對社區(qū)矯正漏管的檢察監(jiān)督

文◎韓東升 史芳菲

*北京市石景山區(qū)人民檢察院［100043］

對社區(qū)矯正漏管的檢察監(jiān)督

文◎韓東升*史芳菲*

*北京市石景山區(qū)人民檢察院［100043］

［案例一］2012年1月，北京市石景山區(qū)人民檢察院監(jiān)所檢察處收到上海市某監(jiān)獄寄來的罪犯秦某某假釋材料轉(zhuǎn)遞函、假釋證明書、假釋裁定書、假釋人員通知書、出監(jiān)鑒定表、刑事判決書、刑事裁定書（二審）等材料。監(jiān)所檢察處隨即向本區(qū)司法局核實罪犯秦某某的相關(guān)情況，發(fā)現(xiàn)區(qū)司法局未收到秦某某被假釋的相關(guān)法律文書，也未接到秦某某被假釋及出監(jiān)情況的通知。經(jīng)與本區(qū)公安分局聯(lián)系，發(fā)現(xiàn)該分局某派出所在收到上海市某監(jiān)獄寄送的相關(guān)法律文書及接收秦某某后，未將該情況及時告知區(qū)司法局和檢察院監(jiān)所檢察處，致使假釋罪犯秦某某未被列入司法行政機關(guān)的社區(qū)矯正對象，脫離司法行政機關(guān)監(jiān)管100余天。

［案例二］2012年2月，石景山區(qū)人民檢察院監(jiān)所檢察處收到了廣東省某人民檢察院送交的關(guān)于徐某某暫予監(jiān)外執(zhí)行決定書和監(jiān)外執(zhí)行罪犯出所告知表。經(jīng)認真審查，監(jiān)所檢察處認為，罪犯徐某某所患疾病屬于《罪犯保外就醫(yī)疾病傷殘范圍》第6條所述范圍，需要保外就醫(yī)，提請及批準程序正確合法。但在向司法局核實徐某某的相關(guān)情況時，發(fā)現(xiàn)本區(qū)司法局并不知曉徐某某被暫予監(jiān)外執(zhí)行的情況。經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)：原執(zhí)行機關(guān)廣東省某看守所僅將徐某某的判決書、裁定書、暫予監(jiān)外執(zhí)行決定書、執(zhí)行通知書等法律文書送達徐某某居住地的派出所，沒有送達徐某某居住地的司法行政機關(guān)，也未同時抄送檢察院；派出所在收到看守所寄送的相關(guān)法律文書及接收徐某某后，也未將該情況及時告知區(qū)司法局和檢察院監(jiān)所檢察處，致使暫予監(jiān)外執(zhí)行罪犯徐某某脫離司法行政機關(guān)監(jiān)管100余天。

上述兩個類案主要涉及兩個問題：（1）社區(qū)矯正罪犯被公安機關(guān)接收并登記在冊，但未被司法行政機關(guān)列入社區(qū)矯正對象，是否屬于漏管？（2）如果屬于漏管，檢察機關(guān)如何對這一行為開展法律監(jiān)督？即如何確定本案的責任主體？下文針對這兩個問題分別展開論述。

一、兩案是否屬于漏管的判定

針對兩案是否屬于漏管存在兩種觀點：第一種觀點認為，既然社區(qū)矯正罪犯被公安機關(guān)接收并登記在冊，就說明罪犯已經(jīng)被列入公安機關(guān)的監(jiān)管范圍，且在《刑法修正案（八）》和《刑事訴訟法》確立社區(qū)矯正制度之前，公安機關(guān)是法定的監(jiān)外執(zhí)行機關(guān)。因此，本案情形不屬于漏管。第二種觀點認為，北京市自2003年開展社區(qū)矯正試點工作后，對于監(jiān)外罪犯一直是公安機關(guān)和司法行政機關(guān)雙重監(jiān)管，且主要矯正工作也是由司法行政機關(guān)負責。因此本案中僅由公安機關(guān)監(jiān)管，可以認為是漏管。

我們同意第二種觀點。關(guān)于漏管的界定，在2007年開展的中央政法委、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部核查糾正監(jiān)外執(zhí)行罪犯脫管、漏管專項行動中，中央政法五部門有關(guān)職能部門研究確定：所謂漏管，是指監(jiān)外執(zhí)行罪犯因有關(guān)單位交付執(zhí)行環(huán)節(jié)脫節(jié)或相關(guān)法律文書送達不到位，導致居住地公安機關(guān)對該罪犯沒有列管。［1］這個界定意見，是在公安機關(guān)作為監(jiān)外執(zhí)行機關(guān)的前提下確定的，但對于北京地區(qū)來說，漏管的界定應該更為嚴格。北京市作為全國首批試點?。ㄊ校┲?，從2003年起就開展了社區(qū)矯正的試點工作，對監(jiān)外執(zhí)行罪犯實行公安機關(guān)和司法行政機關(guān)雙重管理的工作模式也實踐了近十年，且主要矯正管理工作越來越多地由司法行政機關(guān)的社區(qū)矯正部門負責。根據(jù)《北京市公安局執(zhí)法大綱》第12章第7部分第1節(jié)第2條的規(guī)定：“社區(qū)民警在接到外省市人民法院、外省市公安機關(guān)寄送的被判處管制、宣告緩刑、單處剝奪政治權(quán)利、暫予監(jiān)外執(zhí)行罪犯的法律文書和有關(guān)手續(xù)，或者外省市監(jiān)獄（未成年犯管教所）、看守所寄送的假釋和刑滿釋放后繼續(xù)剝奪政治權(quán)利罪犯的法律文書和有關(guān)手續(xù)后，應及時將復印件移送罪犯居住地的司法所，并督促罪犯到司法所報到接受社區(qū)矯正?！币虼?，即使本案中《社區(qū)矯正實施辦法》尚未實施，在北京，居住地司法所未對監(jiān)外執(zhí)行罪犯列管也應該屬于漏管情況。此外，本案中兩名罪犯居住地社區(qū)矯正部門在《社區(qū)矯正實施辦法》于2012年3月1日實施以后，仍然沒有接收到兩名罪犯的法律文書或相關(guān)情況說明，并未對其列管，也是漏管的確證。

二、相關(guān)單位的責任確定

（一）關(guān)于原執(zhí)行單位的責任問題

上述兩則案例中原執(zhí)行單位上海市某監(jiān)獄和廣東省某看守所均未將監(jiān)外執(zhí)行罪犯情況通知其居住地的縣級司法行政機關(guān)，也未向其寄送相關(guān)法律文書，該行為是否違法？

2012年1月10日最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合下發(fā)實施的《社區(qū)矯正實施辦法》第5條規(guī)定：“對于適用社區(qū)矯正的罪犯，人民法院、公安機關(guān)、監(jiān)獄應當核實其居住地，在向其宣判時或者在其離開監(jiān)所之前，書面告知其到居住地縣級司法行政機關(guān)報到的時間期限以及逾期報到的后果，并通知居住地縣級司法行政機關(guān)；在判決、裁定生效起3個工作日內(nèi)，送達判決書、裁定書、決定書、執(zhí)行通知書、假釋證明書等法律文書，同時抄送其居住地縣級人民檢察院和公安機關(guān)。”然而《社區(qū)矯正實施辦法》自2012年3月1日起施行，生效時間發(fā)生在兩則案例之后，因而不能追溯適用。在《刑法修正案（八）》和《刑事訴訟法》確立社區(qū)矯正制度之前，監(jiān)外執(zhí)行主要由公安基層派出所負責，相關(guān)法律規(guī)定也僅要求法院、監(jiān)獄、看守所應向執(zhí)行地公安機關(guān)送達監(jiān)外執(zhí)行罪犯有關(guān)法律文書或者送達的法律文書，并不要求向執(zhí)行地司法行政機關(guān)送達。所以，本文中原執(zhí)行單位上海市某監(jiān)獄和廣東省某看守所均未將監(jiān)外執(zhí)行罪犯相關(guān)法律文書送達其居住地的縣級司法行政機關(guān)的行為并不違法。

但是，廣東省某看守所同時還未將監(jiān)外執(zhí)行罪犯徐某某的相關(guān)法律文書抄送檢察院監(jiān)所檢察處。依據(jù)2009年中央社會治安綜合治理委員會、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合出臺的《關(guān)于加強和規(guī)范監(jiān)外執(zhí)行工作的意見》，監(jiān)獄管理機關(guān)、公安機關(guān)決定罪犯暫予監(jiān)外執(zhí)行的，交付執(zhí)行的監(jiān)獄、看守所應當將罪犯押送至居住地，與罪犯居住地縣級公安機關(guān)辦理移交手續(xù)，并將暫予監(jiān)外執(zhí)行決定書等法律文書抄送罪犯居住地縣級公安機關(guān)主管部門、縣級人民檢察院監(jiān)所檢察部門。廣東省某看守所的上述行為違反了上述規(guī)定，屬于違法行為。

（二）關(guān)于公安機關(guān)的責任問題

監(jiān)外執(zhí)行的責任主體發(fā)生變更后，原責任主體（公安機關(guān)）是否應當將先前掌握的罪犯的法律文書和相關(guān)情況告知其后的責任主體（司法行政機關(guān)）？即該區(qū)公安分局的派出所在收到監(jiān)獄和看守所移送的社區(qū)矯正人員的相關(guān)法律文書和接收社區(qū)矯正人員后，未將收到的法律文書和已接收社區(qū)矯正人員的情況及時告知該區(qū)司法局和區(qū)人民檢察院監(jiān)所處的行為是否違法？

對此，我國《刑事訴訟法》等法律沒有明文規(guī)定?！度嗣駲z察院監(jiān)外執(zhí)行檢察辦法》也僅規(guī)定檢察機關(guān)交付執(zhí)行檢察的方法有 “向執(zhí)行地公安機關(guān)了解核查監(jiān)外執(zhí)行罪犯的有關(guān)法律文書送達以及監(jiān)外執(zhí)行罪犯報到等情況”，并未規(guī)定執(zhí)行地公安機關(guān)必須將監(jiān)外執(zhí)行罪犯的有關(guān)法律文書及其報到情況主動告知檢察院。因此，在兩案中檢察院監(jiān)所檢察處前往派出所調(diào)查情況時，其工作人員也均以公安機關(guān)沒有義務將監(jiān)外執(zhí)行罪犯情況主動告知司法局和檢察院監(jiān)所檢察處為理由推卸責任。但是，從法律變動導致責任變動的角度來說，公安機關(guān)對監(jiān)外執(zhí)行人員雖不再負有監(jiān)管職責，但仍應當將先前掌握的兩名罪犯的法律文書和相關(guān)情況告知其后的責任主體——司法行政機關(guān)。更何況北京市從2003年起就開展了社區(qū)矯正的試點工作，前一部門告知其后監(jiān)管部門罪犯基本情況至今已經(jīng)有近十年的工作實踐。幸好這一要求在 《北京市公安局執(zhí)法大綱》第12章第7部分第1節(jié)第2條得到了體現(xiàn)：“社區(qū)民警在接到外省市人民法院、外省市公安機關(guān)寄送的被判處管制、宣告緩刑、單處剝奪政治權(quán)利、暫予監(jiān)外執(zhí)行罪犯的法律文書和有關(guān)手續(xù)，或者外省市監(jiān)獄（未成年犯管教所）、看守所寄送的假釋和刑滿釋放后繼續(xù)剝奪政治權(quán)利罪犯的法律文書和有關(guān)手續(xù)后，應及時將復印件移送罪犯居住地的司法所，并督促罪犯到司法所報到接受社區(qū)矯正?！北景钢泄矙C關(guān)派出所違反了該條規(guī)定。

三、對兩案的檢察監(jiān)督

針對所發(fā)現(xiàn)的問題，石景山區(qū)人民檢察院監(jiān)所檢察處迅速時與上海市某監(jiān)獄、廣東省某人民檢察院及區(qū)司法局等有關(guān)部門取得聯(lián)系，了解詢問相關(guān)情況，就出現(xiàn)的問題進行分析研究，并在調(diào)查核實的基礎(chǔ)上，對有關(guān)單位不按照相關(guān)規(guī)定履行職責的行為及時提出了口頭糾正建議。同時監(jiān)所檢察處在第一時間查找落實矯正對象并進行談話、完善有關(guān)法律手續(xù)，隨后向北京市人民檢察院監(jiān)所檢察處匯報情況和備案。經(jīng)主管部門同意后，依程序履行監(jiān)所檢察監(jiān)督職能,向上海市某監(jiān)獄及廣東省某人民檢察院發(fā)出了糾正違法通知書，向有關(guān)職能部門發(fā)出檢察建議。最后，石景山區(qū)人民檢察院聯(lián)合石景山區(qū)公檢法司等職能部門，共同召開聯(lián)席會,完善機制,防止類似問題的再次出現(xiàn)。通過幾項舉措并舉，很好地消除了因此可能造成的隱患。

四、經(jīng)驗小結(jié)

石景山區(qū)人民檢察院監(jiān)所檢察處多年來不斷規(guī)范監(jiān)外社區(qū)矯正檢察監(jiān)督工作機制，在實踐中逐步確立了“文書統(tǒng)一收發(fā)——承辦人逐份審查文書并形成書面報告——處長和主管檢察長兩級審批”的監(jiān)外法律文書審查模式。該模式的優(yōu)勢在于：

一是把好“進口關(guān)”。由處室內(nèi)勤統(tǒng)一收發(fā)外單位來信，并根據(jù)來信文件內(nèi)容分類登記，將其中的監(jiān)外檢察法律文書轉(zhuǎn)發(fā)給監(jiān)外檢察承辦人，并要求其在登記簿上簽署收件人和收件日期，一方面保證外單位寄送的法律文書集中統(tǒng)一地被監(jiān)所檢察處接收，避免遺漏丟失及責任推諉，另一方面也督促監(jiān)外檢察承辦人簽收即負責，在法律要求的時限內(nèi)完成審查。

二是把好“審查關(guān)”。為了讓監(jiān)外檢察落于實處，有底可查，石景山區(qū)人民檢察院監(jiān)所檢察處改變了以前對監(jiān)外法律文書的形式審查，要求監(jiān)外檢察承辦人對收到的每份監(jiān)外法律文書經(jīng)認真審查后均形成書面審查報告，將審查經(jīng)過和結(jié)果落于紙面。該工作方法一方面讓監(jiān)外檢察工作量由抽象變具體，例如收到監(jiān)獄寄發(fā)的“假釋人員通知書”后，首先與區(qū)司法局聯(lián)系，了解該名假釋人員是否在規(guī)定時間內(nèi)前往區(qū)司法局報到，其次通過刑事判決書、假釋裁定書和罪犯出監(jiān)鑒定表等材料審查其是否符合假釋條件，此外還要審查監(jiān)獄寄送法律文書是否及時齊全、社區(qū)矯正機構(gòu)是否及時接收假釋罪犯并安排矯正工作等，使每項審查都有據(jù)可查，將監(jiān)外檢察的過程詳細地體現(xiàn)出來；另一方面通過書面審查報告的形式也端正了監(jiān)外檢察承辦人的工作態(tài)度，摒棄以前簡單審查敷衍了事的態(tài)度，避免了由于對法律文書審查不認真引起的疏漏。

三是把好“審批關(guān)”。承辦人完成了基礎(chǔ)的審查工作后，將審查過程及相關(guān)問題形成書面報告交由處長審批，處長再層報主管檢察長審批。兩級審批制度一方面保證主管領(lǐng)導能夠及時全面地了解到監(jiān)外審查各案具體情況，對于一些承辦人沒有深入審查的問題在有需要時指示承辦人補充審查，提高審查的監(jiān)督實效；另一方面對于承辦人在審查過程中遇到的難點問題，特別是需外單位協(xié)助調(diào)查的問題，能及時給予協(xié)調(diào)解決。

四是把好“責任關(guān)”。結(jié)合以往工作經(jīng)驗,我們認為:能否做到對本職工作高度負責，認真履行好檢察監(jiān)督職責,將直接影響到社區(qū)矯正工作質(zhì)量。若能以積極主動的工作態(tài)度，經(jīng)常深入社區(qū)開展監(jiān)督檢察，就能夠及時發(fā)現(xiàn)問題并加以糾正。相反，若以消極被動的工作態(tài)度走走過場,讓檢察監(jiān)督局限于表面,就容易出現(xiàn)監(jiān)督上的形式主義。在此建議：針對監(jiān)獄或法院送達的法律文書和矯正材料出現(xiàn)有時找不到人的情況，建議監(jiān)獄或法院除標明住址外，將其本人或親屬的聯(lián)系電話標明，以便于查找；針對外省、市法院判決裁定后的京籍人員不能及時接收問題，建議公安機關(guān)收到服刑人員釋放的法律文書后，及時將法律文書復印后轉(zhuǎn)交司法所，并教育出監(jiān)的社區(qū)服刑人員及時到司法所報到接受矯正。針對當前普遍存在的社區(qū)矯正工作人員對社區(qū)矯正工作重要性認識不足的問題，加強對社區(qū)矯正工作人員的業(yè)務培訓,提高業(yè)務能力和水平，提升執(zhí)法隊伍的整體素質(zhì)。針對公檢法司各職能部門信息溝通不順暢的問題,要加強相互間的配合,做到信息溝通及時到位。

社區(qū)矯正工作是一項長期復雜的系統(tǒng)工程。推進社區(qū)矯正工作的發(fā)展，需要各相關(guān)部門的合力。作為檢察機關(guān)要正視法律監(jiān)督者的角色，充分發(fā)揮監(jiān)督職能，在實踐中不斷探索，總結(jié)經(jīng)驗，使之更加完善。

注釋：

［1］白泉民主編：《監(jiān)所檢察“四個辦法”》，中國檢察出版社2008年版，第231頁。