中國社會轉(zhuǎn)型期城市新貧困治理研究

(河南大學(xué) 哲學(xué)與公共管理學(xué)院， 河南 開封 475000)

中國社會轉(zhuǎn)型期城市新貧困治理研究

張宗賀

(河南大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院，河南開封475000)

城市貧困在我國社會轉(zhuǎn)型期是一個重大的社會問題。城市貧困則是在經(jīng)濟(jì)和社會的雙重壓力下產(chǎn)生的。從原則上說，貧困者自身的因素必然會導(dǎo)致新貧困問題的產(chǎn)生。但是，從本質(zhì)上看，城市貧困問題還是源于多種政治制度、社會政策的不斷變化而產(chǎn)生的。貧困治理在主體上,以政府救助為主導(dǎo),形成政府、企業(yè)、社會組織共同治理貧困;在治理方式上,從救助式扶貧到開發(fā)式扶貧,再到參與式扶貧;在治理目標(biāo)上,一個由經(jīng)濟(jì)貧困到能力貧困的不斷改善，最后達(dá)到緩解社會排斥的目的。

社會轉(zhuǎn)型；城市貧困；貧困治理；治理范式

一、基于不同維度下的貧困

首先從經(jīng)濟(jì)的視角分析，這是研究貧困最早的一種視角,它主要從經(jīng)濟(jì)層面理解物質(zhì)需求，描述出貧困就是體現(xiàn)的一種物質(zhì)匱乏、被剝削和被壓迫的物質(zhì)底層。從日常生活來說，貧困者的生活水平和生活保障都低于一定的水準(zhǔn)。有學(xué)者認(rèn)為在經(jīng)濟(jì)層面上的貧困指標(biāo)主要體現(xiàn)在貧困者的收入、消費和福利三個方面[1]6-9。

其次從能力視角進(jìn)行分析，這種視角興起于20世紀(jì)70年代之后,它是隨著人力資本理論的興起而逐步發(fā)展的。它所闡述的是：貧困是缺乏基本生存能力和發(fā)展能力,其核心體現(xiàn)了人力資本不足,包括教育、技能、健康和培訓(xùn)的匱乏[2]15。能力貧困是由著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿馬蒂亞·森最初提出的。他認(rèn)為:“貧困的本質(zhì)是對基本能力與權(quán)利的剝奪,是缺少獲取和享有正常生活的能力,是創(chuàng)造收入能力和機(jī)會的匱乏?！被谒年U述，貧困已經(jīng)不再僅僅表現(xiàn)為低收入和低消費的層面，更為突出的是體現(xiàn)在文化生活保障不足，承受壓力過大等等。因此，他的能力貧困視角超越了經(jīng)濟(jì)貧困視角，貧困因此也就上升到了基本能力與權(quán)利剝奪的層面[2]15。

最后從社會學(xué)的視角進(jìn)行分析, 這一視角的興起源于20世紀(jì)80年代末以后,闡釋了貧困是一個由多種相關(guān)因素構(gòu)成的多層面的社會、經(jīng)濟(jì)、文化問題的總稱。其含義主要體現(xiàn)在以下內(nèi)容:一是貧困的綜合性體現(xiàn)。它不僅僅是建立在一種純粹的經(jīng)濟(jì)范疇之上, 還表現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)、社會、文化貧困現(xiàn)象的總體性分析。二是貧困的具體性概述。貧困有著實實在在的具體內(nèi)容，從來不是憑空捏造的假象。由于人們在特定的條件下確定了維持生存所需要的物質(zhì)需求。所以才造成了定義貧困的內(nèi)容是如此明確。三是理解貧困的相對性。一直以來我國對貧困地區(qū)的理解都是相對于發(fā)達(dá)國家地區(qū)來分析定義的。同時貧困人口也是相對而言的。四是貧困的動態(tài)分析。隨著經(jīng)濟(jì)和社會的不斷發(fā)展和變化，劃分貧困的標(biāo)準(zhǔn)也是逐步呈現(xiàn)出由低到高的水平進(jìn)行發(fā)展的。因此，在社會視角下，貧困更多的是呈現(xiàn)出多元特征，從而才能是我們對致貧過程進(jìn)行動態(tài)分析。

二、社會轉(zhuǎn)型期城市貧困人口的現(xiàn)狀分析

(一)城市貧困人口有著“轉(zhuǎn)型期”的明顯特征

貧困人口主要呈現(xiàn)出以下特征：貧困人口數(shù)量大；貧困程度、脫貧致富壓力重；貧困區(qū)域、貧困行業(yè)、貧困人口種類較為集中。我國在改革開放以前,城鎮(zhèn)人均收入為316元,基尼系數(shù)為0.15,貧富差距相對較小[3]42-43。然而，現(xiàn)在卻隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國民生產(chǎn)總值不斷提高，貧富差距逐漸拉大。由此可見,我國城市貧困問題是在特殊時期出現(xiàn)的特殊現(xiàn)象，說明了我國現(xiàn)階段的城市貧困問題是在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型過程的雙重影響下產(chǎn)生的。

(二)貧富差距不斷擴(kuò)大，貧困人口更為突出

貧富差距的不斷擴(kuò)大導(dǎo)致了窮人越窮、富人越富的現(xiàn)象。據(jù)統(tǒng)計推算,越是收入高的家庭,收入增長率越高。目前我國城鎮(zhèn)居民貧富差距的不斷擴(kuò)大的趨勢越發(fā)明顯，正是因為我國不同層級之間收入增長率的不斷增加而產(chǎn)生的。貧富差距拉大的另一種表現(xiàn)是地區(qū)差別也不斷拉大。之前計劃經(jīng)濟(jì)時期強(qiáng)調(diào)平均分配, 從而影響了效率。我國目前突出的貧困差距不斷擴(kuò)大導(dǎo)致的貧困問題，主要就是過分地強(qiáng)調(diào)效率，從而忽視公平的結(jié)果。

(三)貧困人口分布集中，收入分配不均

我國貧困人口分布較為集中主要是由于他們大多數(shù)都來自傳統(tǒng)的勞動密集型產(chǎn)業(yè)。這都是由于國家產(chǎn)業(yè)鏈的調(diào)整、結(jié)構(gòu)變動、科技的發(fā)展、生產(chǎn)力的不斷提高而導(dǎo)致的結(jié)果。收入分配不均是導(dǎo)致貧困最直接的因素。這是由于資產(chǎn)分配和收入分配不均帶來的后果。因此，我國城市貧困問題才表現(xiàn)得如此行業(yè)化。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因, 實際上是社會資源分配不公的結(jié)果。

三、社會轉(zhuǎn)型期城市貧困治理新理念

社會轉(zhuǎn)型期的城市貧困是在城市化過程中產(chǎn)生的新型貧困問題，具有經(jīng)濟(jì)社會雙重體制的特征。屬于再生性與被動型貧困。社會轉(zhuǎn)型期的城市貧困具體表現(xiàn)為貧困人口的生活狀況上，不僅僅表現(xiàn)為傳統(tǒng)的生活質(zhì)量差、收入水平低的特征，還表現(xiàn)在缺乏適應(yīng)性社會發(fā)展的能力上，在城市生活中處于邊緣化、生活壓力大、受教育水平低、居住較為閉塞等新特點。因此，大量貧困人口的存在影響了城市的整體經(jīng)濟(jì)水平對于貧困治理本身也增加了難度。

上世紀(jì)九十年代以來，我國一直非常重視城市貧困問題的治理，先后提出了多種扶貧措施：失業(yè)救濟(jì)制度、基本生活保障制度、送溫暖工程、下崗職工再就業(yè)政策等等。然而，隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速增長，貧困問題也得到了相應(yīng)的治理，2014年李克強(qiáng)總理在答記者問時提到：目前我國貧困人口較以前減少了1000萬。但是減少并不意味著沒有。

我國城市貧困治理的實踐主要體現(xiàn)在治貧的內(nèi)容、主體、手段、政策等方面。過去人們一直認(rèn)為貧困治理就是解決貧困人口的物質(zhì)缺乏，所以在貧困治理理念上一直堅持以提供物質(zhì)資源為核心的救助政策，直接將錢財和物資作為解決貧困人口困難的方法。但是，從根本上忽視了對貧困主體能力和意識的提高，這也使我國貧困人口過度依靠政府，從而政府在治理過程中包攬了政策制度、資金籌集、扶貧指導(dǎo)、行動執(zhí)行、扶貧監(jiān)管等各項任務(wù)，而貧困者則只是消極地等待政府救援、救助?；诖耍覈谏鐣D(zhuǎn)型期對于貧困治理應(yīng)該樹立新的理念，積極調(diào)動企業(yè)、社會組織參與到扶貧中來，充分發(fā)揮各自在貧困治理過程中的作用，從而達(dá)到整合多方社會資源、共同參與扶貧、協(xié)同治理的新模式[4]29。由于目前貧困治理的效果不明顯，我們認(rèn)為應(yīng)將治貧措施建立在長期供給社會救助資源方面，使其結(jié)合社會與經(jīng)濟(jì)發(fā)展變遷的基本取向，讓人們的基本生活權(quán)利長期得到保障。同時政府應(yīng)該充分做好城市貧困治理制度的設(shè)計工作，從根本上提高貧困人群的生存意識，從而使城市貧困治理達(dá)到長期的可持續(xù)發(fā)展。

四、新時期城市貧困治理的范式轉(zhuǎn)變分析

隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展、社會的不斷進(jìn)步，人們對貧困的認(rèn)識發(fā)生變化的同時城市貧困治理也在經(jīng)歷著如下的轉(zhuǎn)變過程。如圖：

據(jù)圖分析：主要從治理的主體、方式和目標(biāo)三個方面進(jìn)行系統(tǒng)分析。首先從治理主體進(jìn)行分析，闡明了貧困治理首先是由民慈善機(jī)構(gòu)到以國家政府為主導(dǎo)進(jìn)行過渡，然后再發(fā)展到政府與民間組織之間建立協(xié)同合作、共同治理的全過程。從治理的方式進(jìn)行分析,對于貧困的治理經(jīng)歷了救助式——開發(fā)式——參與式的過程。主要闡述了：從強(qiáng)調(diào)物質(zhì)資本救助的扶貧,到強(qiáng)調(diào)人力資本開發(fā)的扶貧進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)社會資本投資的扶貧過程。最后從貧困治理的目標(biāo)進(jìn)行分析,對于貧困的治理經(jīng)歷了———個從經(jīng)濟(jì)貧困(主要強(qiáng)調(diào)物質(zhì)資本投資、改善貧困者)——能力貧困(主要強(qiáng)調(diào)人力資本投資、克服貧困者)——社會排斥(強(qiáng)調(diào)社會資本投資、緩解貧困者)的一個全過程。

城市貧困治理范式的轉(zhuǎn)變在中國的貧困治理過程中闡述了重要的意義，主要體現(xiàn)在三個方面。第一，從治理主體看,應(yīng)突破以政府為主導(dǎo)的單一的貧困治理模式，積極建立政府、企業(yè)、社會組織共同治理方式，充分發(fā)揮多元主體在貧困治理中的作用。第二,從治理過程看,貧困治理經(jīng)歷了從救助式扶貧到開發(fā)式扶貧再到參與式扶貧的全過程。在此更應(yīng)注重資源的合理分配，將政府、企業(yè)、社會組織進(jìn)行多方主體相互配合、共同完成整合社會資源的重任。發(fā)揮他們各自的作用，從而突破政府單一分配資源的模式。第三，從治理目標(biāo)看，在關(guān)注經(jīng)濟(jì)貧困問題的基礎(chǔ)上應(yīng)該更加注重社會融入問題。根據(jù)貧困人口的類型來提供多元化服務(wù)，營造良好的社會環(huán)境才能更好地改善他們的經(jīng)濟(jì)生活，從而有利于他們積極地融入社會中來。

政府主導(dǎo)一直是中國扶貧開發(fā)最主要的特征之一。上世紀(jì)九十年代以來，政府開始注重多元主體合作機(jī)制的發(fā)展，重視在扶貧開發(fā)過程中企業(yè)及社會組織所發(fā)揮的重要作用，鼓勵多邊機(jī)構(gòu)共同參與到扶貧過程中來，共同合作治理貧困。目前來看，我國很多企業(yè)已通過各種形式進(jìn)行商業(yè)投資和參與慈善活動，在扶貧開發(fā)中發(fā)揮了重要作用。此外,各種社會組織參與扶貧開發(fā)的熱潮也迅速展開,成為貧困治理過程中不可或缺的主力軍。社會組織參與的貧困治理，主要是以自愿性為基礎(chǔ)，能更深入基層，貼近下層民眾。發(fā)展和它們之間關(guān)系的同時還推動各方與弱勢群體合作，使社會弱勢群體從中受益。所以，中國在貧困治理過程中政府主導(dǎo)的扶貧體制正在發(fā)生著改變，城市貧困治理的政策制定也在發(fā)生著變革，治理方向也開始由政府主導(dǎo)向多方主體協(xié)同治理轉(zhuǎn)變。

五、我國社會轉(zhuǎn)型期新城市貧困治理的路徑選擇

(一)堅持新貧困治理主體的多元化

貧困治理較為復(fù)雜，必須全局考慮，堅持治理主體的多元化。政府部門與非政府組織相互合作，在組織方式上來實現(xiàn)貧困治理效度最大化。實踐證明，政府與社會組織的合作是解決農(nóng)村貧困問題的一個最有效的辦法。在貧困治理過程中非政府組織不僅能在一定程度上彌補(bǔ)政府的資金，而且還能更好地了解貧困群體的具體需要，從而提高資金利用率[5]116。與此同時，由于自身的特殊結(jié)構(gòu)和活動方式更加有利于幫助貧困人口脫貧。在多元主體參與治理的過程中要進(jìn)行協(xié)調(diào)合作，逐步形成一個以政府為主導(dǎo)，其他社會組織相互配合、共同參與治理的扶貧模式，利用各自的優(yōu)勢，實施多樣化的非營利的組織計劃，共同參與扶貧，進(jìn)而幫助更多的貧困人群。

(二)樹立新城市貧困治理理念：注重以“權(quán)利”為核心

社會普遍不認(rèn)同不勞而獲，把對弱者的救助認(rèn)為是一種施舍。即使在現(xiàn)在返貧政策實施中，政府依然視反貧困為一項權(quán)利而非義務(wù)。因此，政府責(zé)任就是將人民權(quán)利放入首位，在注重權(quán)利觀念的同時確立與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的現(xiàn)代城市貧困治理的價值觀念。政府更應(yīng)加強(qiáng)政策指導(dǎo)、調(diào)動公民積極參與，真正在全社會建立起以“權(quán)利”為核心的貧困治理理念，為城市貧困治理奠定堅實的基礎(chǔ)。

(三)明確新城市貧困治理目標(biāo)：以可行能力培養(yǎng)為重點

阿瑪?shù)賮啞ど岢?，“有很?qiáng)的理由用一個人所具有的可行能力，即一個人所擁有的、享有自己有理由珍視的那種生活的實質(zhì)自由來判斷其個人的處境。根據(jù)這一視角，貧困必須被視為基本可行能力的被剝奪，而這卻是現(xiàn)在識別貧窮的通行標(biāo)準(zhǔn)。”目前，影響貧困人口生活的仍是收入水平，但城市貧困的實質(zhì)卻不僅存在于低收入，而是表現(xiàn)為能力的貧困。從可行能力視角分析保障被救助者并不是最終目標(biāo)。在保障生存的基礎(chǔ)上，給予“脫貧致富”的可行能力，使其提升自身能力，融入社會才是最終的目的[6]38。

(四)構(gòu)建系統(tǒng)的新城市貧困治理體系：以全方位、多層次、綜合治理為主要特征

城市貧困群體的生活與普通人一樣，不僅有物質(zhì)生活還有精神生活，不僅有生存需要還有發(fā)展需要。隨著社會的發(fā)展，絕對貧困也是從多層次向相對貧困進(jìn)行轉(zhuǎn)變的，困難群眾對社會救助的需求更是多種多樣的?；诖?，貧困治理首先要擴(kuò)大救助的對象范圍，使社會救助的范圍擴(kuò)大至全城居民，滿足更多的被救助對象的合理需求。其次要保障貧困治理內(nèi)容的廣泛。最后要建立全方位的貧困救助方式[7]113。做好城市貧困救助，不僅需要熟悉相關(guān)政策制度，還要運用專業(yè)知識、助人的理念和方式與貧困人群進(jìn)行溝通交流，更要在物質(zhì)救助的同時傳遞精神動力。

六、結(jié)語

城市貧困在我國社會轉(zhuǎn)型期是一種客觀存在的社會現(xiàn)象。我們無法避免貧困，但可以將其控制在不會影響社會的良性運行和協(xié)調(diào)發(fā)展的范圍之內(nèi)?？偟膩碚f，貧困治理研究只有在貧困現(xiàn)象超出一定的限度時，才達(dá)到了一種社會問題，從而才能為治理提供新的理論視角。因此, 在全球化社會轉(zhuǎn)型的宏觀背景下, 貧困問題的出現(xiàn)有其必然性, 但主要是由于個體及社會結(jié)構(gòu)性變遷造成的, 在對其進(jìn)行治理時若能夠根據(jù)具體情況，進(jìn)行合理的制度安排和政策設(shè)計, 采取有針對性地措施, 就可以得到較好治理, 從而實現(xiàn)社會的可持續(xù)發(fā)展,加速我國現(xiàn)代化進(jìn)程。

[1] 吳理財.“貧困”的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析及其分析的貧困[J].經(jīng)濟(jì)評論，2001(04).

[2] 阿馬蒂亞·森 .貧窮與饑荒[M]. 北京：商務(wù)印書館，2001.

[3] 周 興，王 芳.中國城市與農(nóng)村基尼系數(shù)變動的分解研究[J].經(jīng)濟(jì)科學(xué)，2010 (1).

[4] 王國良. 中國扶貧政策——趨勢與挑戰(zhàn)[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2005.

[5] 葉大鳳，周 健.非政府組織參與社區(qū)主導(dǎo)扶貧的問題與對策[J].前沿，2012(1).

[6] 阿馬蒂亞·森．以自由看待發(fā)展[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2002.

[7] 劉 娟.扶貧新挑戰(zhàn)與農(nóng)村反貧困治理結(jié)構(gòu)和機(jī)制創(chuàng)新[J].探索，2012(6).

[責(zé)任編輯郜春霞]

Study on Poverty Governance for China Cities during the Period of Social Transformation

ZHANG Zonghe

(Institute of philosophy and public administration, Henan University, Kaifeng 475000, China)

City poverty is a major social problem in China’s social transition period. It is the dual pressures in the economy and society. In principle, the factors of the poor will inevitably cause poverty, but in essence, city poverty produce on changes of variety of political system and social policy. In poverty governance, governance guide leads to a common governance of social organization, enterprise, government. In the mode of governance, it’s from poverty alleviation relief to development-oriented poverty reduction, and then to the participatory poverty reduction. In governance objectives, the paper mainly introduces a process of economic poverty to poor ability, and finally reaches the purpose of alleviating social exclusion.

social transformation; city poverty; poverty governance; governance paradigm

2014-06-20

張宗賀(1990- )，女，河南商丘人，河南大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)研究生，主要從事社區(qū)治理、地方治理研究。

C912.81

：A

：1671-8127(2014)06-0001-03