現(xiàn)代城市治理中政府職能研究

姜美琳

摘 要：隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的提高，各種新舊城市問題日益凸顯，嚴(yán)重威脅著城市的持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展。如城市治理和發(fā)展中存在著公平缺失、傷害弱勢(shì)群體、市民收入分配拉大、城市管理者熱衷于不切實(shí)際的“形象工程”和“官本位”等等。政府作為城市發(fā)展的主導(dǎo)者，這些問題無(wú)不與政府職能的轉(zhuǎn)變有著密切的聯(lián)系。城市現(xiàn)代化已經(jīng)成為全球的未來(lái)發(fā)展方向。我國(guó)城市現(xiàn)代化過(guò)程正在快速發(fā)展進(jìn)行中，城市人口和資源在全國(guó)范圍內(nèi)重新配置，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中占著舉足輕重的作用，城市發(fā)展得如何，直接決定和影響著整個(gè)國(guó)家和社會(huì)的發(fā)展和穩(wěn)定。同時(shí)，我國(guó)城市治理還處于起步階段，而城市治理問題作為全球城市發(fā)展的趨勢(shì)，對(duì)于實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展具有很大的研究意義。

關(guān)鍵詞：城市治理；政府；職能轉(zhuǎn)變；發(fā)展

中圖分類號(hào)：C916 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）20-0269-04

一、問題導(dǎo)入與文獻(xiàn)回顧

（一）問題導(dǎo)入

現(xiàn)代城市是人類文明進(jìn)步的標(biāo)志，是人們經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)生活的核心，作為人流、物流、資金、信息高速度集中的載體，幾乎凝集了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的各種活動(dòng)要素，成為一國(guó)先進(jìn)生產(chǎn)關(guān)系和生產(chǎn)力的所在地。城市的發(fā)展是人類進(jìn)步必不可少的進(jìn)程。從現(xiàn)代角度講，城市具有兩方面的意思：“城”為行政范圍的范圍，是人口聚居地；“市”為商業(yè)的范圍，指商品交換消費(fèi)的場(chǎng)所?！俺鞘小痹诠糯褪且?yàn)樯唐方粨Q人口匯聚后而形成的，后來(lái)隨著經(jīng)濟(jì)及商品交換的相互發(fā)展，“市”融入“城”或由“市”形成“城”而演變成了“城市”。城市是“市民高效率利用自然資源、土地資源、空間資源和社會(huì)資源，創(chuàng)造物質(zhì)文明和精神文明的地方”。我國(guó)保守的城市治理主要是城市政府來(lái)承擔(dān)，城市治理的一切職能和義務(wù)都由城市政府來(lái)實(shí)現(xiàn)。然而“城市病”等各種城市問題的日益凸顯對(duì)我國(guó)城市和城市政府的發(fā)展帶來(lái)了壓力與挑戰(zhàn)，以前的城市治理模式難以適應(yīng)城市發(fā)展的腳步，也不能做出迅速的反應(yīng)。同時(shí)，保守的城市政府治理模式已不能滿足城市的新發(fā)展和新要求。而城市治理是城市調(diào)節(jié)企業(yè)、民間組織和市民之間的互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)城市治理目標(biāo)的過(guò)程。簡(jiǎn)言之，城市治理就是城市各主體一起對(duì)城市公共事務(wù)進(jìn)行治理的過(guò)程，其目的是在于有效的解決城市發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的問題，維護(hù)市民的權(quán)力。從“城市治理”的角度分析政府職能的轉(zhuǎn)變，一方面，為我們解決城市問題從政府的角度尋找到一個(gè)突破口；另一方面，也讓“治理理論”在引入中國(guó)發(fā)展建設(shè)過(guò)程中針對(duì)城市這一方面有一定建設(shè)性的意見。城市政府職能如何轉(zhuǎn)變、城市政府如何治理為眾人所關(guān)注，據(jù)此深入分析我國(guó)城市治理中的政府職能轉(zhuǎn)變具有重要意義。

（二） 文獻(xiàn)回顧

我國(guó)學(xué)者顧朝林認(rèn)為，“由于對(duì)城市治理的研究，應(yīng)盡快建立各領(lǐng)域社會(huì)多元化的治理模式，理順政府之間以及政府、企業(yè)、民間組織和市民相互之間的關(guān)系，確立相關(guān)各主體之間的分配準(zhǔn)繩，明確城市政府在城市治理中所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任?！蓖趿粒?008）在《關(guān)于和諧社會(huì)構(gòu)建中地方政府職能轉(zhuǎn)變問題的探討》一文中首先指出我國(guó)地方政府職能應(yīng)解決的問題，進(jìn)而指出我國(guó)地方政府職能轉(zhuǎn)變的基本途徑，包括：一是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能轉(zhuǎn)變：有限而非全能；二是市場(chǎng)監(jiān)管職能轉(zhuǎn)變：法制而非人治；三是社會(huì)職能轉(zhuǎn)變：量責(zé)任而非權(quán)力；四是公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)變：高效而非低效。顧麗梅《解讀西方公民參與——兼論我國(guó)城市政府治理中公民參與新范式的構(gòu)建》中借鑒西方公民參與理論，分析了公民參與的成本代價(jià)與其相關(guān)的正負(fù)功能，總結(jié)出雖然讓公民參與有成本代價(jià)，但政府管理人員必須認(rèn)識(shí)到公民參與的成本是存在的，城市治理必須重視公眾的參與。

國(guó)外對(duì)城市治理研究較早，在理論和實(shí)踐方面獲得了很高的評(píng)價(jià)，并積累了豐富的實(shí)戰(zhàn)經(jīng)歷。從“治理”的角度研究城市治理模式的國(guó)外著作有：薩皮的《世界城市政府：大城市的未來(lái)》、巴尼特的《破裂的大城市》、羅巴拉特的《大城市管治：美加大城市政府透視》、巴羅的《大城市政府》等。研究主題包括分散化及其對(duì)地方政府的作用、社會(huì)運(yùn)動(dòng)和市民社會(huì)的出現(xiàn)、政府有效類型的研究等。郭連強(qiáng)和趙玉琳在《政府職能轉(zhuǎn)變的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及啟示》一文中闡述了美國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的經(jīng)驗(yàn)與做法。美國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的成功方法有：第一，把間接調(diào)整作為實(shí)現(xiàn)政府職能的主要手段；第二，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)供應(yīng)公共服務(wù)產(chǎn)品的供給；第三，建立完善的經(jīng)濟(jì)法規(guī)，為規(guī)范政府職能提供保障；第四，隨著社會(huì)環(huán)境的不斷改變，不斷對(duì)政府職能進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。

二、現(xiàn)階段政府履行城市治理問題及現(xiàn)狀

我國(guó)如今正處于社會(huì)大轉(zhuǎn)型時(shí)期，各種矛盾逐漸浮出水面。在這樣的背景下，科學(xué)合理的政府職能角色定位對(duì)于我國(guó)市場(chǎng)體制和城市治理的健康發(fā)展具有主要位置的作用。我國(guó)的城市治理模式在外在形態(tài)上體現(xiàn)為政府主導(dǎo)式的管理，城市發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的矛盾和問題，對(duì)我國(guó)城市健康和諧發(fā)展構(gòu)成了潛在的威脅。下面來(lái)看一下現(xiàn)如今存在的諸多城市問題。

一是人口問題，如日益凸出的中國(guó)人口老齡化問題。中國(guó)正在經(jīng)歷“銀發(fā)浪潮”、“國(guó)未富、人先老”，人口老齡化意味著勞動(dòng)人口減少、社會(huì)負(fù)擔(dān)加重，還要面對(duì)國(guó)防、養(yǎng)老等等種種連帶的社會(huì)負(fù)面問題。二是貧困問題，如“城中村”的貧困人口社會(huì)問題，乞討與流浪人群的安置問題等等。三是城市生態(tài)問題，面對(duì)如今早已常見的霧霾等環(huán)境污染問題正愈來(lái)愈拷問城市政府在城市治理中的職能轉(zhuǎn)型。四是社會(huì)治安問題。社會(huì)治安問題是由城市社會(huì)的復(fù)雜性決定的，是嚴(yán)重影響城市社會(huì)生活和社會(huì)秩序的問題。五是城市就業(yè)問題。面對(duì)“6+1”模式和M型社會(huì)的日趨明顯，政府在就業(yè)問題上應(yīng)該發(fā)揮怎樣的職能。六是城市交通問題。一個(gè)城市的治理、一個(gè)政府的決策應(yīng)該具有較強(qiáng)的預(yù)見性，但面對(duì)現(xiàn)在愈來(lái)愈堵的交通問題，政府是否在最開始對(duì)城市道路的建設(shè)上就具有了預(yù)見性呢？顯而易見沒有，這就需要政府在今后的職能定位上有所轉(zhuǎn)變。七是城市的住房問題。無(wú)論是房?jī)r(jià)的居高不下還是“蝸居”一族的日益增多都讓城市住房問題成為政府亟待解決的問題。八是城市人群社會(huì)責(zé)任感缺乏的問題等等。面對(duì)這一系列的城市問題，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)其中很大一部是政府職能存在漏洞與較多缺陷有關(guān)。

（一）政府的職能存在越位、錯(cuò)位和缺位

“越位”體現(xiàn)為不該城市政府管的事情城市政府插手了。政府代替市場(chǎng)配置資源，企業(yè)生產(chǎn)什么、生產(chǎn)多少等等都由城市政府領(lǐng)導(dǎo)確定，與中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相違背。如有些城市政府代替城市企業(yè)招商引資，各城市間相互進(jìn)行優(yōu)惠稅收等，使招商變成“招污”，進(jìn)而導(dǎo)致了城市在不同程度上的污染。也就是說(shuō)談生意抓項(xiàng)目不是我國(guó)城市政府的主要職能，城市政府應(yīng)該做的是如何創(chuàng)造優(yōu)良的投資氛圍和良好的城市環(huán)境?！板e(cuò)位”體現(xiàn)為城市政府與企業(yè)、市場(chǎng)的功能區(qū)分模糊，導(dǎo)致行使了不應(yīng)由城市政府行使的企業(yè)和市場(chǎng)職能。城市政府由于過(guò)分強(qiáng)調(diào)介入市場(chǎng)，造成了弱化政府的公共服務(wù)角色，忽略了城市政府創(chuàng)造好的招商引資環(huán)境和人本主義理念。一些城市政府部門規(guī)定了各式各樣的處罰條例和收費(fèi)條例，普遍存在著“以費(fèi)代管，以罰代治”的現(xiàn)象，這樣就本末倒置了?！叭蔽弧斌w現(xiàn)為應(yīng)由政府完成的事情政府缺乏職能履行，而應(yīng)當(dāng)由政府提供的交通、水利、生態(tài)環(huán)境等基礎(chǔ)設(shè)施，以及醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)和其他社會(huì)保障服務(wù)和城市公益事業(yè)服務(wù)等嚴(yán)重“缺位”，百姓接受著一個(gè)“殘缺不全”的公共服務(wù)。

（二）公眾參與不完善

其一，城市企業(yè)社會(huì)責(zé)任的弱化。企業(yè)參與公用事業(yè)不普遍，長(zhǎng)期以來(lái)，公用事業(yè)都是由政府壟斷經(jīng)營(yíng)，比如水電、通訊都是國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)。國(guó)有企業(yè)存在較多低效率的現(xiàn)象，長(zhǎng)期的壟斷也會(huì)造成企業(yè)的高成本轉(zhuǎn)嫁，“高成本”的不合理與轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者最終都會(huì)令公眾造成損失。其二，民間組織發(fā)育不夠。我國(guó)民間組織很大水平上靠城市政府的引導(dǎo)，對(duì)城市政府的依賴性也強(qiáng)。同時(shí)，民間組織的成員很大一部分已經(jīng)行政官僚化，很多民間組織在經(jīng)費(fèi)、辦公場(chǎng)所等資源方面表現(xiàn)出強(qiáng)烈的官辦色彩。真正自發(fā)性的，真正了解需要幫扶群眾的民間組織愈來(lái)愈少。其三，弱勢(shì)群體邊緣化。我國(guó)弱勢(shì)群體之所以長(zhǎng)期處于弱勢(shì)地位正是因?yàn)樗麄儧]有合法的途徑來(lái)維護(hù)自身的權(quán)益，其本質(zhì)是公共參與的渠道不完善。弱勢(shì)群體相對(duì)分散，缺乏自己的組織，沒有統(tǒng)一的群體利益代表。而像婦聯(lián)、殘聯(lián)等大多已經(jīng)變質(zhì)，變化成為政府的“附屬物”，為政府辦事，不再為了最初成立時(shí)的目的。其四，城市市民參與不夠。我國(guó)真正意義上的社區(qū)只有20年，社區(qū)自治理念并沒有被廣泛的接受，許多城市市民很少有參與城市管理的途徑。許多建設(shè)城市的項(xiàng)目都是由政府召集城市政府各部門制定招標(biāo)書招商，市民的影響力非常小，這樣使市民既不參與也不想?yún)⑴c。而且也沒有相應(yīng)的保障市民參與城市管理的相關(guān)法律法規(guī)出臺(tái)，市民在權(quán)力得不到保障的前提下積極性自然不高。

（三） 公平觀的缺失

我國(guó)城市市民公平觀念淡薄。幾千年來(lái)的封建社會(huì)形成了“官本位”、“草民”、“賤民”的意識(shí)形態(tài)，封建強(qiáng)勢(shì)的文化傳統(tǒng)也成為損害我國(guó)城市治理中公平理念形成的隱性因素。城市政府通過(guò)不公平的手段進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，擾亂了市場(chǎng)秩序，嚴(yán)重破壞了公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。我國(guó)弱勢(shì)群體公平機(jī)會(huì)被剝奪，再加上我國(guó)民主、法治建設(shè)薄弱，在現(xiàn)實(shí)生活中，公平理念在社會(huì)的各個(gè)階層的意識(shí)中被弱化了。在“崇強(qiáng)嫌弱”的政府價(jià)值觀念下，城市各階層必然都對(duì)弱勢(shì)群體漠視，甚至遺棄。例如，有些人大代表竟然公開發(fā)表言論說(shuō)“春運(yùn)鐵路一票難求在票價(jià)太低”等等。通過(guò)以上種種可以看出，在政府應(yīng)該發(fā)揮職能的城市治理中，政府的職能發(fā)揮卻不盡如人意。面對(duì)如今中國(guó)正處關(guān)鍵時(shí)期的發(fā)展階段和國(guó)內(nèi)外不斷動(dòng)蕩的局勢(shì)，弱化國(guó)內(nèi)社會(huì)矛盾至關(guān)重要。在這之中起到關(guān)鍵作用的就是政府在城市治理中職能的轉(zhuǎn)型，多元參與、適度放權(quán)、兼顧公平成為其職能轉(zhuǎn)變所必不可少的方面。在對(duì)我國(guó)政府在城市治理中職能轉(zhuǎn)變提出建議性對(duì)策前，我們需要了解一下西方值得我們借鑒之處。

三、國(guó)外城市化經(jīng)驗(yàn)

城市化建設(shè)在國(guó)外至少也有幾百年的歷史，資本主義所創(chuàng)造的物質(zhì)文明和精神文明已經(jīng)成為社會(huì)主義建設(shè)的基礎(chǔ)。因此，國(guó)外城市化建設(shè)和政府職能管理的經(jīng)驗(yàn)也是我們今天社會(huì)主義城市化建設(shè)所要學(xué)習(xí)的。

但就西方政府在城市治理中的職能角色扮演來(lái)看，可以從以下幾個(gè)方面的經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)。

（一）城市預(yù)見性規(guī)劃

城市規(guī)劃職能從古至今一直是西方政府重要的職能之一，西方政府對(duì)城市規(guī)劃極其重視，隨著時(shí)代的發(fā)展總是讓一個(gè)地區(qū)城市建設(shè)賦予預(yù)見性。城市政府通過(guò)履行城市規(guī)劃職能，規(guī)定城市在一定時(shí)期內(nèi)的發(fā)展戰(zhàn)略和目標(biāo)，確定城市土地開發(fā)與利用的基本原則與具體規(guī)范，協(xié)調(diào)城市空間布局和各項(xiàng)建設(shè)，發(fā)揮城市的整體優(yōu)勢(shì)。第二次世界大戰(zhàn)以來(lái)，歐洲國(guó)家進(jìn)行了大規(guī)模的城市重建工作，在遵循既有經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，又不斷廣泛利用城市規(guī)劃的新理論和新思想，注重解決城市的交通擁擠、環(huán)境污染、人口稠密等城市問題。城市群、城市帶、衛(wèi)星城、小區(qū)規(guī)劃、城市郊區(qū)化、就業(yè)分散化等都是城市政府運(yùn)用城市規(guī)劃影響城市發(fā)展的實(shí)際例證。

（二）城市社會(huì)保障

在西方國(guó)家，社會(huì)福利和社會(huì)保障是一項(xiàng)比較重要的城市政府職能，雖然由于不同的歷史背景、文化傳統(tǒng)和不同的社會(huì)經(jīng)濟(jì)和政治體系，以及某些獨(dú)特的社會(huì)福利政策和計(jì)劃的國(guó)家中城市政府社會(huì)福利和社會(huì)保障方面的職能存在一定的差異，但他們也確實(shí)存在著一些相同特點(diǎn)?？偟膩?lái)說(shuō)主要是以下三個(gè)方面：社會(huì)保障方面。城市的社會(huì)保障面向全體城市社會(huì)成員，城市政府要采取相應(yīng)的政策，建立相應(yīng)的社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)制來(lái)應(yīng)對(duì)退休、失業(yè)、疾病、死亡等天災(zāi)人禍給和家庭在經(jīng)濟(jì)上造成的不安全因素及其蒙受的經(jīng)濟(jì)損失。比如，美國(guó)的老年保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和殘疾人保險(xiǎn)等。由政府大力實(shí)施的社會(huì)保障在一定程度上緩解了社會(huì)矛盾，部分化解了由于收入損失和身體損傷而產(chǎn)生的社會(huì)問題。公共福利方面。公共福利是為了確保城市社會(huì)的全體成員獲得基本的生活物品和服務(wù)。在美國(guó)、加拿大、新西蘭、澳大利亞和西歐各國(guó)中，城市政府面向全體市民提供公共醫(yī)療、文化設(shè)施、體育設(shè)施、衛(wèi)生保健等各種福利。在美國(guó)，城市政府不僅向社會(huì)提供福利服務(wù)，還為市民提供各種健康、養(yǎng)老、托幼等。福利服務(wù)的非盈利組織提供大部分財(cái)政支持，這使得城市政府這方面的職能得到了延伸，市民成為最大的受益者。社會(huì)救濟(jì)方面。它是面向城市的低收入、陷入貧困、生活能力等方面有缺陷的人以及老人和兒童，提供物質(zhì)生活保障和相應(yīng)的服務(wù)設(shè)施。在美國(guó)，社會(huì)福利和社會(huì)保障方面的支出占國(guó)民生產(chǎn)總值的比率為21%。用于社會(huì)保障和社會(huì)福利的開支大約有59%來(lái)源于聯(lián)邦政府的資助，41%來(lái)源于地方，城市政府在社會(huì)保障和社會(huì)福利方面負(fù)有更大的責(zé)任。相比較而言，中國(guó)政府在城市治理中的社會(huì)保障方面還存在很大的差距。

（三）城市放權(quán)治理

以美國(guó)為例。美國(guó)的市政管理體制一般是采用層級(jí)制的結(jié)構(gòu)形式，在這個(gè)層級(jí)制中有一個(gè)中心機(jī)構(gòu)，而這個(gè)中心機(jī)構(gòu)在這個(gè)層級(jí)制中有高于各部門和機(jī)構(gòu)的權(quán)力。根據(jù)這個(gè)中心在組成和行使職能上的差異性，我們把美國(guó)的城市管理體制主要分為4種類型，即市長(zhǎng)議會(huì)制、市委員會(huì)制、市行政長(zhǎng)制和市經(jīng)理制。其中值得一提的是市長(zhǎng)委員會(huì)制和市經(jīng)理制，之所以值得提是因?yàn)檫@兩種體制充分將治理城市的權(quán)力下放到公眾手中。市委員會(huì)制是由選民選舉若干名（一般5—7名）組成市政委員會(huì)，該委員會(huì)擁有該市的一切行政和立法權(quán)力，直接對(duì)選民負(fù)責(zé)。在這個(gè)委員會(huì)中大家的權(quán)力都是平等的，每個(gè)委員分別擔(dān)任主要行政部門的首腦，市長(zhǎng)是由委員會(huì)推選產(chǎn)生的，主要任務(wù)是主持議會(huì)會(huì)議。重大問題集體討論、決議，如決議和法令違反市民的愿望，選民可以直接行使創(chuàng)制權(quán)，加以廢止。市經(jīng)理制應(yīng)該是屬于委員會(huì)制的派生而來(lái)的。市議會(huì)由全市的公民選舉產(chǎn)生或按選區(qū)選舉產(chǎn)生，一般由7—9人組成，議會(huì)任期為4年，負(fù)責(zé)決定市政方針，作為市的權(quán)力機(jī)關(guān)和決策機(jī)關(guān)。而行政方面的工作，則由市議會(huì)聘請(qǐng)市經(jīng)理負(fù)責(zé)。在這里，市議會(huì)就相當(dāng)于股份企業(yè)內(nèi)的董事會(huì)，而市經(jīng)理就是公司的經(jīng)理。市議會(huì)如果對(duì)市經(jīng)理的工作不滿，就可以隨時(shí)解聘。美國(guó)城市政府治理模式和現(xiàn)在中國(guó)的城市政府管理模式有著很大的區(qū)別，美國(guó)政府管理已經(jīng)實(shí)現(xiàn)相當(dāng)程度的權(quán)力下放也就是自治與開放，這對(duì)今后我們?cè)诂F(xiàn)代化城市治理中政府在行政參與中的職能轉(zhuǎn)變具有很強(qiáng)的借鑒與學(xué)習(xí)意義。

四、現(xiàn)代城市治理中政府職能轉(zhuǎn)變的主要途徑

（一）推動(dòng)公眾參與

從我國(guó)城市治理的發(fā)展來(lái)看，越來(lái)越多的企業(yè)、民間組織等參與城市治理活動(dòng)意識(shí)在覺醒，他們都意識(shí)到城市政府擁有的資源越來(lái)越少，而且日益繁雜的城市治理任務(wù)必然需要整個(gè)城市的各個(gè)城市主體積極參與和共同協(xié)作。首先是推動(dòng)企業(yè)參與。企業(yè)參與城市治理就是為企業(yè)與城市政府之間以及市民、民間組織之間建立合作關(guān)系，運(yùn)用其技術(shù)、信息、人才等各方面的優(yōu)點(diǎn)，在社會(huì)福利、環(huán)境保護(hù)、教育等領(lǐng)域支持公益事業(yè)、參與公共事務(wù)、參與基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)的提供等。而我國(guó)城市政府與企業(yè)的關(guān)系應(yīng)該是政府加強(qiáng)服務(wù)的地位，對(duì)企業(yè)的管理主要應(yīng)該是采取監(jiān)督備案，而不是審批；政府對(duì)企業(yè)的服務(wù)主要是維護(hù)正常的市場(chǎng)秩序，而不是嚴(yán)格的管控。企業(yè)參與城市治理，一方面，可以彌補(bǔ)由政府投資短缺的需求和扭轉(zhuǎn)政府長(zhǎng)期壟斷形成的效率低下、運(yùn)營(yíng)成本高、服務(wù)質(zhì)量差等毛??；另一方面，對(duì)企業(yè)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)具有促進(jìn)作用，因?yàn)槠髽I(yè)參與城市治理可以在很大程度上提高企業(yè)外在競(jìng)爭(zhēng)力。

推動(dòng)民間組織參與也是推動(dòng)公眾參與城市治理的重要一環(huán)。民間組織是指公民自發(fā)組成，從事民間活動(dòng)的社會(huì)組織。它是表達(dá)民意、傳達(dá)民意、實(shí)現(xiàn)民權(quán)的最為直接的一種參與方式。社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位和基金會(huì)組成民間組織。在國(guó)外，民間組織的叫法也各有不同，比如人們常用“非政府組織”（NGO）、“非營(yíng)利組織”（NPO）等等，只是側(cè)重點(diǎn)稍有偏差。但我國(guó)的民間自治組織的積極性相較于國(guó)外而言并未被調(diào)動(dòng)起來(lái)，原因主要是我國(guó)政府對(duì)民間組織的申報(bào)程序繁瑣，管理嚴(yán)苛。如果能夠在我國(guó)調(diào)動(dòng)起來(lái)民間組織的積極性，那么很多城市問題都無(wú)需政府出面便可迎刃而解。例如，面對(duì)城市治安問題，如果成立民間自我防護(hù)團(tuán)體組織，那么就無(wú)需政府出動(dòng)大量的警力，市民可以自發(fā)的組成團(tuán)體，管理與維護(hù)自己這一區(qū)域內(nèi)的社會(huì)治安。民間組織大多因市場(chǎng)缺陷和政府缺陷而發(fā)展起來(lái)的，它對(duì)解決城市慈善、教育、環(huán)保及公益事業(yè)等公共問題的治理和公共服務(wù)產(chǎn)品的供應(yīng)發(fā)揮著重要的作用。發(fā)達(dá)國(guó)家的民間組織規(guī)模和數(shù)量都很多，也廣泛地參與城市治理。比如美國(guó)，美國(guó)民間組織廣泛介入到城市規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)救濟(jì)、就業(yè)培訓(xùn)等城市管理事務(wù)。民間組織在發(fā)展中國(guó)家具有很大的潛力，對(duì)社會(huì)諸多問題如貧窮更能有效地解決。民間組織的發(fā)展是現(xiàn)代城市社會(huì)政治文明的一個(gè)標(biāo)志。民間組織是與公民社會(huì)聯(lián)系在一起的，民間組織參與城市治理能夠培育公民精神，培養(yǎng)社會(huì)成員的社會(huì)責(zé)任感和政治參與意識(shí)。

（二）制定科學(xué)的城市規(guī)劃與決策

城市規(guī)劃是城市政府的主要和重要的職能?？茖W(xué)的城市規(guī)劃是城市發(fā)展的靈魂、城市治理的總綱，也能夠展現(xiàn)城市空間內(nèi)的發(fā)展遠(yuǎn)景和不同區(qū)域的功能。因此，我國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)必須站的高，望的遠(yuǎn)，不可鼠目寸光，必須理論聯(lián)系實(shí)際，因時(shí)制宜。城市政府應(yīng)該全方位的審視城市規(guī)劃、土地產(chǎn)業(yè)分布、人口增長(zhǎng)、環(huán)境保護(hù)、交通運(yùn)輸?shù)鹊认嚓P(guān)之間的聯(lián)系，擬定科學(xué)的城市規(guī)劃?？茖W(xué)的對(duì)城市進(jìn)行規(guī)劃首先要從城市的實(shí)際發(fā)展出發(fā)，把城市的區(qū)域發(fā)展與總體發(fā)展、城市規(guī)劃和人口規(guī)劃相聯(lián)合起來(lái)，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)要有預(yù)見性。其次，推動(dòng)特大城市帶動(dòng)小城鎮(zhèn)發(fā)展，改善人居環(huán)境，轉(zhuǎn)移農(nóng)村富余勞動(dòng)力，從而形成不同發(fā)展層次的城鎮(zhèn)系統(tǒng)，平衡發(fā)展。另外，加強(qiáng)城市規(guī)劃民主意識(shí)。我們知道，城市規(guī)劃不僅僅是政府的責(zé)任，也關(guān)系到老百姓的利益。市民是城市的真正主人，然而，目前城市規(guī)劃公眾參與程度相當(dāng)有限，公眾參與都流于表面形式?，F(xiàn)在城市規(guī)劃中，如何保護(hù)相對(duì)弱勢(shì)社會(huì)群體，改善他們的生活和居住環(huán)境，無(wú)疑是城市政府和城市規(guī)劃管理者必須考慮的內(nèi)容，從而才能實(shí)現(xiàn)我國(guó)城市各階層的和諧共處。

完善科學(xué)的決策機(jī)制也是重要的一方面。我國(guó)目前公共事務(wù)的決策機(jī)制民主化、科學(xué)化程度低下，公眾參與缺乏立法程序的規(guī)范，很多城市政府決策的公眾參與只是“決策結(jié)果被告知者”。與此同時(shí)，政府部門對(duì)城市的規(guī)劃往往因?yàn)榕哪X袋決策而付出慘重的代價(jià)。因此，完善政府科學(xué)的決策機(jī)制也是政府在城市治理中轉(zhuǎn)變職能的必要要求。筆者認(rèn)為，急需建立重要決策專家制度。專家論證決策方案更專業(yè)、更客觀，比如美國(guó)著名的蘭德公司就是政府決策的強(qiáng)大智囊團(tuán)。而我國(guó)城市政府的決策很少有專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)參與，因此，決策方案很多是專業(yè)度不夠，評(píng)估方案也不論證評(píng)估，比如短命的建筑等。與此同時(shí)，實(shí)行重大決策審批制度。重大的決策審批制度就是城市政府特別是關(guān)系到民生的決策必定得經(jīng)過(guò)重要國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)嚴(yán)格審批才能審核的制度。城市政府應(yīng)該完善監(jiān)督制度，特別是重大權(quán)力部門的監(jiān)督，堅(jiān)決避免城市政府“先斬后奏”的出現(xiàn)行為，對(duì)城市政府部門違規(guī)決策行為嚴(yán)懲不貸。

（三）針對(duì)城市病集中防治

“城市病”是對(duì)城市問題的一種形象說(shuō)法?！俺鞘胁　笔乾F(xiàn)代城市治理中的必然產(chǎn)品，也是我國(guó)城市化進(jìn)程中需要面臨的問題，隨著我國(guó)城市化進(jìn)程日益嚴(yán)重起來(lái)，它給我們城市居民身心健康和城市可持續(xù)發(fā)展造成了許多挑戰(zhàn)和威脅。比如現(xiàn)代城市交通擁堵問題。在我國(guó)現(xiàn)代城市治理的過(guò)程中，城市機(jī)動(dòng)車輛的快速增長(zhǎng)帶來(lái)了嚴(yán)重的交通堵塞問題，嚴(yán)重影響市民的日常生活，這種狀況繼續(xù)的話會(huì)成為城市可持續(xù)發(fā)展的瓶頸。如何控制私家車的數(shù)量，如何改善現(xiàn)有的道路寬度，如何發(fā)展立體交通都在拷問著政府治理者?？梢越梃b國(guó)外先進(jìn)城市的交通管理思想，建立地下物流系統(tǒng)等等。再如，現(xiàn)代城市環(huán)境污染的問題。在現(xiàn)代城市發(fā)展進(jìn)程中，我國(guó)城市 1/3 空氣受到嚴(yán)重污染，全國(guó)一半城市地下水受到污染，不能飲用，全國(guó)的霧霾天氣已經(jīng)是最好的證明。第一，預(yù)防為主，防治結(jié)合。制定合理可行的環(huán)境規(guī)劃，把環(huán)境保護(hù)納入到城市經(jīng)濟(jì)和建設(shè)中，這是防止和控制新污染源的一種有效手段，持續(xù)使用清潔能源。第二，嚴(yán)格執(zhí)行“污染者負(fù)擔(dān)”機(jī)制。城市政府要激勵(lì)企業(yè)治理污染，比如，排污費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)略高污染治理費(fèi)用。建立污染治理收費(fèi)機(jī)制，即排污者付費(fèi)，治污者收費(fèi)的機(jī)制使市民主動(dòng)積極參與環(huán)境保護(hù)。同時(shí)，要努力提高城市工業(yè)企業(yè)的技能程度，做好城市產(chǎn)業(yè)整頓，大力發(fā)展第二、第三產(chǎn)業(yè)。對(duì)城市病的集中預(yù)防也是政府在城市治理中轉(zhuǎn)變職能的重要一環(huán)，也就是說(shuō)政府的職能要從處理城市病轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)即將演變?yōu)槌鞘胁〉纳鐣?huì)現(xiàn)象的前瞻與預(yù)防。

五、總結(jié)與展望

德魯克說(shuō)：“我們需要一個(gè)能夠治理和實(shí)行治理的政府，這不是一個(gè)‘實(shí)干的政府，不是一個(gè)‘執(zhí)行的政府，這是一個(gè)‘治理的政府?！泵鎸?duì)如此之多、日益嚴(yán)峻的（下轉(zhuǎn)275頁(yè)）（上接272頁(yè)）城市問題，我國(guó)城市政府職能轉(zhuǎn)變就需要（1）還權(quán)于民，讓公眾成為城市治理的主體；（2）成為一個(gè)有預(yù)見性和長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光的城市治理者；（3）加強(qiáng)對(duì)城市公共事務(wù)的宏觀調(diào)控，把握城市發(fā)展的整體方向和態(tài)勢(shì)；（4）對(duì)具體的微觀領(lǐng)域，城市政府在城市治理的過(guò)程中應(yīng)該引入市場(chǎng)機(jī)制，鼓勵(lì)企業(yè)、民間組織等參與到城市治理的過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)多元化的治理；（5）效仿西方，完善城市治理中最重要的一環(huán)，就是社會(huì)保障體制的真正落實(shí)。各個(gè)城市政府在城市治理中一定要明確自己的角色定位，不要為了滿足強(qiáng)勢(shì)群體的利益而喪失自己的角色。中國(guó)現(xiàn)代城市治理中政府職能的轉(zhuǎn)變還任重而道遠(yuǎn)，當(dāng)然，我的觀點(diǎn)與見解也不是很完善，希望通過(guò)這篇文章的淺析，得到大家的共鳴與進(jìn)一步的積極探索。

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[責(zé)任編輯 王 佳]