關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)評(píng)估的探討

范文敏+厲國威

【摘要】隨著新農(nóng)村建設(shè)和城市化步伐的加快，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的趨勢也日益明顯，由此帶動(dòng)了對農(nóng)村宅基地價(jià)值的評(píng)估。本文為此分析了農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)評(píng)估的理論依據(jù)和現(xiàn)實(shí)意義。在分析宅基地價(jià)值評(píng)估面臨的困境的基礎(chǔ)上，提出相應(yīng)的四點(diǎn)建議，以期取得拋磚引玉的作用。

【關(guān)鍵詞】宅基地流轉(zhuǎn) 評(píng)估 困境 建議

一、農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)評(píng)估的理論依據(jù)

（一）土地價(jià)值理論

價(jià)值理論揭示了社會(huì)事物之間價(jià)值關(guān)系的運(yùn)動(dòng)與變化規(guī)律。其中，土地價(jià)值理論具體地闡述了土地的經(jīng)濟(jì)屬性與土地利用之間的關(guān)系。農(nóng)村宅基地作為土地的一種特殊利用形式，其價(jià)值表現(xiàn)為用益物權(quán)，即本集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，以及利用該土地建造住房及附屬設(shè)施等的權(quán)利。一般來說，宅基地的價(jià)值包括使用土地面積補(bǔ)償、房屋價(jià)值補(bǔ)償、土地出讓費(fèi)與土地補(bǔ)償費(fèi)的差價(jià)比例等。

（二）資源配置理論

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，西方經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為“資源是稀缺的，需要又是無限的”，所以要實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。馬歇爾在《現(xiàn)代微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)》一書中指出：“資源優(yōu)化配置是在市場經(jīng)濟(jì)條件下，不是由人的主觀意志而是由市場根據(jù)平等性、競爭性、法制性和開放性形成的一般規(guī)律，由市場機(jī)制通過自動(dòng)調(diào)節(jié)對資源實(shí)現(xiàn)的配置?！蓖恋刈鳛槿祟惿鐣?huì)生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的根本保證。然而，土地資源是稀缺的。隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快，土地非農(nóng)化和土地生態(tài)環(huán)境惡化削弱了農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的資源基礎(chǔ)。實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置是土地可持續(xù)利用的重要途徑，是國民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要保障，科學(xué)、合理、有效的土地利用方式是緩解資源、人口、環(huán)境問題的一個(gè)重要方面。

（三）產(chǎn)權(quán)理論

《牛津法律大辭典》中將產(chǎn)權(quán)界定為財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，是指存在于任何客體之中或之上的完全權(quán)利，它包括占有權(quán)、使用權(quán)、出借權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、用盡權(quán)、消費(fèi)權(quán)和其他與財(cái)產(chǎn)相關(guān)的權(quán)利。配杰·威齊又進(jìn)一步指出：“產(chǎn)權(quán)是因存在著稀缺物品和其特定用途而引起的人們之間的關(guān)系。”新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的鼻祖科斯認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)學(xué)的任務(wù)首先是分析產(chǎn)權(quán)，資源配置的有效性取決于產(chǎn)權(quán)界區(qū)的清晰度。如果產(chǎn)權(quán)不明確，由于外在性帶來的傷害就不可避免地會(huì)發(fā)生，進(jìn)而提高社會(huì)成本。因此，只有在明確產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，引入市場價(jià)格機(jī)制，才能有效地確認(rèn)相互影響的程度以及相互負(fù)擔(dān)的責(zé)任。

二、農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)評(píng)估的現(xiàn)實(shí)意義

（一）有利于推動(dòng)農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)

從20世紀(jì)90年代開始，國家對農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)進(jìn)行了嚴(yán)格的限制，其原因主要有兩方面：一是從農(nóng)民切身利益出發(fā)，擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)使得農(nóng)民喪失基本的居住權(quán)利；二是從產(chǎn)權(quán)的角度考慮，擔(dān)心流轉(zhuǎn)可能威脅到農(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán)，導(dǎo)致集體產(chǎn)權(quán)受損。然而，在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r下，限制宅基地的流轉(zhuǎn)已成為阻礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的原因之一。所以，宅基地的流轉(zhuǎn)是必然趨勢。在市場信息不對稱的環(huán)境下，加強(qiáng)對農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的評(píng)估，有助于為農(nóng)村宅基地在買賣、抵押、租賃等流轉(zhuǎn)過程中提供科學(xué)合理的價(jià)值借鑒，并進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，在一定程度上緩解城市土地用地緊張和農(nóng)村宅基地閑置的矛盾。

（二）盤活農(nóng)村房地產(chǎn)市場，為資產(chǎn)評(píng)估帶來新機(jī)遇

在繁榮的房地產(chǎn)市場中，面對城市房價(jià)一直居高不下的狀況，農(nóng)村這片土地開始引起了人們的關(guān)注。2011年，我國城鎮(zhèn)新建住宅面積約為9.49億平方米，人均住房建筑面積32.7平方米；而農(nóng)村新建住宅面積達(dá)到10.26億平方米，人均住房面積36.2平方米。可見，農(nóng)村的房地產(chǎn)市場具有較大的發(fā)展?jié)摿Γ且粋€(gè)新的利潤增長點(diǎn)。為適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要，充分發(fā)揮行業(yè)優(yōu)勢，開辟農(nóng)村宅基地評(píng)估業(yè)務(wù)是資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)發(fā)展的一大機(jī)遇。同時(shí)，農(nóng)村與城市人口的雙向流動(dòng)也為農(nóng)村房地產(chǎn)市場的發(fā)展創(chuàng)造了良好的條件。

（三）減少“尋租行為”，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置

農(nóng)村土地所有權(quán)歸村集體所有，農(nóng)民享有用益物權(quán)，但當(dāng)政府想要征收或征用土地時(shí)，受到的限制卻是很少的，只需支付部分補(bǔ)償費(fèi)用即可。在這種情況下，容易滋生政府的非法尋租行為，即政府憑借手中的權(quán)力，強(qiáng)制征用農(nóng)民土地和強(qiáng)拆房屋，從中將原本屬于農(nóng)民的所得利益占為己有。通過加強(qiáng)對農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的評(píng)估，建立一個(gè)公平公開的價(jià)值評(píng)估機(jī)制，減少政府的干預(yù)，對遏制地方政府的非法尋租行為，改善農(nóng)村土地被低估的現(xiàn)狀以及實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)保值增值具有重大意義，從而達(dá)到農(nóng)村土地資源優(yōu)化配置的目的。

三、農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)評(píng)估中面臨的困境

（一）缺乏公開的農(nóng)村宅基地交易市場

農(nóng)村宅基地按戶口取得，按照一戶一宅的原則，按照規(guī)定的程序向國家土地管理部門或村集體提出申請，便可以獲得一處宅基地。但只有村集體內(nèi)部的成員才享有這項(xiàng)權(quán)利，所以當(dāng)農(nóng)村戶口變成城市戶口后便不再享有獲得宅基地的權(quán)利。而且宅基地的流轉(zhuǎn)僅限于村集體內(nèi)部，同時(shí)當(dāng)出賣、出租住房后，也不得再申請宅基地。流轉(zhuǎn)的受限在一定程度上制約著宅基地評(píng)估方法的選擇。由于農(nóng)村土地不能進(jìn)行市場交易，農(nóng)民在土地上蓋的房子也不能隨意地進(jìn)行市場交易，導(dǎo)致評(píng)估時(shí)可參考的實(shí)例非常少，市場法難以適用。雖然存在隱形的宅基地流轉(zhuǎn)市場，但流轉(zhuǎn)價(jià)值很難通過正常渠道取得，而且其價(jià)值的公允性值得商榷。同時(shí)，由于農(nóng)村宅基地很少具有能夠確定和量化的未來獲利能力，收益法亦不可行。而成本法更是存在低估宅基地價(jià)值的缺陷。

（二）評(píng)估規(guī)范不健全

我國資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)起步晚，機(jī)制不健全。就目前而言，在房地產(chǎn)評(píng)估方面，著眼點(diǎn)主要放在城市，對于農(nóng)村則很少有人問津。全國多數(shù)地區(qū)沒有專業(yè)的農(nóng)村集體土地資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)，一些地方直接由房屋管理局或者土地管理局代理評(píng)估，評(píng)估受到政府及有關(guān)部門的干預(yù)較大，缺乏獨(dú)立性。然而，農(nóng)村房地產(chǎn)由于其特殊性恰恰需要更為專業(yè)的評(píng)估人員和評(píng)估機(jī)構(gòu)來評(píng)估。然而，由于客觀環(huán)境的限制，宅基地的流轉(zhuǎn)尚未建立起充分活躍的資產(chǎn)市場，所需的相關(guān)資料殘缺不全，其未來收益額的預(yù)測條件尚不成熟；又由于宅基地自身特殊性，無法直接參照城市房地產(chǎn)的評(píng)估辦法；且宅基地成交案例少，常用評(píng)估參數(shù)體系沒有建立，評(píng)估參數(shù)難以取得，所以運(yùn)用市場法和收益法的客觀條件尚不完全具備。endprint

（三）宅基地產(chǎn)權(quán)難以界定

我國實(shí)行的是土地國有的政策，但對于農(nóng)村土地則屬于村集體所有，農(nóng)民只享有土地使用權(quán)和房屋的所有權(quán)。然而，這里的村集體是一個(gè)籠統(tǒng)的概念，對于村集體的范圍以及村委會(huì)是否有權(quán)代表等問題，國家并沒有明確規(guī)定。同時(shí)，這種通過戶口可以無償獲得、無限期使用宅基地制度，造成農(nóng)村宅基地使用的“公地悲劇”，一些地方官員借機(jī)進(jìn)行非法尋租。宅基地使用權(quán)的所有者概念模糊，導(dǎo)致在處理利益分配時(shí)產(chǎn)權(quán)糾紛紛至沓來，使得評(píng)估人員在評(píng)估時(shí)難以界定評(píng)估對象的價(jià)值范圍。

（四）宅基地的無形資產(chǎn)價(jià)值難體現(xiàn)

宅基地作為一種自然資源，其主要功能是為農(nóng)民的生存提供物質(zhì)保障。宅基地具有居住的社會(huì)保障功能，它可以保障農(nóng)民的基本生活，維護(hù)農(nóng)村乃至全社會(huì)的穩(wěn)定。只是對于不同的農(nóng)民群體而言，其側(cè)重點(diǎn)不同而已。對于欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)民來說，宅基地是一種生存保障；對于外出務(wù)工、經(jīng)商等非農(nóng)化的農(nóng)民來說，宅基地提供了一種失業(yè)保障；對于農(nóng)村老人來說，宅基地又提供了一種養(yǎng)老保障。我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的建立和實(shí)施，對我國農(nóng)村社會(huì)的政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮著重要作用。由于社會(huì)保障功能的存在，賦予了宅基地更多的無形價(jià)值，而這種價(jià)值常常被忽略，在評(píng)估時(shí)只關(guān)注有形存在的部分，導(dǎo)致宅基地的價(jià)值被低估。

四、關(guān)于農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)評(píng)估的幾點(diǎn)建議

（一）積極推動(dòng)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)

宅基地使用權(quán)作為一種用益物權(quán)，如果僅僅是確定其歸屬，則其財(cái)產(chǎn)的價(jià)值未能充分發(fā)揮。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，現(xiàn)行戶籍制度對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的制約日益突出。打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的戶籍制度，不僅是實(shí)現(xiàn)城市化、城鎮(zhèn)化的需要，也是加強(qiáng)農(nóng)村宅基地評(píng)估的前提條件。改革宅基地流轉(zhuǎn)制度，允許土地使用權(quán)的對外流轉(zhuǎn)，放開農(nóng)村土地市場，使其從“隱性市場”中解脫出來，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的公開化、透明化，為評(píng)估建立一個(gè)良好的市場環(huán)境。

（二）提高宅基地評(píng)估意識(shí)，健全評(píng)估機(jī)制

我國作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村資產(chǎn)是一筆豐厚的財(cái)產(chǎn)，但由于評(píng)估機(jī)制的缺失與不足導(dǎo)致財(cái)富的流失，資源的浪費(fèi)。建立一個(gè)良好的農(nóng)村資產(chǎn)評(píng)估機(jī)制，將農(nóng)村宅基地的評(píng)估作為評(píng)估重點(diǎn)對于城市化的健康發(fā)展和新農(nóng)村的有序建設(shè)是十分必要的。針對農(nóng)村宅基地評(píng)估比較復(fù)雜的情況，應(yīng)當(dāng)設(shè)置專業(yè)的評(píng)估機(jī)構(gòu)，培養(yǎng)專業(yè)的評(píng)估人員。同時(shí)，評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)作為獨(dú)立的第三方中介機(jī)構(gòu)，打破政府干預(yù)定價(jià)的局面。在評(píng)估方法的選擇上，應(yīng)該遵循因地制宜的原則。對城鄉(xiāng)發(fā)展較為均衡的地區(qū)可選擇市場法，參照城市土地的交易價(jià)格進(jìn)行；對用于出租的宅基地，可以考慮采用收益法。而對不能采用以上兩種方法的情況，可以利用基準(zhǔn)地價(jià)法或其他合理的方法進(jìn)行調(diào)整。

（三）界定宅基地的產(chǎn)權(quán)權(quán)屬

明確評(píng)估對象的產(chǎn)權(quán)權(quán)屬是確定資產(chǎn)價(jià)值的重要前提，而農(nóng)村宅基地權(quán)屬混亂的現(xiàn)狀給評(píng)估帶來了很大的困難，因此，須加強(qiáng)農(nóng)村宅基地的管理，落實(shí)使用權(quán)的登記發(fā)證工作，杜絕改變地類、化整為零、越權(quán)審批等違法行為的發(fā)生。我國法律明確規(guī)定宅基地屬于村集體所有，但對于村集體的具體范圍并沒有明確規(guī)定，致使實(shí)際中將自然村與行政村混為一談。自然村是在歷史條件下形成的，具有較大的不確定性。所以，我們所說的村集體應(yīng)該是行政村。其中，行政村的村民委員會(huì)能否代表農(nóng)民集體行使其所有權(quán)，應(yīng)由該農(nóng)民集體授權(quán)。同時(shí)，地方政府是不享有宅基地所有權(quán)的。如果須征用土地，應(yīng)在公平合理的基礎(chǔ)上進(jìn)行交易。

（四）充分考慮宅基地的社會(huì)保障價(jià)值

由于農(nóng)村宅基地具有社會(huì)保障功能，農(nóng)民在流轉(zhuǎn)時(shí)就有所顧忌，不利于宅基地的流轉(zhuǎn)。一些專家學(xué)者為此提出要用“以土地?fù)Q社?！保崔r(nóng)民出讓土地后，享有與城市居民同等的社會(huì)保障，但實(shí)際中由于各種原因，使得農(nóng)民享有這種權(quán)利具有一定難度。為此，筆者認(rèn)為，可考慮將社保因素直接納入宅基地流轉(zhuǎn)的評(píng)估價(jià)值中。在基于當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)狀況下，同時(shí)考慮未來可能發(fā)生變化的一些因素，合理評(píng)估宅基地社保價(jià)值，給農(nóng)民一個(gè)公平、公正的議價(jià)，維護(hù)農(nóng)民在宅基地流轉(zhuǎn)中的利益。

（作者范文敏為碩士研究生；厲國威為副教授）

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