重返非洲：美國調整對非戰(zhàn)略

胡欣

2014年8月，美國邀請非洲近50位國家元首齊聚華盛頓，召開美非峰會，這在美國對非外交歷史上尚屬首次，引起了國際社會的廣泛關注。通常而言，非洲歷來都是美國對外戰(zhàn)略的短板，然而近些年來，美國對非洲的關注程度不斷上升，并將其作為具有重要戰(zhàn)略價值的地區(qū)。美國的這一轉變，可以稱為“重返非洲”。那么，美國在非洲的利益關注點有哪些？美國的非洲戰(zhàn)略究竟有何用心呢？

美國非洲戰(zhàn)略的演變

美國的非洲戰(zhàn)略是其全球戰(zhàn)略的組成部分，隨著美國全球戰(zhàn)略重心的調整而變化，同時也受到非洲政治經濟發(fā)展的影響。

從非洲大殖民時代直到二戰(zhàn)結束，非洲大陸主要是英、法、德、比等歐洲列強爭奪的對象。二戰(zhàn)結束之后，在美國看來，蘇聯(lián)共產主義的擴張已經成為對西方制度最大的威脅，鐵幕不僅已在歐洲落下，以美蘇為代表的2種意識形態(tài)、2種政治制度開始在全世界范圍內展開了較量。在冷戰(zhàn)時期，美國的國家大戰(zhàn)略是遏制共產主義勢力的擴張和向全球推行民主價值觀，而美國的國家安全戰(zhàn)略主要是圍繞著對共產主義蘇聯(lián)的“遏制戰(zhàn)略”和推行民主價值觀展開的。

冷戰(zhàn)之初，當時美蘇爭奪的主要焦點在歐洲、中東和遠東地區(qū)，非洲絕大部分地區(qū)并沒有獲得太多的戰(zhàn)略關注度。但是，戰(zhàn)后興起的非殖民化運動和民族解放運動，動搖了非洲的政治格局。美國的北約盟國在非洲的殖民體系迅速瓦解，一批新興民族獨立國家涌現(xiàn)，非洲的形勢發(fā)生了巨大變化。當時有美國政治家意識到，非洲已經成為世界上變化最迅速的地區(qū)，并會在今后“嚴重影響美國的未來”。這引起了美國對非洲的重新認識。1958年，美國國務院成立了第1個由1位助理國務卿領導的單獨的非洲司。在約翰·肯尼迪總統(tǒng)執(zhí)政期間，他在3年內共邀請26位非洲總統(tǒng)和總理訪問白宮。與此同時，美國在非洲的外交機構、與非洲國家簽訂條約的數(shù)量都迅速增加，美國駐非洲的大使館從1959年的6個增加到了1965年的34個。同非洲國家簽訂的條約和協(xié)定由1955年的20個增加到1965年的100個。美國還積極擴展其在非洲的軍事影響，例如，美國向當時親美的埃塞俄比亞皇朝提供了軍事援助，并在埃塞俄比亞建立了當時世界上最大的高頻率無線電中繼站和情報收集中心。在1959年，美國還與利比里亞簽訂了《共同防御協(xié)定》，這也是美國與非洲國家簽訂的第1個帶有軍事同盟性質的條約。此外，美國還在經濟上加大了對非援助，1963年美國對非經援達到4.77億美元，比1956年增長了20多倍。經濟援助的范圍從傳統(tǒng)的北非國家，擴展到了尼日利亞、加納、蘇丹、索馬里等國家。

另一方面，美國的非洲戰(zhàn)略也受到國內政治和國際局勢的影響，到了20世紀70年代前后，由于美國被迫進行全球戰(zhàn)略收縮，對非洲的關注明顯下降，也不愿意過多介入地區(qū)沖突，主張不干涉非洲國家的內部事務。但是，美國國內對此也有不同聲音，在肯尼迪、約翰遜政府中長期負責非洲事務的哈里曼就把這樣的政策稱之為“倒退”。直到里根時期，美國開始強勢反擊蘇聯(lián)的擴張?！袄锔髁x”的1個重要內容就是要求美國加強與前蘇聯(lián)在第三世界的爭奪。為此，美國大幅增加了對非軍事援助，例如，1981至1985年，里根政府共給非洲提供了67.296億美元的軍援，比1962年到1980年美國對非軍援的總和25.851億美元還多190%。

從總體來說，由于當時非洲大陸的國際地位和戰(zhàn)略價值相對較低，非洲始終沒有成為美國戰(zhàn)略決策的優(yōu)先考慮對象，只是美蘇爭霸的邊緣化地區(qū)。雙方都不愿意在非洲爆發(fā)的各種沖突和斗爭影響到兩大陣營的全球戰(zhàn)略布局，更多采用代理人戰(zhàn)爭方式進行干預。1位分析人士曾精辟指出：“在冷戰(zhàn)期間，美國對撒哈拉以南非洲的對外政策，就是和非洲沒有什么關系?！?/p>

美國在非洲的戰(zhàn)略關注

冷戰(zhàn)結束之后，美國的決策者們一開始仍然沒有將非洲作為重要的戰(zhàn)略關注方向。1995年，美國國防部發(fā)布的《撒哈拉以南非洲安全戰(zhàn)略報告》概括了其對非洲的立場：“盡管，我們在非洲幾乎沒有什么傳統(tǒng)戰(zhàn)略利益，但是美國致力于維持美在該地區(qū)的主導作用?！边@一階段美國關注的是“推動該地區(qū)的民主化進程，促進人權，幫助非洲建立冷戰(zhàn)后新的安全框架和沖突預防與解決機制，鼓勵非洲地區(qū)的經濟和社會發(fā)展”。

隨著非洲整體政治經濟影響力的不斷增強，美國政府逐漸意識到非洲與美國的國家安全和國家利益有著密切關聯(lián)。特別是在1998年，“基地”組織襲擊了美國在東非的2處使館，美國隨即對蘇丹境內疑為“基地”組織生產化學武器的工廠進行了報復性打擊。這一事件也被很多人看作是美國對非洲政策調整的起點。小布什政府上臺后，在2002年的《國家安全戰(zhàn)略報告》中指出，美國將對非洲給予更大關注，“在非洲，希望、機遇與疾病、戰(zhàn)爭、饑餓并存。這些既威脅著我們的核心價值觀—捍衛(wèi)人性尊嚴；也威脅著我們的安全戰(zhàn)略重點—全球反恐”。2006年的《國家安全戰(zhàn)略報告》更是把非洲定義為“高優(yōu)先級”，強調美國的安全“有賴于我們在挽救失敗國家和推行有效民主方面與非洲國家的合作”。

奧巴馬政府延續(xù)了對非洲大陸的政策調整，尤其是對地區(qū)沖突和恐怖主義活動予以更密切關注。2012年6月14日，美國在公布的《撒哈拉以南非洲戰(zhàn)略白皮書》中指出，美國在撒哈拉以南非洲地區(qū)的核心利益包括：確保美國公民、盟友及伙伴的安全，在國際舞臺上支持該地區(qū)具有經濟活力的民主國家和合作伙伴，擴大美國的貿易和投資機會，防止沖突和大規(guī)模暴行，促進基礎廣泛、可持續(xù)的經濟增長和減貧等等。

美國在非洲地區(qū)的戰(zhàn)略關注點，主要包括以下內容：

恐怖主義和暴力極端主義

1998年，美國在坦桑尼亞達累斯薩拉姆和肯尼亞內羅畢的使館遭到嚴重襲擊，之后在阿爾及利亞、毛里塔尼亞、摩洛哥、索馬里、烏干達等國的美國使館都遭遇到恐怖主義、暴力極端主義的襲擊或威脅。特別是在“9.11”恐怖襲擊之后，以“基地”組織為代表的極端伊斯蘭恐怖主義勢力成為美國國家安全的主要敵人?！盎亍苯M織不僅在中東、巴基斯坦、阿富汗等傳統(tǒng)勢力范圍內活動，部分勢力還滲透到一些東非甚至中非國家。極端宗教思想與當?shù)氐纳鐣墚a生強烈的化學反應，導致恐怖主義、極端主義暴力行動、反美主義不斷出現(xiàn)。美國中央情報局曾稱，北非“伊斯蘭馬格里布基地組織”（該組織以非洲薩赫勒地區(qū)為大本營，恐怖活動范圍過去主要涵蓋阿爾及利亞、馬里、毛里塔尼亞和尼日爾等4國）、索馬里“青年黨”和尼日利亞的“博科圣地”這3大非洲伊斯蘭激進組織已經開始合作。法國的1位專家警告，連接西非、北非和東非的“恐怖動蕩之弧”已形成。美國國家情報總監(jiān)在國會作證時也強調，雖然大部分暴力組織的短期目標集中在國內或地區(qū)問題上，但他們中不少人也被鼓勵去襲擊美國目標。美國非洲司令部的官員認為，“跨國恐怖主義組織實行的暴力極端主義是地區(qū)不穩(wěn)定的主要原因”。在2014年，1份眾議院軍事委員會的報告稱非洲為“下一階段遭受恐怖主義威脅的前線”。美國2014年發(fā)布的《2013年全球恐怖主義報告》中，遭受恐怖主義襲擊最嚴重的10個國家中非洲占了2個 （尼日利亞、索馬里），此外還包括與非洲恐怖主義有關聯(lián)的最活躍的敘利亞、也門、伊拉克。最活躍的10個恐怖組織中也有3個同非洲直接或間接關聯(lián)。endprint

海上安全

美國一直堅持維護海上航行自由，致力于保衛(wèi)商業(yè)通道安全。近10多年來，非洲大陸周邊一些海域安全問題較為突出，特別是幾內亞灣、亞丁灣等地區(qū)。由于當?shù)胤侵迖艺狈ψ銐蚰芰Ｉ戏缸镄袨檫M行打擊和控制，海盜襲擊、人口販賣、毒品武器走私等成為當?shù)睾芏嗳酥饕杖雭碓?，也刺激了更多人鋌而走險，對地區(qū)海上航道安全和海上油井設施等造成危害。例如，以索馬里為中心的“非洲之角”地區(qū)海盜活動十分活躍，即便已經形成了多國軍艦聯(lián)合護航的局面，襲擊事件仍時有發(fā)生。幾內亞灣的海盜襲擊在近幾年有超越亞丁灣的勢頭。據(jù)統(tǒng)計，幾內亞灣海域在2013年共發(fā)生9起海盜劫持船只事件，爆發(fā)了48次沖突。據(jù)聯(lián)合國毒品和犯罪辦公室估計，西非地區(qū)的麻醉毒品走私日益猖獗，歐洲每年消耗可卡因的1/3都是以幾內亞灣為中轉站。

自然資源

非洲自然資源十分豐富，尤其是石油和礦產。對美國而言，非洲的油氣資源運輸路線比中東更短，也更為安全。美國國家情報委員會曾評估，到了2015年，美國對非洲石油領域投資將占其對非洲總投資的2/3。曾負責非洲事務的前助理國務卿沃爾特·坎斯坦納曾說，“非洲石油對我們來說是國家戰(zhàn)略利益，并將隨形勢發(fā)展而變得日益重要”。在非洲對美出口中，能源類產品占主導性地位，石油類產品占到了對美出口總額的81%，另有8%的出口產品是礦石和金屬，自然資源的比例達到了近90%。

武裝沖突和人道主義危機

非洲大陸長期遭受戰(zhàn)亂困擾，是國際安全的“黑暗大陸”。武裝沖突的主要原因包括：國家間矛盾、國內政治斗爭、種族沖突、族群沖突等。盡管目前非洲大陸并沒有出現(xiàn)大規(guī)模戰(zhàn)爭，但中小規(guī)模的武裝沖突持續(xù)不斷，例如，南北蘇丹矛盾的持續(xù)發(fā)展、剛果（金）武裝組織的不斷興起等等。動蕩的局勢引發(fā)了比較嚴重人道主義危機，產生大量難民。上個世紀末的盧旺達大屠殺，讓國際社會更加關注非洲戰(zhàn)亂中的人道主義問題。

疾病威脅

非洲大陸整體醫(yī)療條件相對落后，疾病肆虐，多次爆發(fā)嚴重危機。當前主要包括2類，一是艾滋病的傳播；二是新近再次爆發(fā)的埃博拉病毒。這些疾病本身傳播較快，國際社會也尚未完全掌握治愈方法，因此一旦得以在更大氛圍傳播，將造成巨大危害和嚴重心理恐慌。

重返非洲4大關鍵詞

如今非洲變化巨大，在全球政治、經濟格局中的地位不斷提高，國際政治影響力持續(xù)上升，其他國家也在加速進入非洲，這讓美國感到有必要對非洲戰(zhàn)略進行新調整。奧巴馬上臺后，逐步表現(xiàn)出對非洲更多的關注。2009年7月，奧巴馬就任總統(tǒng)半年即出訪非洲，不久之后，國務卿希拉里·克林頓又訪問非洲7國（肯尼亞、南非、安哥拉、剛果民主共和國、尼日利亞、利比里亞和佛得角）。奧巴馬在訪非第1站的加納（加納是美國眼中非洲民主的模范）發(fā)表演講，宣稱要與非洲建立“相互負責和相互尊重”的伙伴關系。他說，“我將非洲視為我們緊密相連的世界的1個基本組成部分，視為替子孫后代建設所希望的未來而努力的美國伙伴，這種伙伴關系必須建立在共同承擔責任和相互尊重的基礎上。”奧巴馬還在演講中闡述了美國對非洲政策的4個方面：支持民主政府、促進經濟發(fā)展、加強公共衛(wèi)生健康及解決爭端。奧巴馬的構想在2012年發(fā)布的《撒哈拉以南非洲戰(zhàn)略白皮書》中得到進一步完善和闡述。白皮書強調，美國的非洲戰(zhàn)略由4大支柱組成：1、加強非洲的民主機構建設；2、促進非洲經濟增長、貿易和投資領域的發(fā)展；3、推動非洲和平與安全；4、促進非洲的機遇與發(fā)展。

當然，美國官方文件在闡述非洲戰(zhàn)略時，難免有些冠冕堂皇，對有些敏感話題也遮遮掩掩。那么，怎樣才能看透美國當前的非洲戰(zhàn)略呢？筆者認為，可以從4個關鍵詞來理解：安全、經貿、民主、戰(zhàn)略競爭。

安全領域

加強在非洲的軍事存在

首先，加強非洲司令部功能。2007年，小布什政府宣布建立新的非洲司令部，2008年10月，司令部正式開始運作。以前，非洲事務分屬3個司令部管轄，非洲司令部的建立則把非洲提升到了“高優(yōu)先級”，并通過整合原有的各類較為分散的組織機構和資源，塑造出1個涵蓋了政治、軍事、經濟、援助等為一體的“增強司令部”，負責美軍在非洲53個國家（不含屬于美國中央司令部責任區(qū)的埃及）領土的作戰(zhàn)。雖然小布什曾表示，美國無意在非洲擴大軍事基地，司令部旨在幫助領導人“為非洲問題提供非洲的解決方法”，但到了奧巴馬政府時期，美國加速強化非洲司令部功能。例如，奧巴馬政府將司令部的預算從2009年的3.89億美元增至2010年的7.63億美元，非洲司令部還直接參與了對北約對利比亞的軍事行動。此外，美國非洲司令部還在非盟和西非國家經濟共同體設立了聯(lián)絡處。據(jù)悉，非洲司令部未來還將花費數(shù)10億美元幫助訓練和武裝非洲部隊。

與此同時，美國還加強了在非洲的軍事部署。例如，2011年12月，美國特種部隊在中非共和國建立據(jù)點，用于部署特種部隊，打擊“圣靈抵抗軍”；美軍在南蘇丹建立了前沿基地；美國在東非建立軍事設施（主要是無人機基地），對恐怖分子、武裝組織進行情報搜集和軍事打擊。2014年5月，美國和吉布提簽署了美軍在吉布提建立為期10年的軍事基地條約。白宮表示，這是打擊恐怖主義的1個關鍵部分。吉布提的萊蒙尼爾軍營駐有3000名美國軍人和文職人員，是美國目前在非洲唯一的永久軍事基地。如今，美國無人機可以直接從埃塞俄比亞、吉布提等起飛執(zhí)行情報搜集和火力打擊任務。

開展反恐行動

美國以軍事援助方式為相關國家提供反恐培訓和裝備，力圖建立1個反恐鏈條，阻止伊斯蘭極端恐怖主義進一步蔓延。2011年，美國國防部指出，“恐怖組織在遠處計劃和協(xié)調襲擊的能力在增長……我們必須繼續(xù)支持以國家行為方式來反對極端主義，尋求并維持和負責人國家間的地區(qū)伙伴關系，以削弱恐怖分子獲取的支持和合法性來源”。美國提出了“非洲應急行動訓練計劃”、“泛薩赫勒倡議”和“跨撒哈拉反恐合作”計劃、“國際軍事教育和培訓”項目、“非洲合作駐扎”計劃、“地區(qū)性東非反恐合作”等，增加對非洲的軍事援助。通過一系列的軍事行動和部署，美國初步建立了在非洲的反恐體系，與35個非洲國家保持著反恐合作。endprint

遏制地區(qū)武裝沖突和威脅

美國對非洲地區(qū)沖突的干預或調停比較積極，主要目的在于，一是防止出現(xiàn)對美不友好甚至敵視的政權；二是保證具有重要戰(zhàn)略價值的國家或地區(qū)處于美國的控制或影響之下；三是避免出現(xiàn)大規(guī)模的人道主義災難。近些年來，美國的身影活躍在科特迪瓦內戰(zhàn)、南蘇丹獨立、利比亞戰(zhàn)爭、馬里危機、剛果（金）武裝沖突等事件中，還直接或間接參與打擊地區(qū)武裝組織。此外，美國也積極參與維護非洲地區(qū)海上安全。不過，由于國家利益因素，美國在非洲遏制武裝沖突的行動中，體現(xiàn)了較為明顯的傾向性和雙重標準。例如，在蘇南分裂過程中，美國借助人權、自由和民主等批評北蘇丹，挑撥南北關系，并公然充當南蘇丹獨立的堅定支持者。在南蘇丹剛剛宣布建國后，美國武器供應商洛克希德公司就為該國軍隊提供了裝備。2012年1月，奧巴馬總統(tǒng)還向分裂出的地區(qū)派遣了一批軍官，“目的是幫助南蘇丹人獨立”。

貿易領域

擴大經貿合作

2001年至2008年，美非貿易總額由283億美元增至1041億美元，增長近4倍。但是國際社會普遍認為，中國在非洲的影響力提升速度更快。在2009年，中國超越美國成為非洲第1大貿易伙伴。戰(zhàn)略分析人士認為，這一趨勢將可能對地區(qū)地緣政治環(huán)境和未來國際力量格局產生重要影響，而美國顯然是不愿意看到非洲國家倒向中國的。雖然奧巴馬的非洲血統(tǒng)曾讓不少非洲人心存期待，但美國實際上一直對非洲比較冷淡，如非洲媒體批評的那樣，奧巴馬沒有給予非洲特別關注，民主和改革也不能填飽肚子，美國應該提供更實際的東西。為此，美國正在努力重塑自身形象，頻頻拋出“胡蘿卜”拉攏非洲。在2014年8月的美非峰會上，美國和非洲國家領導宣布達成多項商業(yè)協(xié)議，總額140億美元。此外，美非代表還共同呼吁延長將于2015年到期的《非洲增長與機會法案》。從這一法案在2000年通過后至今，撒哈拉以南非洲對美出口翻番，非石油、非礦產品對美出口增加了4倍。

掌控非洲能源

因為頁巖革命，未來美國的能源大部分將可以自給，對海外石油的依賴性也將有所下降（例如，對尼日利亞的石油進口下降了80%）。但是，為了保持能源渠道多樣化，同時扼住其他國家的能源來源，美國對非洲的豐富能源仍然十分關注。非洲能源質量高，蘊藏量豐富，開發(fā)市場潛力巨大，是各國能源戰(zhàn)略的焦點之一。非洲的石油開采大多集中在大西洋沿岸國家，美國完全有能力將石油安全保障控制在自己的手里。在非洲能源問題上掌握發(fā)言權，就能讓美國在非洲事務和國際競爭中掌握更多主動權。

民主價值

近些年，美國積極推動非洲國家民主改革，尤其在北非地區(qū)，“阿拉伯之春”得到了美國的大力支持。美國還公開介入利比亞、埃及等國內政，從外交、軍事等方面支持所謂的反對派、改革派等挑戰(zhàn)現(xiàn)有政權。奧巴馬在新戰(zhàn)略導言中把對“非洲民主”的支持稱作“攸關美國利益”之舉以及美國在海外領導力的“基本組成部分”。美國總統(tǒng)特別助理兼非洲事務高級主任哈里斯曾明確指出，如果非洲國家領導人威脅到當?shù)氐拿裰鬟M程時，美國將不再袖手旁觀?？梢灶A見的是，美國將更加主動介入非洲的民主與改革，特別是要著眼于非洲的新生代領導人，密切與非洲未來領袖的關系。不過，這種民主擴展政策也具有雙重標準，例如，人權組織“自由之家”在2013年的全球報告中把吉布提列為“不自由”，指責該國總統(tǒng)壓制民權自由，吉布提的政治權利評級幾乎墊底，但美國為在吉布提建立基地，對此視而不見。

戰(zhàn)略競爭

美國對中非關系的快速發(fā)展尤為敏感。美國擔心非洲不再把歐美模式看作唯一選擇，轉而從中國模式尋求解決發(fā)展問題的方法，并最終導致中國在非洲勢力范圍不斷擴張。因此，美國非洲戰(zhàn)略的一個重要目標就是要防范和遏制中國在非洲影響力的擴大。美國《基督教科學箴言報》曾一語道破，美國建立非洲司令部的計劃之所以在2007年變得急切，原因主要有兩個：一是伊斯蘭極端分子2006年6月占領索馬里；二是中國2006年底舉辦了中非峰會，并簽署了大額合同。此外，其他一些國家與非洲關系的深入發(fā)展，也加大了美國的危機感。例如，據(jù)南非標準銀行2013年2月發(fā)布的一份報告顯示，近年來“金磚五國”同非洲之間的貿易增速遠高于它們同世界其他地區(qū)的貿易增速。2012年，“金磚五國”同非洲的貿易總額達到3400億美元，在過去10年間增長了10倍以上，預計到2015年金磚國家同非洲的貿易總額將超過5000億美元。為此，美國正在積極提高軟實力，重塑美國在非洲的形象，爭取民眾民心。例如，非洲是美國3大總統(tǒng)政策方針的核心：“全球健康計劃”，“未來發(fā)展計劃”以及“全球氣候變化計劃”。此外，美國的好萊塢電影歷來喜歡拍攝美國或西方為救世主的非洲主題影片，例如《血鉆》、《太陽之淚》、《菲利普斯船長》等；外交上則提倡巧實力，拉攏非洲國家，妖魔化中國的非洲政策，離間中非關系。

美國的非洲戰(zhàn)略盡管在近期顯示出強烈的轉型趨勢，但是它在美國全球戰(zhàn)略結構中仍然無法成為主導力量。美國實力的整體衰退，使得它難以在多條戰(zhàn)線同時投入戰(zhàn)略資源，帝國的過度擴張始終是美國霸權揮之不去的噩夢。不過，考慮到非洲在未來國際政治中的重要性，我們不能低估美國非洲戰(zhàn)略的影響，尤其是要進一步完善中國的非洲政策，確保現(xiàn)有的優(yōu)勢不會削弱，為中國的發(fā)展贏得有利的國際環(huán)境。endprint