人大代表刑事強(qiáng)制許可制度亟需完善

張寧生

自憲法、地方組織法、代表法賦予縣級(jí)以上人大代表執(zhí)行職務(wù)人身特別保護(hù)權(quán)利以來，各級(jí)人大及其常委會(huì)和司法機(jī)關(guān)認(rèn)真貫徹法律，總體上應(yīng)當(dāng)充分肯定其執(zhí)行效果。從公開資料看，全國(guó)人大常委會(huì)法工委就涉及人大代表刑事強(qiáng)制措施許可實(shí)施問題書面答復(fù)各地人大常委會(huì)的詢問共有11件，均發(fā)生在2003年以前，此后未見書面詢問和答復(fù)，似乎法律實(shí)施中的問題已經(jīng)解決。但是實(shí)踐中的感受遠(yuǎn)非如此，有些問題目前還比較緊迫。

一、人大代表刑事強(qiáng)制許可中的主要問題

個(gè)人認(rèn)為，目前人大代表刑事強(qiáng)制許可制度實(shí)施中的主要問題是：

（一）許可機(jī)關(guān)張弛失衡

主要是人大常委會(huì)審查決定許可過程中，在審查決定主體、審查內(nèi)容、審查方式等方面，寬嚴(yán)程度、詳略程度、急緩程度把握得不一致。在審查決定主體上，過去有的由人大常委會(huì)會(huì)議審議決定，有的由人大常委會(huì)主任會(huì)議審查決定，有的甚至由常委會(huì)主任商有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)決定，現(xiàn)在基本由人大常委會(huì)會(huì)議審議決定，但一些省市關(guān)于緊急情況下由主任會(huì)議審查決定并報(bào)下一次常委會(huì)會(huì)議確認(rèn)的規(guī)定并未修改。在審查內(nèi)容上，有的堅(jiān)持審查刑事強(qiáng)制與代表履行職務(wù)的關(guān)聯(lián)問題，有的則更多審查案件本身的問題，包括罪與非罪、證據(jù)充分情況、強(qiáng)制措施必要性等?？傮w上，要求就案件作說明和審查案件自身情況的比較多，而審查代表所涉案件與職務(wù)關(guān)聯(lián)性的比較少。在審查方式上，有的交由內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)協(xié)助審查，有的則召集公檢法討論案件；有的只審查報(bào)批材料，有的則要求提供更完整的案件材料。在審查時(shí)間上，目前沒有審查期限的規(guī)定，大多面臨要么頻繁召開常委會(huì)會(huì)議要么延遲審批的兩難，延誤最佳辦案時(shí)機(jī)的情況時(shí)有發(fā)生。

（二）司法機(jī)關(guān)尺度不一

目前最高人民檢察院、公安部分別通過《刑事訴訟規(guī)則》、《辦理刑事案件程序規(guī)定》對(duì)涉及人大代表刑事強(qiáng)制措施的報(bào)請(qǐng)?jiān)S可做出規(guī)范。綜觀高檢院《規(guī)則》和公安部《規(guī)定》，它們?cè)趫?bào)批事項(xiàng)、報(bào)批程序的尺度把握上并不一致。一是報(bào)批事項(xiàng)的規(guī)定一粗一細(xì)。高檢院只規(guī)定采取拘留（現(xiàn)行犯除外）、逮捕措施必須報(bào)經(jīng)許可，其余沒有明確；公安部規(guī)定采取拘傳、取保候?qū)?、監(jiān)視居住、拘留（現(xiàn)行犯除外）、提請(qǐng)逮捕必須報(bào)經(jīng)許可。二是報(bào)批程序的規(guī)定一細(xì)一粗。高檢院對(duì)提請(qǐng)報(bào)批主體、委托報(bào)批、異地報(bào)批、雙重代表身份處理等，均做出詳細(xì)規(guī)定；公安部對(duì)報(bào)批程序規(guī)定比較原則，實(shí)際操作中基本遵循誰主辦誰報(bào)批和內(nèi)部層級(jí)協(xié)調(diào)的原則。三是各自延伸法律規(guī)定。高檢院規(guī)定對(duì)人大代表刑事立案的，應(yīng)當(dāng)向有關(guān)人大機(jī)關(guān)通報(bào)；公安部規(guī)定對(duì)政協(xié)委員采取上述刑事強(qiáng)制措施的，應(yīng)當(dāng)向有關(guān)政協(xié)組織通報(bào)。

（三）一線執(zhí)法困惑重重

這里所謂“一線”主要指區(qū)縣公安、檢察機(jī)關(guān)?；鶎铀痉C(jī)關(guān)承擔(dān)著主要的繁重的刑事辦案任務(wù)，可以調(diào)動(dòng)的司法資源又很有限，因此人大代表刑事強(qiáng)制許可中的問題，最直接地體現(xiàn)在區(qū)縣一級(jí)司法機(jī)關(guān)面臨的困惑。所謂“困惑”歸結(jié)起來是一個(gè)“難”字，現(xiàn)實(shí)中不乏迎難而上無功而返或者知難而退的個(gè)案。深入分析這種所謂“難”，實(shí)際上是偵查工作時(shí)效性、階段秘密性、偵查手段有限性、強(qiáng)制措施必要性，與強(qiáng)制措施許可時(shí)間滯后性、信息公開性、審批結(jié)果不確定性之間內(nèi)在矛盾的綜合反應(yīng)。具體表現(xiàn)為：1、報(bào)批事項(xiàng)不明確使基層無所適從。比如，拘傳、取保候?qū)彺胧┦欠裥枰獔?bào)批，變更強(qiáng)制措施是否需要重新許可，何種變更需要重新許可等，現(xiàn)有規(guī)定不明確。2、審批時(shí)間、結(jié)果不確定使辦案時(shí)機(jī)難以把握。例會(huì)是人大常委會(huì)基本履職方式，具有法定性和計(jì)劃性，臨時(shí)召集會(huì)議往往基于重大、緊急情況的特殊需要。犯罪偵查是基于犯罪發(fā)生、發(fā)現(xiàn)所進(jìn)行的日常而緊張的調(diào)查工作，具有時(shí)效性特點(diǎn)，采取刑事強(qiáng)制措施通常都是基于防止發(fā)生社會(huì)危險(xiǎn)或者犯罪嫌疑人自殺、逃跑、串供、毀匿證據(jù)等緊迫因素，需要立即實(shí)施?？梢哉f，第一時(shí)間獲取和固定證據(jù)是刑事偵查的生命線。由此，人大例會(huì)的計(jì)劃性與司法辦案的時(shí)效性甚至一定隨機(jī)性必然發(fā)生矛盾，處理不好就會(huì)出現(xiàn)許可機(jī)關(guān)陷入兩難和司法機(jī)關(guān)錯(cuò)失最佳辦案時(shí)機(jī)的情況。3、審查方式的公開性對(duì)職務(wù)犯罪偵查造成不利影響。職務(wù)犯罪尤其賄賂犯罪偵查，由于對(duì)象的特殊和證據(jù)的特點(diǎn)，具有較強(qiáng)的保密性，偵查階段嚴(yán)格控制案件信息，對(duì)偵查工作和偵查對(duì)象都是必要的、有利的，對(duì)具有一定社會(huì)影響的人大代表更是如此。但是人大常委會(huì)以會(huì)議形式公開審查許可事項(xiàng)，尤其在注重案件審查而要求司法機(jī)關(guān)提供更多案情的情況下，階段性案情公開很難避免，這對(duì)偵查工作和偵查對(duì)象都產(chǎn)生不利影響。4、許可制度不完善也為各種情形的地方保護(hù)、阻礙調(diào)查提供了空間，增加了辦案難度。

二、問題的主要成因

個(gè)人認(rèn)為，人大代表刑事強(qiáng)制許可制度實(shí)施中存在的上述問題，主要由于觀念偏差和許可制度自身缺陷這兩個(gè)因素交織重疊所導(dǎo)致。

首先，“坐標(biāo)偏離”現(xiàn)象導(dǎo)致許可制度執(zhí)行出現(xiàn)偏差。憲法、地方組織法和代表法確立人大代表刑事強(qiáng)制和刑事審判許可制度，是對(duì)人大代表充分履行職務(wù)的人身特別保護(hù)，同時(shí)憲法、刑事訴訟法規(guī)定“公民在法律面前一律平等”、司法機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)“準(zhǔn)確、及時(shí)查明犯罪”的任務(wù)。當(dāng)我們把法律作為一個(gè)體系而不是孤立的條文地去理解認(rèn)識(shí)時(shí)，就很容易發(fā)現(xiàn)，實(shí)施這項(xiàng)許可制度其實(shí)有一個(gè)明確的坐標(biāo)，一軸是保護(hù)人大代表依法充分履行職務(wù)，使其不受非正當(dāng)司法追究甚至報(bào)復(fù)；另一軸是保證司法的公正與效率，使其準(zhǔn)確、及時(shí)地查明和打擊犯罪。它們的焦點(diǎn)是“保護(hù)代表權(quán)利、有效打擊犯罪”。因此，評(píng)價(jià)這項(xiàng)制度的實(shí)施效果，就要觀察執(zhí)法活動(dòng)有無偏離這個(gè)坐標(biāo)以及偏離幅度。個(gè)人感到，由于觀念的偏差，相關(guān)機(jī)關(guān)和人員在實(shí)踐中更多地重視對(duì)具體規(guī)定的執(zhí)行，而忽視對(duì)立法精神和法律體系的整體把握，當(dāng)有關(guān)規(guī)定不具體、不明確時(shí)，容易出現(xiàn)因時(shí)因地因事因人而或多或少偏離坐標(biāo)的現(xiàn)象，給權(quán)力機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)都帶來一定困惑。

其次，刑事強(qiáng)制許可制度自身缺陷強(qiáng)化了“坐標(biāo)偏離”現(xiàn)象。認(rèn)識(shí)論告訴我們，存在決定意識(shí)。目前人大代表刑事強(qiáng)制許可制度尚未形成統(tǒng)一的操作規(guī)程把憲法、法律比較原則的規(guī)定具體化，把其確立這項(xiàng)制度的精神實(shí)質(zhì)固定化，因而容易出現(xiàn)認(rèn)識(shí)偏差和操作偏差。從認(rèn)識(shí)層面講，由于缺乏立法精神固化，人們?cè)诎盐杖舜蟠硇淌聫?qiáng)制許可制度的坐標(biāo)時(shí)，容易因角度和注意力的不同在保護(hù)代表權(quán)利和保證司法公正效率這“兩軸”之間出現(xiàn)顧此失彼現(xiàn)象。從操作層面講，由于缺乏具體化，不同機(jī)關(guān)甚至人員按照各自理解甚至職能需要去執(zhí)行法律，尺度把握上的差異也就不足為奇。

三、完善人大代表刑事強(qiáng)制許可制度的建議

建議由全國(guó)人大常委會(huì)通過立法解釋或者由全國(guó)人大常委會(huì)法工委會(huì)同公檢法機(jī)關(guān)出臺(tái)相關(guān)文件，對(duì)實(shí)施人大代表刑事強(qiáng)制措施許可問題做出具體規(guī)定。這個(gè)規(guī)定應(yīng)當(dāng)明確以下幾個(gè)內(nèi)容：

第一，許可事項(xiàng)。以列舉方式逐一明確，除了“逮捕和刑事審判”須經(jīng)許可外，采取哪些“法律規(guī)定的其他限制人身自由的措施”需要報(bào)經(jīng)許可。把這個(gè)重要事項(xiàng)列舉清楚，不僅是必要的，也是完全可能的。列舉許可事項(xiàng)是落實(shí)許可制度的基礎(chǔ)，需要認(rèn)真研究。比如“取保候?qū)彙钡却胧?，雖然具有一定限制人身自由性質(zhì)，但并不能實(shí)際限制或者剝奪人大代表對(duì)可能存在的非法追究或者打擊報(bào)復(fù)行為的申辯與控告，因此有無必要將其列入許可事項(xiàng)值得推敲。

第二，許可提請(qǐng)。明確提請(qǐng)主體（按照誰主辦誰提請(qǐng)或者按照代表層級(jí)對(duì)應(yīng)機(jī)關(guān)提請(qǐng)的原則），同時(shí)解決異地提請(qǐng)、變更強(qiáng)制措施是否重新提請(qǐng)、“雙料”代表是否逐一提請(qǐng)等程序問題。

第三，許可審查決定主體與方式。這個(gè)問題目前似乎是清楚的，但是一律由人大常委會(huì)以會(huì)議方式公開審議決定，操作上明顯存在缺陷。個(gè)人認(rèn)為，人大代表刑事強(qiáng)制許可事項(xiàng)畢竟具有日常事務(wù)性質(zhì)，《代表法》修正草案曾經(jīng)建議的“在緊急情況下，可以由主任會(huì)議決定許可，報(bào)下一次人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議確認(rèn)”的方案是合理可行的。

第四，許可條件。這是審查決定許可的主要內(nèi)容。《代表法》規(guī)定，許可機(jī)關(guān)“應(yīng)當(dāng)審查是否存在對(duì)代表在人民代表大會(huì)各種會(huì)議上的發(fā)言和表決進(jìn)行法律追究，或者對(duì)代表提出建議、批評(píng)和意見等其他執(zhí)行職務(wù)行為打擊報(bào)復(fù)的情形，并據(jù)此作出決定。”個(gè)人認(rèn)為，該規(guī)定充分體現(xiàn)了這項(xiàng)許可制度的立法原意，實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)在全面、及時(shí)發(fā)現(xiàn)是否存在上述情形上下功夫，完善工作機(jī)制，而不應(yīng)在審查內(nèi)容上多做延伸，使原本清晰的問題再變模糊。

第五，許可期限。規(guī)定審查決定許可的期限，是對(duì)接刑事訴訟法有關(guān)訴訟程序規(guī)定的需要，也有利于司法機(jī)關(guān)掌握偵查辦案的節(jié)奏，十分必要。