論案件管理對(duì)檢察機(jī)關(guān)適度司法化改革的路徑意義

董學(xué)華+倪慧芳+侯彥偉

檢察機(jī)關(guān)辦案方式適度司法化是基于對(duì)我國(guó)檢察權(quán)兼具司法和行政雙重屬性的判斷提出的改革構(gòu)想，其內(nèi)容主要包括：司法主體直接審理案件，強(qiáng)調(diào)司法的親歷性和獨(dú)立性；借鑒對(duì)審兼聽的司法結(jié)構(gòu)和方法，提高辦案的公正性。[1]目前，這一改革雖經(jīng)反復(fù)的論證和實(shí)踐探索，但由于諸多因素的牽制，預(yù)期效果尚未達(dá)到。修訂后的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)則》）將案件管理作為檢察機(jī)關(guān)一項(xiàng)強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督的工作制度確立下來(lái)[2]，然而案件管理的意義并不僅在于此，更重要的是，它使包括適度司法化改革在內(nèi)的一系列檢察工作的理論、設(shè)想得以在一個(gè)與以往截然不同的平臺(tái)上鋪設(shè)展開，并呈現(xiàn)出全新的路徑和藍(lán)圖。本文將對(duì)案件管理可能提供的兩條改革路徑的構(gòu)想作簡(jiǎn)單介紹，并論證其對(duì)檢察機(jī)關(guān)辦案方式適度司法化改革的重要實(shí)踐價(jià)值和意義。

一、適度司法化改革的困境及因素分析

（一）適度司法化改革的推進(jìn)與困境

近年來(lái)，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)不斷探索推進(jìn)辦案方式司法化改革。20世紀(jì)90年代起，主訴檢察官辦案責(zé)任制在一些基層院探索展開。2000年1月，最高人民檢察院制定發(fā)布《關(guān)于在審查起訴部門全面推行主訴檢察官辦案責(zé)任制的工作方案》，至此該項(xiàng)制度得以在全國(guó)范圍內(nèi)推行。2011年以來(lái)，上海閔行、浦東等區(qū)院嘗試建立了主任檢察官責(zé)任制，加強(qiáng)了檢察官的獨(dú)立性。除此之外，不起訴案件公開審查制度、逮捕雙向說(shuō)理機(jī)制、不捕不訴案件公開聽審等探索嘗試也在實(shí)踐中取得了一定的成效。

修改后的《刑事訴訟法》對(duì)檢察職能的部分司法性要素進(jìn)行了強(qiáng)化，司法化改革將在貫徹落實(shí)新《刑事訴訟法》的過(guò)程中不斷深入。但在實(shí)踐中，司法化改革預(yù)期目標(biāo)尚未達(dá)成，主要表現(xiàn)為幾個(gè)方面：第一，推進(jìn)緩慢。一方面在部分地區(qū)率先探索的過(guò)程中遭遇各種阻力，很大一部分改革無(wú)疾而終，或僅存虛名；另一方面，在率先探索有所成效的基礎(chǔ)上，在更大的范圍推廣卻收效甚微。第二，形式主義或變相不作為，如在推進(jìn)主訴檢察官責(zé)任制過(guò)程中，有些地方搞“全員主訴”或限制主訴檢察官權(quán)力，使得主訴制名存實(shí)亡。第三，缺乏連續(xù)性。改革舉措得不到持續(xù)的貫徹，有的地方甚至出現(xiàn)反復(fù)，完全恢復(fù)傳統(tǒng)辦案機(jī)制。

（二）影響適度司法化的內(nèi)部機(jī)制因素分析

影響檢察辦案方式適度司法化的因素是多層面、多方面，本文著重從檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部管理機(jī)制方面進(jìn)行分析論述。檢察機(jī)關(guān)的“雙重屬性”是適度司法化的理論前提，行政屬性與司法屬性一樣，均為檢察權(quán)之必須，同時(shí)也客觀上成為司法化改革推進(jìn)的主要牽制因素。檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部管理機(jī)制即為這對(duì)矛盾的集中體現(xiàn)。目前的檢察工作體制內(nèi)，行政性得到較為完整的貫徹和體現(xiàn)，即形成以檢察長(zhǎng)為首長(zhǎng)，以辦公室、行裝科、政治部等為職能部門對(duì)全院性的人、事、物進(jìn)行集中管理，各部門又分別對(duì)本部門內(nèi)部進(jìn)行管理，形成個(gè)人向科長(zhǎng)負(fù)責(zé)，科長(zhǎng)向分管檢察長(zhǎng)負(fù)責(zé)，分管檢察長(zhǎng)向檢察長(zhǎng)負(fù)責(zé)的垂直管理結(jié)構(gòu)。而這一行政化管理模式與司法化的要求尚有差距，具體如下：

第一，決策程序沒有體現(xiàn)司法業(yè)務(wù)的特殊要求。司法業(yè)務(wù)的“三級(jí)審批”，實(shí)際是以行政審批程序，做出刑事司法決定，存在以下問(wèn)題：不利于保障司法親歷性；司法業(yè)務(wù)由行政上級(jí)審批決定，易受行政利益干擾；決定者不辦案，辦案者無(wú)決定權(quán)，權(quán)責(zé)不一，追責(zé)機(jī)制難以落實(shí)；在刑案高發(fā)的現(xiàn)狀下，影響辦案效率。

第二，內(nèi)部管理沒有體現(xiàn)司法業(yè)務(wù)的特殊要求。案件管理部門成立前，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部行政事務(wù)管理與司法業(yè)務(wù)管理無(wú)明確區(qū)分，包括分案權(quán)、案件流程監(jiān)控、質(zhì)量評(píng)查等屬于業(yè)務(wù)管理的內(nèi)容均與行政管理相互糅雜，彼此牽連。

第三，權(quán)屬配置沒有體現(xiàn)司法業(yè)務(wù)的特殊要求。在主訴、主任檢察官實(shí)踐中，所設(shè)立的主訴或主任檢察官辦案組織處于行政管理的最低一級(jí)，其司法權(quán)限、待遇等均取決于行政職務(wù)和級(jí)別，阻礙了其獨(dú)立行使司法權(quán)：不利于對(duì)抗不當(dāng)干預(yù)；不享有與其相對(duì)獨(dú)立地位對(duì)等的體系內(nèi)的其他權(quán)利；不利于以全院性的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)各辦案組織進(jìn)行科學(xué)的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)；不利于增強(qiáng)職業(yè)榮譽(yù)感。

二、案件管理機(jī)制推動(dòng)適度司法化的必然性和可行性

修訂后的《規(guī)則》對(duì)案件管理機(jī)制的改革成果予以固定，標(biāo)志著案件管理作為檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)基本工作制度在全國(guó)范圍內(nèi)得以確立。這一制度在職能和機(jī)制上的下述特點(diǎn)決定了其將在辦案方式適度司法化改革過(guò)程中發(fā)揮積極作用。

（一）必然性

1.案件管理機(jī)制與司法化改革在價(jià)值取向上兼容互補(bǔ)。案件管理機(jī)制以促進(jìn)執(zhí)法規(guī)范性為核心，適度司法化則強(qiáng)調(diào)中立性和獨(dú)立性。二者內(nèi)容不一，但價(jià)值取向共通，方式路徑互補(bǔ)。一方面，最終的目標(biāo)都是促進(jìn)公正司法，提高司法公信力；另一方面，強(qiáng)調(diào)獨(dú)立性、中立性，就要賦予檢察官更大的司法權(quán)力，同時(shí)也就對(duì)如何規(guī)范行使這些權(quán)力提出更高的要求，而強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格依法辦案，排除司法以外的干擾也是司法化的題中之義。

2.案件管理是司法化改革不可逾越的環(huán)節(jié)。案件管理工作的全局性決定了其必然在辦案方式司法化改革中發(fā)揮著不可替代、不能忽略的作用。例如，如何根據(jù)辦案組織的調(diào)整轉(zhuǎn)變案件管理對(duì)象和標(biāo)準(zhǔn)；業(yè)務(wù)管理與行政管理權(quán)限如何分配；扁平化管理中如何評(píng)價(jià)和控制案件質(zhì)量；辦案場(chǎng)所管理如何滿足公開聽審等辦案方式司法化的要求等等，都是司法化改革通過(guò)案件管理解決的問(wèn)題。

（二）可行性

1.案件管理具有特殊的職能優(yōu)勢(shì)。一方面，案件管理制度的建立，標(biāo)志著司法業(yè)務(wù)管理開始從行政事務(wù)管理中獨(dú)立出來(lái)，以更單純、更專業(yè)的評(píng)價(jià)規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行管理，有利于依照司法規(guī)律在行政體制外配置司法權(quán)限，管理案件辦理和辦案人員。另一方面，對(duì)全院的司法業(yè)務(wù)進(jìn)行集中管理，有利于管理、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，可以有效避免各業(yè)務(wù)部門自行管理帶來(lái)的隱瞞、推諉和掣肘。

2.案件管理具有一定的實(shí)踐基礎(chǔ)。案件管理以各項(xiàng)司法業(yè)務(wù)為服務(wù)和管理對(duì)象，在手段、方式上有別于一般的行政管理，對(duì)各項(xiàng)檢察業(yè)務(wù)的特性、規(guī)律、管理需求也具有相當(dāng)程度的了解掌握。同時(shí)實(shí)踐中的探索對(duì)案件管理如何遵循司法規(guī)律，排除行政干擾，如何客觀評(píng)價(jià)檢察官的業(yè)績(jī)等也取得了一些成效，為適度司法化路徑的設(shè)想提供了一定的經(jīng)驗(yàn)和參考。

三、案件管理機(jī)制提供的路徑設(shè)想

基于上述，筆者試在以下兩方面提出案件管理機(jī)制可以提供的具有實(shí)踐意義的司法化路徑——以下暫稱之為“案管路徑”。

（一）分解和吸收業(yè)務(wù)部門的行政性權(quán)力，實(shí)現(xiàn)司法業(yè)務(wù)與行政事務(wù)分軌并行

目前，由業(yè)務(wù)部門行使的行政性權(quán)力可以分為：直接干預(yù)司法業(yè)務(wù)的權(quán)力、與司法業(yè)務(wù)相關(guān)的行政管理職權(quán)、行政指標(biāo)的完成、行政督辦事項(xiàng)、行政事務(wù)安排。這些行政權(quán)力對(duì)檢察官獨(dú)立行使司法權(quán)力的影響和干擾最為直接和明顯。應(yīng)分解和吸收這部分權(quán)力，即將其全部或部分交由管理部門專門行使，最終實(shí)現(xiàn)以下目標(biāo)：第一，行政事務(wù)與司法業(yè)務(wù)相分離。行政事務(wù)均由具有相應(yīng)職能的部門集中專門行使，最終實(shí)現(xiàn)行政事務(wù)與司法業(yè)務(wù)作為檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部?jī)蓚€(gè)相對(duì)獨(dú)立的系統(tǒng)分別運(yùn)行，互不干擾。第二，兩系統(tǒng)相互獨(dú)立，但彼此連通，“檢察一體制”的組織原則得到貫徹，上級(jí)院及檢察長(zhǎng)對(duì)檢察業(yè)務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)得到保證。第三，行政權(quán)力一旦可能對(duì)司法獨(dú)立性形成干預(yù)，均應(yīng)受到嚴(yán)格的限制。

（二）基本業(yè)務(wù)組織同等對(duì)待，實(shí)現(xiàn)檢察業(yè)務(wù)扁平化管理

基本業(yè)務(wù)組織同等對(duì)待，即根據(jù)各項(xiàng)業(yè)務(wù)的屬性特征，為其配置相應(yīng)的基本業(yè)務(wù)組織。凡是基本業(yè)務(wù)組織，無(wú)論其級(jí)別高低，人數(shù)多寡，其負(fù)責(zé)人資歷深淺、行政職務(wù)大小，均在業(yè)務(wù)管理上具有同等的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任。具體如下：

1.設(shè)置基本業(yè)務(wù)組織。應(yīng)根據(jù)各項(xiàng)檢察業(yè)務(wù)需要，分別設(shè)置基本業(yè)務(wù)組織。如公訴業(yè)務(wù)司法性較強(qiáng)，獨(dú)立性要求高于其他部門，可設(shè)置主訴、主任檢察官辦案組為基本業(yè)務(wù)組織。

2.權(quán)責(zé)同等對(duì)待。應(yīng)做到以下幾點(diǎn)：分案、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、質(zhì)量評(píng)價(jià)、激勵(lì)追責(zé)等各項(xiàng)業(yè)務(wù)管理工作，均應(yīng)以基本業(yè)務(wù)組織為單位進(jìn)行。如案管將公訴、批捕案件直接分至各辦案組，不再經(jīng)由科室轉(zhuǎn)分。業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)和相關(guān)業(yè)務(wù)評(píng)價(jià)均以辦案組為單位，不再以科室為單位，再由科室內(nèi)部掌握各組情況等。各業(yè)務(wù)主體的負(fù)責(zé)人享有同等的權(quán)利和義務(wù)，與行政職務(wù)、職級(jí)無(wú)關(guān)，也無(wú)需征得其行政上級(jí)的同意。如辦案組負(fù)責(zé)人與其他業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人一樣可參加同一級(jí)別的培訓(xùn)或會(huì)議，在參與案件討論、決策中享有同等的權(quán)利。

3.形成行政管理和案件管理樞紐。在上述業(yè)務(wù)意義上的扁平化管理模式初步構(gòu)建的基礎(chǔ)上，嘗試在行政意義上對(duì)各業(yè)務(wù)主體同等對(duì)待，最終實(shí)現(xiàn)各基本業(yè)務(wù)組織取代傳統(tǒng)業(yè)務(wù)科室，在行政管理、業(yè)務(wù)管理兩個(gè)體系中均享有平等的權(quán)責(zé)，構(gòu)成在檢察長(zhǎng)和檢委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的，以各業(yè)務(wù)主體為基礎(chǔ)、以管理部門為樞紐的扁平化管理模式。

四、案管路徑的適度司法化意義

（一）弱化行政干預(yù)，強(qiáng)化檢察官的獨(dú)立性

一方面，司法業(yè)務(wù)更加純粹。在業(yè)務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部，無(wú)論是部門負(fù)責(zé)人還是承辦檢察官，從事的都是單純的司法業(yè)務(wù)，原則上不存在行政上下級(jí)關(guān)系，只存在審批官、主辦官、事務(wù)官、書記官等分工上的不同。業(yè)務(wù)管理上，強(qiáng)化檢察官的責(zé)任，賦予其同等獲取信息、對(duì)抗不當(dāng)干擾、對(duì)異議獨(dú)立進(jìn)行抗辯的權(quán)利，使檢察官在履行司法職能方面具有更強(qiáng)的獨(dú)立性。另一方面，易于限制行政性權(quán)力。在行政權(quán)力和司法權(quán)力之間設(shè)置中間環(huán)節(jié)，使行政權(quán)力對(duì)司法業(yè)務(wù)的影響和干預(yù)由直接變?yōu)殚g接，由自行處置變?yōu)榻邮艿谌焦芾砗捅O(jiān)督，使行政權(quán)力對(duì)司法業(yè)務(wù)的干預(yù)納入可控的軌道，為限制隨意干預(yù)、過(guò)度干預(yù)、不當(dāng)干預(yù)提供了載體和途徑。管理部門直接對(duì)檢察長(zhǎng)和檢委會(huì)負(fù)責(zé)，不受部門利益局限，而以有利于檢察機(jī)關(guān)整體利益為原則，有效防止不當(dāng)干預(yù)。

（二）合理配置行政權(quán)力，維護(hù)了檢察權(quán)的行政屬性

適度司法化改革是否得以推進(jìn)，是否能夠取得預(yù)期效果，不在于對(duì)司法屬性的不斷強(qiáng)化，而在于如何合理的協(xié)調(diào)和配置兩種屬性。案管路徑并非對(duì)行政權(quán)力的侵蝕，而是對(duì)其進(jìn)行重組，使其更為集中、高效。首先，案管路徑不影響行政屬性較強(qiáng)的檢察職權(quán)的行使，如將職務(wù)犯罪偵查部門整體作為基本業(yè)務(wù)組織，保證其領(lǐng)導(dǎo)指揮偵查權(quán)力的統(tǒng)一和效率等。其次，案管路徑為行政權(quán)力貫徹提供了路徑。實(shí)現(xiàn)司法業(yè)務(wù)與行政事務(wù)分軌并行，建立有效的聯(lián)系、保證檢務(wù)暢通是基礎(chǔ)，在此之上逐漸強(qiáng)化對(duì)濫用行政權(quán)力的限制。最后，行政權(quán)力得到集中行使。整合后的扁平化管理模式中，行政權(quán)力均集中由管理部門行使，更有利于貫徹檢察長(zhǎng)、檢委會(huì)的決定。行政層級(jí)減少，行政權(quán)統(tǒng)一行使，避免了業(yè)務(wù)部門間的相互掣肘、推諉，較之以往更加統(tǒng)一和高效。

（三）有利于檢察官和檢察業(yè)務(wù)的分類管理

檢察權(quán)雙重屬性的一個(gè)重要體現(xiàn)就是“其行政性和司法性因職能和業(yè)務(wù)的不同而有不同的分配”。[3]每一種檢察職權(quán)的行使對(duì)司法性和行政性的要求都有所區(qū)別，對(duì)權(quán)力的配置也需要單獨(dú)設(shè)計(jì)。管理部門僅在基本業(yè)務(wù)組織層面同等對(duì)待、扁平管理，而業(yè)務(wù)組織內(nèi)部組織架構(gòu)如何構(gòu)建，則完全依據(jù)其行使的檢察職權(quán)的特點(diǎn)和檢察業(yè)務(wù)的需要。這既保證在總體上做到了扁平化管理，又維護(hù)了各項(xiàng)業(yè)務(wù)的權(quán)責(zé)特性，同時(shí)還賦予各級(jí)檢察機(jī)關(guān)推進(jìn)改革的自發(fā)性和主動(dòng)性，給一些理論上有爭(zhēng)議、實(shí)踐上不統(tǒng)一的業(yè)務(wù)類型充足的探索余地和空間。

（四）與主任檢察官責(zé)任制等改革舉措相輔相成

同為推進(jìn)檢察機(jī)關(guān)辦案方式適度司法化，主任檢察官責(zé)任制的核心是重新分配案件決定權(quán)，重新設(shè)計(jì)基本業(yè)務(wù)組織；案管路徑的核心是分離行政事務(wù)和司法業(yè)務(wù)，同等對(duì)待各司法業(yè)務(wù)組織。兩者相輔相成：首先，沒有案管路徑，主任檢察官責(zé)任制在探索或更大范圍內(nèi)實(shí)踐的過(guò)程中，就難免因行政因素的牽制面臨種種壓力和阻力，案管路徑為主任檢察官制創(chuàng)造了更純粹的改革環(huán)境，其將司法權(quán)責(zé)配置清晰的展示出來(lái)，使其可以脫離行政架構(gòu)單獨(dú)進(jìn)行調(diào)整，減少了改革阻力。其次，沒有案管路徑，主任檢察官仍將同時(shí)履行司法職責(zé)和行政職責(zé)，司法權(quán)力行使仍然糅合了諸多的行政因素，并未實(shí)現(xiàn)完全的獨(dú)立，不利于司法隊(duì)伍的專業(yè)化。最后，主任檢察官責(zé)任制的建立，必須以相應(yīng)的內(nèi)部管理架構(gòu)為支撐，在內(nèi)部管理上賦予主任檢察官同等的權(quán)責(zé)。主任檢察官對(duì)外獨(dú)立行使司法職權(quán)，對(duì)內(nèi)也得到應(yīng)有的承認(rèn)和尊重，使這一制度具有內(nèi)在的長(zhǎng)久的生命力?？梢哉f(shuō)，主任檢察官制重新設(shè)計(jì)了檢察機(jī)關(guān)的基本業(yè)務(wù)組織，案管路徑則構(gòu)劃了檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部司法化管理模式的雛形，將其有機(jī)的整合在一起，方能使檢察權(quán)得到最優(yōu)的配置。

注釋：

[1]龍宗智：《檢察機(jī)關(guān)辦案方式的適度司法化改革》，載《法學(xué)研究》2013年第1期。

[2]孫謙：《<人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）>理解與適用》，中國(guó)檢察出版社2012年版，第489頁(yè)。

[3]龍宗智：《論檢察權(quán)的性質(zhì)與檢察機(jī)關(guān)的改革》，載《法學(xué)》1999年第10期。