新視角下公交運(yùn)營(yíng)虧損補(bǔ)貼的核定方法研究

宋巖

【摘要】一邊是急需政府資金支持的公交企業(yè)，一邊是收支趨緊的財(cái)政壓力，如何科學(xué)合理地核定公交運(yùn)營(yíng)虧損補(bǔ)貼成為各地財(cái)政部門面對(duì)的難題。目前各地已制定不同的核定方法，但都存在不合理之處。文章將預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的理論和方法引入公交虧損補(bǔ)貼核定工作中，能夠克服現(xiàn)行核定方法的種種弊端，但也存在不少困難，需要在財(cái)政管理工作中不斷探索和實(shí)踐。

【關(guān)鍵詞】公交企業(yè) 運(yùn)營(yíng)虧損補(bǔ)貼 績(jī)效評(píng)價(jià) 核定方法

優(yōu)先發(fā)展公共交通是當(dāng)前形勢(shì)下緩解交通擁堵、空氣污染和生態(tài)環(huán)境惡化的重要途徑，同時(shí)給百姓出行帶來便利，受到百姓的支持和歡迎。但是，隨著公交線路和班次增多、運(yùn)營(yíng)里程增加，經(jīng)營(yíng)虧損在加大，公交企業(yè)對(duì)財(cái)政資金的需求也在不斷擴(kuò)大。如何科學(xué)合理地核定公交運(yùn)營(yíng)虧損補(bǔ)貼是各地財(cái)政部門面對(duì)的難題。

一、青島市2012年度公交運(yùn)營(yíng)虧損補(bǔ)貼核定情況

1.青島市城市公交經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀 。為了深入推進(jìn)公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，青島市不僅推出各種公交票價(jià)優(yōu)惠政策，而且延伸公交線路，開通微循環(huán)公交、旅游公交、定制公交、校車公交等各種便民服務(wù)。目前，青島市有兩家企業(yè)從事城市公共交通運(yùn)輸業(yè)務(wù)。截至2012年年末，兩家企業(yè)擁有各類公交車4 846輛，營(yíng)運(yùn)線路220條，營(yíng)運(yùn)線路總長(zhǎng)度達(dá)4 323千米，年客運(yùn)量80 211萬人次，擁有員工15 877人（其中公交司乘人員9 259人）。

2.青島市2012年度城市公交運(yùn)營(yíng)虧損補(bǔ)貼核定辦法。為科學(xué)核定公交運(yùn)營(yíng)虧損補(bǔ)貼，2012年，青島市以3年為一周期，根據(jù)青島市公交發(fā)展戰(zhàn)略、財(cái)政承攬能力等制定《核定辦法》?，F(xiàn)行的《核定辦法》是本著“建立激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)企業(yè)良性發(fā)展”的原則制定，核定出的政策性虧損額是財(cái)政彌補(bǔ)公交企業(yè)運(yùn)營(yíng)虧損的重要依據(jù)。基本計(jì)算方法如下：

政策性虧損額=核定的運(yùn)營(yíng)成本費(fèi)用+稅金及附加-核定的運(yùn)營(yíng)收入-其他利潤(rùn)及投資收益

公交運(yùn)營(yíng)企業(yè)是一個(gè)典型的收入成本倒掛行業(yè)，運(yùn)營(yíng)收入和運(yùn)營(yíng)成本費(fèi)用是兩大主要的影響因素，青島市《核定辦法》對(duì)這兩部分內(nèi)容區(qū)分不同情況逐項(xiàng)明確核定方法。收入是在上年收入基礎(chǔ)上上漲一定百分比核定，成本費(fèi)用因影響因素不同，采用不同的核定方法。例如，對(duì)于不受運(yùn)營(yíng)里程和車輛影響的固定費(fèi)用采用前3年平均數(shù)，受行駛里程影響的變動(dòng)費(fèi)用采用前3年平均單位里程費(fèi)用與當(dāng)年的里程總數(shù)乘積核定，受車輛數(shù)影響的變動(dòng)費(fèi)用采用前3年平均單車費(fèi)用與當(dāng)年平均車輛數(shù)乘積核定。

3.青島市2012年度城市公交運(yùn)營(yíng)虧損補(bǔ)貼核定結(jié)果。2012年，青島市兩家公交企業(yè)運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)的營(yíng)業(yè)收入總額7.64億元，營(yíng)業(yè)成本費(fèi)用總額17.54億元，實(shí)際虧損9.9億元，核定虧損11.29億元，核增1.39億元。據(jù)此分析，2012年度青島市公交企業(yè)的資金流入主要來源于兩部分：一是公交運(yùn)營(yíng)收入7.64億元，占資金流入總額的40%；二是政策性虧損補(bǔ)貼收入11.29億元，占資金流入總額的60%?？梢钥闯?，公交企業(yè)發(fā)揮的公益性作用大，其對(duì)政府資金的需求就大，從另一方面來講，政策性虧損的核定方法影響也大。

4.核定方法的優(yōu)點(diǎn)和不足。2012年，青島市核定的政策性虧損較實(shí)際虧損多1.39億元，對(duì)公交企業(yè)來講相當(dāng)于彌補(bǔ)成本費(fèi)用后的利潤(rùn)，因公交運(yùn)營(yíng)收入受到政府各類強(qiáng)制優(yōu)惠政策的影響，不受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)，分析收入利潤(rùn)率沒有意義。但其成本利潤(rùn)率7.9%能夠說明目前執(zhí)行的《核定辦法》遵循了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一般規(guī)律，符合公交企業(yè)合理的投資回報(bào)率，能夠促進(jìn)企業(yè)良性發(fā)展，調(diào)動(dòng)其經(jīng)營(yíng)管理積極性，基本達(dá)到政策制定的目的。但是，《核定辦法》也存在不足：一是兩家企業(yè)根據(jù)各自的歷史數(shù)據(jù)計(jì)算核定值，沒有合理的行業(yè)數(shù)據(jù)作參考，體現(xiàn)不出獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的宗旨；二是在物價(jià)波動(dòng)較大情況下，費(fèi)用采用前3年數(shù)據(jù)平均計(jì)算不夠合理；三是計(jì)算方法涉及多個(gè)年度業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)指標(biāo)，如人車比、標(biāo)臺(tái)、班次等，在數(shù)據(jù)資料不齊備的情況下影響準(zhǔn)確性。

二、其他城市公交政策性虧損補(bǔ)貼核定方法

從理論上講，公交企業(yè)的運(yùn)營(yíng)虧損可分為兩類：一類是政策性虧損，是公交企業(yè)按政府強(qiáng)制性要求，為完成社會(huì)公益事業(yè)形成的虧損，應(yīng)由政府買單。這些強(qiáng)制性要求包括：普惠制的低票價(jià)、各類弱勢(shì)群體的優(yōu)惠票價(jià)、在偏遠(yuǎn)路段和客流稀少時(shí)段照常運(yùn)營(yíng)等。二是經(jīng)營(yíng)性虧損，是公交企業(yè)因經(jīng)營(yíng)管理不善形成的虧損，應(yīng)由企業(yè)自行承擔(dān)。但是，在公交運(yùn)營(yíng)虧損總額中，政策性虧損和經(jīng)營(yíng)性虧損沒有明確的界限，是一種你中有我，我中有你的情況，無法準(zhǔn)確劃分并與產(chǎn)生原因一一對(duì)應(yīng)。盡管如此，為了能夠合理衡量公交運(yùn)營(yíng)虧損的財(cái)政買單金額，部分城市結(jié)合當(dāng)?shù)氐那闆r制定了各種辦法，主要包括以下幾種：

1.根據(jù)公交企業(yè)上年度財(cái)務(wù)決算和本年度經(jīng)營(yíng)預(yù)算，結(jié)合當(dāng)?shù)刎?cái)力確定本年補(bǔ)貼額。這種方法的優(yōu)點(diǎn)是計(jì)算簡(jiǎn)單，補(bǔ)貼比例的主動(dòng)權(quán)掌握在財(cái)政部門手里。其缺點(diǎn)：一是沒有區(qū)分虧損類型和承擔(dān)者，是一種全部由政府買單的模式；二是沒有獎(jiǎng)懲措施，不能激勵(lì)公交企業(yè)增收節(jié)支的積極性；三是公交企業(yè)出于自身利益考慮，通常會(huì)加大虧損額，如果當(dāng)年補(bǔ)貼比例不能夠彌補(bǔ)當(dāng)年虧損，下一年度就會(huì)加大虧損基數(shù)，最終形成一種惡性循環(huán)。

2.固定補(bǔ)貼額，幾年不變。這種方法通常依據(jù)前幾年度的虧損額來核定固定補(bǔ)貼額，優(yōu)點(diǎn)是倒逼公交企業(yè)挖潛改造，減虧增效。其缺點(diǎn)：一是公交企業(yè)三大運(yùn)營(yíng)成本（人工、燃料和維修費(fèi)用）成逐年增長(zhǎng)趨勢(shì)，固定數(shù)額補(bǔ)貼往往與當(dāng)年實(shí)際情況脫節(jié)；二是在企業(yè)運(yùn)營(yíng)困難時(shí)，會(huì)通過減少發(fā)車班次和運(yùn)營(yíng)里程等降低服務(wù)質(zhì)量的途徑來降低運(yùn)營(yíng)成本，最終是損害了百姓的公共利益，與政府的初衷相背。

3.分項(xiàng)核定收入補(bǔ)貼。對(duì)公交企業(yè)來講，出現(xiàn)政策性虧損的原因是政府強(qiáng)制規(guī)定實(shí)行普惠制的低票價(jià)、對(duì)各類弱勢(shì)群體實(shí)行優(yōu)惠票價(jià)、在偏遠(yuǎn)路段和客流稀少時(shí)段照常運(yùn)營(yíng)等因素形成，那么政府根據(jù)情況分項(xiàng)補(bǔ)貼，在理論上合情合理。其缺點(diǎn)是實(shí)際操作較為困難，不同線路的市場(chǎng)化票價(jià)不易測(cè)算。endprint

4.綜合當(dāng)?shù)馗骷夜黄髽I(yè)的情況，核定單車政策性虧損額，據(jù)此計(jì)算各公交企業(yè)的虧損補(bǔ)貼額。這種方法適用于當(dāng)?shù)赜腥舾杉夜黄髽I(yè)，匯總各家虧損補(bǔ)貼總額及平均車輛數(shù)，計(jì)算出相對(duì)公平的單車政策性虧損補(bǔ)貼額，作為當(dāng)年的單車補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，乘以各家的平均車輛數(shù)就是當(dāng)年各家的補(bǔ)貼額。這種方法最大的優(yōu)點(diǎn)是公平，缺點(diǎn)是各家情況不完全相同，老公交企業(yè)歷史遺留的負(fù)擔(dān)較重，新成立的公交企業(yè)負(fù)擔(dān)輕、成本費(fèi)用低。這種取平均數(shù)的補(bǔ)貼方式會(huì)令老企業(yè)無法維持正常的經(jīng)營(yíng)。

5.超虧不補(bǔ)，減虧分成。在核定政策性虧損額的基礎(chǔ)上，建立一套激勵(lì)機(jī)制：實(shí)際虧損超過核定的合理政策性虧損額，超額部分不再補(bǔ)貼，由公交企業(yè)自行解決；實(shí)際虧損低于核定虧損部分，則按一定比例由政府和企業(yè)分成，核定虧損加上企業(yè)享有的分成部分是真正的虧損補(bǔ)貼額。這種方法通常與前幾種方法結(jié)合使用。

三、現(xiàn)行核定方法存在的共性問題

1.因公交企業(yè)的社會(huì)效益無法量化，核定方法通常忽略其社會(huì)效益的計(jì)量。公交企業(yè)運(yùn)營(yíng)管理具有雙重性，首先是公益性質(zhì)，向百姓提供便捷舒適的公交服務(wù)，緩解交通擁堵和生態(tài)環(huán)境惡化，達(dá)到政府要求的社會(huì)效益；其次是在達(dá)到公益目標(biāo)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)管理，最大限度地增收節(jié)支，維護(hù)企業(yè)正常經(jīng)營(yíng)運(yùn)轉(zhuǎn)。忽略社會(huì)效益的計(jì)量是核定方法的最大缺陷。

2.虧損補(bǔ)貼額的多少反映不出公交企業(yè)運(yùn)營(yíng)管理水平。各種票價(jià)上的優(yōu)惠，使公交車跑得越多，虧得越多。為了控制成本，公交企業(yè)會(huì)通過減少發(fā)車班次來減少虧損。這種以少完成社會(huì)效益為代價(jià)的較低的公交運(yùn)營(yíng)虧損額與政府發(fā)展公共交通的目標(biāo)背道而馳。

3.虧損原因多樣化，補(bǔ)貼金額無法與其一一對(duì)應(yīng)。公交企業(yè)虧損不僅受到政府政策因素的影響，同時(shí)也受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市建設(shè)、道路建設(shè)、交通管理信息化應(yīng)用水平、企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理水平等多重的影響，這些影響因素相互交叉，最終作用于公交虧損，公交虧損額無法與上述因素一一對(duì)應(yīng)。

4.審核能力有限使審核工作無法深入開展。公交虧損影響因素多，補(bǔ)貼額的核定不能僅僅審核經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的完成情況，更多應(yīng)關(guān)注到管理水平、信息化程度、調(diào)度水平、線路安排能力等公交管理領(lǐng)域，而財(cái)政部門通常借助于審計(jì)類中介機(jī)構(gòu)來審核，因其能力有限無法完成全面綜合的公交政策性虧損審核工作，使審核工作無法深入開展。

四、探索將績(jī)效評(píng)價(jià)引入公交虧損補(bǔ)貼核定工作

經(jīng)過10年的探索實(shí)踐，政府部門的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作已積累一定的經(jīng)驗(yàn)，將其方法和理論引入公交虧損補(bǔ)貼核定工作中，能夠克服現(xiàn)行核定方法的種種弊端。對(duì)公交企業(yè)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的優(yōu)勢(shì)在于：

1.全過程評(píng)價(jià)，不局限于最終虧損結(jié)果的計(jì)算。在公交企業(yè)管理環(huán)節(jié)涉及內(nèi)部控制制度的建立和遵循情況、財(cái)務(wù)管理狀況、智能調(diào)度情況、運(yùn)營(yíng)安全管理及應(yīng)急保障、資產(chǎn)配置與使用情況、燃料能耗管理、行車責(zé)任事故管理等方面，將各方面的全過程管理納入評(píng)價(jià)，會(huì)使核定的補(bǔ)貼額相對(duì)公平合理。

2.內(nèi)容全面具體，不局限于公交企業(yè)損益表項(xiàng)目?？?jī)效評(píng)價(jià)的基本指標(biāo)可按照“經(jīng)濟(jì)性”、“效率性”“效益性”“公平性”的4E特性分解為具體可操作的評(píng)價(jià)指標(biāo)。例如，在效益方面，又可從經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益以及公眾滿意度等方面進(jìn)行細(xì)化分解。所以，通過設(shè)計(jì)一套全面綜合的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，不是局限在損益表上的收入、成本費(fèi)用項(xiàng)目的合理性審核，將會(huì)在原來審核方法基礎(chǔ)上有很大的提高。

3.將評(píng)價(jià)結(jié)果與補(bǔ)貼政策掛鉤，具有公平合理性。評(píng)價(jià)結(jié)束，根據(jù)評(píng)價(jià)分值計(jì)算補(bǔ)貼金額，最終落實(shí)到補(bǔ)貼政策中。這恰恰符合財(cái)政部提出的“預(yù)算編制有目標(biāo)，預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控，預(yù)算完成有評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的預(yù)算績(jī)效管理要求。

提出公交績(jī)效評(píng)價(jià)能夠克服目前核定方法的缺點(diǎn)，但落實(shí)到審核工作中，仍需要逐步探索和完善。主要困難有：（1）單個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)定難。公交行業(yè)受到多因素的影響，其評(píng)價(jià)指標(biāo)不是任何一個(gè)單一指標(biāo)能夠全面、客觀、公平地完成，必須建立一套綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。在綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中，單個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)定是第一步工作，指標(biāo)設(shè)定工作要考慮交通管理、車輛調(diào)度、線路安排、資產(chǎn)管理、車損管理等各方面因素，涉及較多領(lǐng)域，專業(yè)性很強(qiáng)，單個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)定難。（2）評(píng)價(jià)分值分配難。影響公交績(jī)效評(píng)價(jià)總分值除各單項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)外，還有各單項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)所占的分值。相同的指標(biāo)得分，在不同評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中，因所占分值不同，最終的評(píng)價(jià)得分不同。各項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)分值如何做到公平合理很難把握。endprint