地方政府公信力視野下信訪制度研究*
——以S省XX市信訪工作為例

劉文晉,鄭黔玉

(貴州大學(xué) 馬克思主義學(xué)院,貴州 貴陽 550025)

地方政府公信力視野下信訪制度研究*
——以S省XX市信訪工作為例

劉文晉,鄭黔玉

(貴州大學(xué) 馬克思主義學(xué)院,貴州 貴陽 550025)

政府公信力的下降使民眾在面對(duì)矛盾糾紛解決問題時(shí)有一定的偏好。文章在以S省XX市信訪工作為例,對(duì)基層信訪所涉問題及成因進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上,認(rèn)為民主協(xié)商是完善信訪制度的有效途徑,并要扎實(shí)做好領(lǐng)導(dǎo)接訪工作,完善信訪大廳長效運(yùn)行機(jī)制。

政府公信力;信訪;信訪制度

隨著改革的不斷深化,經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展,利益格局的不斷調(diào)整,我國處于戰(zhàn)略發(fā)展期的同時(shí)，還處于一個(gè)各種社會(huì)矛盾的疊加期?；鶎诱跁惩ㄈ罕娎嬖V求渠道,努力化解社會(huì)矛盾和糾紛的同時(shí)，還要應(yīng)對(duì)各種新情況、新問題、新矛盾。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,75%以上的群眾都會(huì)想著通過信訪這一權(quán)利救濟(jì)渠道去解決矛盾、糾紛。熱點(diǎn)、難點(diǎn)、焦點(diǎn)問題給基層信訪工作帶來了很大壓力。通過對(duì)一些上訪案例的深層次分析,我們發(fā)現(xiàn),導(dǎo)致目前信訪案件涌現(xiàn)的一個(gè)重要原因，是政府特別是基層政府公信力的下降。

一、政府公信力和群眾信訪偏好

一般來講,政府在公共管理過程中越是能夠保持社會(huì)的公平與正義,政府的公信力就越強(qiáng)?！肮帕^強(qiáng)的政府在處理社會(huì)糾紛時(shí)所做出的決定越容易獲得社會(huì)成員的認(rèn)可和擁護(hù)。政府的公信力越強(qiáng),社會(huì)秩序越穩(wěn)定,大量的社會(huì)爭端和糾紛就可以通過正常的政治程序得到解決。反過來,如果政府缺乏公信力,大量的社會(huì)矛盾和沖突會(huì)在正常的整治過程之外解決,從而導(dǎo)致社會(huì)動(dòng)蕩。”[1]從邏輯思維來講,經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展,人民生活水平不斷提升,群眾對(duì)政府的信任度應(yīng)該有所提升。但是在現(xiàn)實(shí)生活中,民眾對(duì)政府的信任度并沒有提高。當(dāng)爭端或糾紛發(fā)生后,政府相關(guān)部門都會(huì)按照正常程序進(jìn)行處理,但是政府的結(jié)論可能沒有獲得社會(huì)公眾認(rèn)可,群眾對(duì)政府的不滿情緒就會(huì)增加,最終通過上訪這一渠道尋求得到更為滿意的答復(fù)。“如果把上訪案件的發(fā)生、發(fā)展、演變放到現(xiàn)代國家建構(gòu)的框架中進(jìn)行分析,就會(huì)發(fā)現(xiàn)當(dāng)前我國社會(huì)公眾與基層政府之間出現(xiàn)了較大的信任危機(jī)。即社會(huì)公眾已經(jīng)不再相信作為社會(huì)規(guī)則制定者和執(zhí)行者的政府,政府和社會(huì)公眾通過社會(huì)管理過程不斷深化和再造各種緊張關(guān)系,最終導(dǎo)致政府和社會(huì)公眾之間矛盾的公開與激化,從而影響到正常的社會(huì)秩序?！盵1]目前,信訪成為觀察中國政府和社會(huì)互動(dòng)的重要窗口,信訪工作的開展?fàn)顩r與群眾對(duì)基層政府的信任度有著密切關(guān)系[2]。很多時(shí)候基層民眾把信訪作為一種“進(jìn)攻性的武器”與地方政府進(jìn)行博弈,信訪這一行政救濟(jì)渠道已成為群眾面對(duì)糾紛時(shí)的選擇偏好。

二、基層信訪所涉問題及成因分析

在對(duì)XX市2011年的信訪案件調(diào)查中發(fā)現(xiàn),不論是上訪案件的總量,還是越級(jí)進(jìn)京上訪的總量,抑或是集體性上訪事件的數(shù)量規(guī)模,在S省各地級(jí)市中都排在前面。從這個(gè)層面上反映了XX市群眾對(duì)基層政府的信任度相對(duì)較低。

(一)針對(duì)村級(jí)問題上訪

村級(jí)問題主要表現(xiàn)為村務(wù)財(cái)務(wù)、村礦矛盾、退耕還林、村委換屆。該類型上訪總量占到該市2011年上訪總量的36.5%,達(dá)到上訪總數(shù)的三分之一以上(見表1)。該類型案件產(chǎn)生的顯性原因有兩個(gè):一是國家政策在基層落實(shí)時(shí)地方實(shí)際情況與政策制定背景有所偏離。如某些煤炭資源儲(chǔ)量大的鄉(xiāng)村,煤炭資源帶來經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)也出現(xiàn)了由于利益分配不均等產(chǎn)生的矛盾;在對(duì)退耕還林的規(guī)劃中,客觀上對(duì)一些農(nóng)戶利益造成損失。二是農(nóng)村村干部的權(quán)力過于集中,農(nóng)村的補(bǔ)償、救助等費(fèi)用發(fā)放都由村干部作主,村民容易有不滿情緒。這類矛盾本來該由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、所在縣級(jí)政府調(diào)和解決,但是由于基層政府的公信力較低,很多村民選擇了上訪這一路徑,想要通過上級(jí)政府施壓來解決矛盾糾紛。

(二)針對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)問題上訪

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)的問題主要是征地補(bǔ)償和城建管理兩方面。該類型的上訪總量占到該市2011年上訪總量的18.6%,達(dá)到上訪總數(shù)的五分之一左右(見表1)。我國是一個(gè)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)明顯的國家,城市的現(xiàn)代化與鄉(xiāng)村的現(xiàn)代化步伐不一致。在加快我國城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中,第一步涉及的就是征地問題,我國現(xiàn)在大部分征地補(bǔ)償都屬于一次性補(bǔ)償。怎么補(bǔ)償,補(bǔ)償多少,涉及到的群眾越廣,引發(fā)的問題就越多。在城市規(guī)劃過程中,城市形象現(xiàn)代化同時(shí)也可能影響到民眾的利益,如樓層規(guī)劃中可能會(huì)影響到采光、綠化、公共設(shè)施等。這些都可能引發(fā)糾紛,且不易解決。民眾會(huì)感到是基層職能部門的缺位,進(jìn)而對(duì)基層政府信任度下降[3]。這個(gè)問題也是集體上訪問題聚集點(diǎn)之一。

(三)針對(duì)經(jīng)濟(jì)待遇問題上訪

涉及經(jīng)濟(jì)待遇的問題較多,但在XX市,主要是涉及拖欠工資、軍干待遇、企業(yè)改制。該類型上訪總量占到XX市2011年上訪總量的25.6%,達(dá)到上訪總數(shù)的四分之一左右(見表1)。XX市是能源密集型城市,較高的勞動(dòng)報(bào)酬和較多的勞動(dòng)力空缺吸引著大批勞動(dòng)力。農(nóng)民工的大量涌入,拖欠工資上訪就成為該市近幾年信訪的一個(gè)新問題；涉及大批退伍軍人的退伍安置問題也時(shí)有發(fā)生。另一個(gè)比較集中的問題是企業(yè)改制。曾在20世紀(jì)為該市財(cái)政做出貢獻(xiàn)的多家企業(yè)由于各種原因面臨著改制問題,職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳納,改制后人員的分流安置、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,廠址、設(shè)備的拍賣等引發(fā)諸多糾紛亟待解決;發(fā)改委、經(jīng)貿(mào)局、改制委員會(huì)、職工代表大會(huì)做出的方案有欠缺，這也成為上訪尤其是集體、赴省、進(jìn)京上訪的聚集點(diǎn)。

(四)針對(duì)經(jīng)常性糾紛問題上訪

該類型上訪總量占到該市2011年上訪總量的7.4%,這一部分囊括了醫(yī)療事故、勞務(wù)糾紛、遺產(chǎn)的分配不均(多發(fā)生在一些煤礦村、補(bǔ)償金額較大的村寨)、鄰里糾紛、交通事故等上訪問題(見表1)。這些問題涉及到的基層部門較多:醫(yī)院、勞動(dòng)局、人社局、勞動(dòng)仲裁委員會(huì)、交警隊(duì)等。該類糾紛多是求助于信訪部門與基層單位的一種“博弈抗衡”。信訪這一救濟(jì)渠道處理的好壞直接關(guān)系到民眾對(duì)基層政府的信任度[4]。

(五)針對(duì)法律判決問題上訪

該類型上訪總量占到該市2011年上訪總量的9.8%,達(dá)到上訪總數(shù)的十分之一(見表1)。該類型上訪俗稱“翻案”,即對(duì)已有的判決不服,甚至對(duì)上訴之后的結(jié)果不服。在信訪類型中,屬于難度較大且上訪者很難覺得滿意的類型。

表1 2011年群眾來市反映問題按內(nèi)容分類統(tǒng)計(jì)表

數(shù)據(jù)來源:S省XX市信訪局?jǐn)?shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)中心

(六)針對(duì)其他問題上訪

比如偶然矛盾性問題、歷史遺留問題、老上訪戶問題。該類型上訪總量占到該市2011年上訪總量的2.1%(見表1)。有些上訪者提供的案件屬于歷史性案件,長達(dá)10年、20年之久。還有一些老上訪戶的問題,這都屬于“疑難病癥”。該類型占的比重雖較小,但是處理不好對(duì)信訪部門、基層政府、甚至對(duì)中央政府都能帶來不好的影響。

此外,本調(diào)查還對(duì)該市近五年到市、赴省、進(jìn)京上訪總量進(jìn)行統(tǒng)計(jì)(見表2)。我們?cè)诮y(tǒng)計(jì)數(shù)量的基礎(chǔ)上對(duì)部分上訪者進(jìn)行了訪談式調(diào)查。調(diào)查結(jié)果顯示,基層民眾通過赴省進(jìn)京上訪解決了的問題只占很小比例;大部分赴省進(jìn)京上訪人員的初衷即“讓中央知道情況”“讓中央給地方施加壓力”,這表現(xiàn)出基層民眾對(duì)所在地基層政府的不信任。于建嶸文章中的數(shù)據(jù)表明:目前黨中央國務(wù)院在進(jìn)京走訪的農(nóng)民心中還是有較高地位的,有49.5%的人認(rèn)為黨中央國務(wù)院還有很高或較高的威信。而中央以下的各級(jí)政府威信直線下降。其中,對(duì)省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)各級(jí)政府的信任度分別為24.6%、4.5%、1.7%、0.7%[5]。

表2 2007年1月—2012年10月赴省進(jìn)京上訪量統(tǒng)計(jì)表

數(shù)據(jù)來源：S省XX市信訪局?jǐn)?shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)中心

三、完善基層信訪制度的幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)

信訪制度的完善要以提升政府公信力為前提,信訪制度的完善又是提高政府公信力的重要部分[6]。在對(duì)XX市信訪問題的趨勢、類型及其原因分析之后,結(jié)合該市的實(shí)際情況對(duì)信訪工作的完善提出以下建議。

(一)民主協(xié)商是完善信訪制度的有效途徑

1.搭建民主協(xié)商平臺(tái),把政府決策引導(dǎo)到協(xié)商平臺(tái)。一是政府在決策前組織相關(guān)部門進(jìn)行調(diào)研,召開座談會(huì),協(xié)調(diào)各方關(guān)系,在處理與人民群眾關(guān)系上,政府要堅(jiān)持群眾利益至上原則,多傾聽群眾的呼聲,了解群眾的疾苦,把人民群眾的利益實(shí)現(xiàn)好、發(fā)展好、維護(hù)好,避免和減少矛盾的激化。二是基層政府深入群眾,了解群眾訴求,掌握群眾上訪的第一手資料,及時(shí)獲得預(yù)警性、超前性信息,變被動(dòng)應(yīng)付為主動(dòng)預(yù)防,走訪基層,把有可能引起集體上訪的苗頭化解在基層,從源頭上減少上訪案件的發(fā)生。

2.在出現(xiàn)矛盾糾紛案件時(shí),不是防止上訪者在街頭“鬧事”,而是要把他們主動(dòng)引導(dǎo)到溝通的平臺(tái)上進(jìn)行協(xié)調(diào),傾訴自己的苦處與訴求[7]。各方當(dāng)事人都可以充分表達(dá)自己的意見,爭取自己的利益。通過深入溝通來達(dá)成共識(shí),通過公平協(xié)商來達(dá)成解決問題的方案。

3.在上訪案件的處理上,發(fā)揮好相關(guān)職能部門的協(xié)調(diào)配合工作?！靶旁L工作需要職能主管部門牽頭,信訪部門綜合協(xié)調(diào),相關(guān)單位密切配合,各司其職,承擔(dān)起化解矛盾,維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的責(zé)任?！盵8]

(二)走親民路線,扎實(shí)做好領(lǐng)導(dǎo)接訪工作

XX市嚴(yán)格執(zhí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)接訪制度,黨政領(lǐng)導(dǎo)公布電話號(hào)碼,每周二定為領(lǐng)導(dǎo)接訪日,做到在時(shí)間上保證,工作中帶頭,不回避矛盾,不推脫責(zé)任。自接訪日推行以來,市黨政主要領(lǐng)導(dǎo)以身作則,始終堅(jiān)持坐班接訪,遇到出差、開會(huì)、調(diào)研等公務(wù)活動(dòng),無法親自接訪時(shí),委托其他領(lǐng)導(dǎo)干部代為接訪,保證群眾投訴有門路、說話有人聽、聽后有回音。

信訪工作涉及面廣、問題多、難度大。信訪局獨(dú)自面對(duì),往往會(huì)出現(xiàn)責(zé)大權(quán)小的困惑。全員接訪的工作思路,通過主要領(lǐng)導(dǎo)帶頭接訪,在基層形成樂于接訪、勤于接訪的良好氛圍。各級(jí)各部門黨政主要領(lǐng)導(dǎo)自覺肩負(fù)起信訪工作第一責(zé)任人職責(zé),各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都要設(shè)立信訪接待室。

(三)完善信訪大廳長效運(yùn)行機(jī)制

XX市信訪部門學(xué)習(xí)“沈陽經(jīng)驗(yàn)”,在信訪大廳“聯(lián)合接訪、多方聯(lián)動(dòng)、依法分流、直接調(diào)處、全程監(jiān)督”的功能基礎(chǔ)上增加了“協(xié)調(diào)督辦、責(zé)任查究”的功能。案件一旦進(jìn)入上訪這一行政救濟(jì)渠道,信訪大廳將發(fā)揮重要作用。信訪大廳長效運(yùn)行機(jī)制的完善必須使信訪大廳有一定的裁決權(quán),能夠直接調(diào)處矛盾,而不再是矛盾的“批發(fā)部”,使其由“中轉(zhuǎn)站”變?yōu)椤敖K點(diǎn)站”。信訪人認(rèn)為大廳“說話能算數(shù)”,對(duì)于調(diào)處結(jié)果更容易接受。

首先,按大廳職能、上訪案件需要,在大廳設(shè)立各種相關(guān)機(jī)構(gòu)使平臺(tái)功能齊全。司法部門、執(zhí)法部門、行政部門在自己原單位信訪渠道外再增設(shè)駐廳辦公。如農(nóng)經(jīng)局、國土局、人社局、民政局、衛(wèi)生局、城建局、經(jīng)貿(mào)局、交通局、交警隊(duì)等都在信訪大廳有人員派駐,進(jìn)行現(xiàn)場調(diào)解,不能現(xiàn)場處理的,做到包案領(lǐng)導(dǎo)清楚,責(zé)任人明確,確保案結(jié)事了。其次,在大廳設(shè)專門場所進(jìn)行聽證調(diào)解,通過公開舉證、陳述,搭建平等對(duì)話、多方參與的平臺(tái),把問題擺在明處,把觀點(diǎn)亮在桌面,給當(dāng)事人一個(gè)明白。結(jié)合聽證結(jié)果,聯(lián)席會(huì)議合議結(jié)案。在信訪事項(xiàng)終結(jié)后,定期回訪,確保息訴罷訪。

基層信訪制度的完善對(duì)基層信訪工作的開展有重要影響,其完善的程度直接關(guān)系基層民眾上訪量及赴省、進(jìn)京越級(jí)上訪的數(shù)量與規(guī)模;影響著民眾對(duì)基層職能部門決策的信任度、滿意度;對(duì)基層政府公信力的提升有重要作用。

[1] 陳先兵.重塑政府公信力,化解城鄉(xiāng)群體性事件[J].中共銀川市委黨校學(xué)報(bào),2009(10)：43-45.

[2] 李麗艷.論社會(huì)弱勢群體利益表達(dá)現(xiàn)狀及其救助[D].上海：復(fù)旦大學(xué),2008.

[3] 陸明妹.信任危機(jī):從四川隆昌血鉛案件看基層政府公信力[J].商業(yè)文化,2010(5·下)：106.

[4] 趙 麗.淺論基層信訪工作的意義及對(duì)當(dāng)前工作的思考[J].管理觀察,2010(9)：43.

[5] 于建嶸.中國信訪制度的困境和出路[EB/OL].http:∥www.scfpym.gov.cn/show.aspx?id=7007.

[6] 何包鋼.協(xié)商民主和協(xié)商治理:建構(gòu)一個(gè)理性且成熟的公民社會(huì)[J].開放時(shí)代,2012(4):23-26.

[7] 潼南縣信訪局.民主協(xié)商是解決上訪問題的有效方法[J].人民信訪,2010(6).

[8] 柳憲軍,張盈安.對(duì)信訪大廳長效運(yùn)行機(jī)制的思考[J].人民信訪,2010(6).

OnSystemofPetitionsintheFormofLettersandVisitsfromthePerspectiveofLocalGovernmentCredibility——AcasestudyofpetitionsintheformoflettersandvisitsinXXcityofSprovince

LiuWenjin,ZhengQianyu

(SchoolofMarxismofGuizhouUniversity,Guiyang550025,China)

The decline of governmental credibility forces the people to have certain preferences in encountering contradictions and disputes when solving problems.In this article,by taking the work of petitions in the form of letters and visits as an example,and based on an analysis about problems involved in the work and their causes,the author holds that democratic consultation is an effective way to improve the petition system.Accordingly,it is necessary to make the leaders do the reception work well,and improve the long-term operation mechanism of reception hall.

government credibility;petitions in the form of letters and visits;system of petitions in the form of letters and visits

D632.8

A

1008-6285(2014)05-0019-04