檔，加強(qiáng)規(guī)范管理。所有正式合同在簽定后立即進(jìn)行公證，屬村規(guī)民約范圍的存村級檔案；涉及承包期較長、經(jīng)濟(jì)金額較大以及影響較大的合同，報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府備案存檔。

（五）要從嚴(yán)規(guī)范監(jiān)督機(jī)制。各村要設(shè)立契約化管理監(jiān)督小組，認(rèn)真審查各類契約的內(nèi)容是否全面真實(shí)，決策程序是否科學(xué)，管理是否規(guī)范，執(zhí)行是否到位。契約生效后，出現(xiàn)分歧由監(jiān)督小組評判。監(jiān)督小組按時(shí)向村兩委會議和村民會議或村民代表會議報(bào)告監(jiān)督情況，接受群眾監(jiān)督。