國(guó)家惠農(nóng)政策在鄉(xiāng)村貫徹落實(shí)的運(yùn)作機(jī)制分析
——對(duì)江西省H鎮(zhèn)新農(nóng)村建設(shè)的社會(huì)學(xué)考察

□毛麗平 張聯(lián)社 趙 宇

國(guó)家惠農(nóng)政策在鄉(xiāng)村貫徹落實(shí)的運(yùn)作機(jī)制分析
——對(duì)江西省H鎮(zhèn)新農(nóng)村建設(shè)的社會(huì)學(xué)考察

□毛麗平 張聯(lián)社 趙 宇

在國(guó)家惠農(nóng)政策連續(xù)出臺(tái)、政治體制改革不斷深化的背景下，國(guó)家惠農(nóng)政策在鄉(xiāng)村貫徹落實(shí)的運(yùn)作機(jī)制也發(fā)生了改變，在原有的行政科層制基礎(chǔ)上出現(xiàn)了目標(biāo)管理制、項(xiàng)目制等新形式。根據(jù)在江西省H鎮(zhèn)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，惠農(nóng)政策的運(yùn)作在組織、資金配置、動(dòng)員和具體執(zhí)行等環(huán)節(jié)上都呈現(xiàn)出多元結(jié)合的特征，而且取得了良好的效果。實(shí)踐證明，國(guó)家政策的運(yùn)作應(yīng)立基于現(xiàn)代行政科層管理體系，同時(shí)引入一定的市場(chǎng)機(jī)制，此外還需要社會(huì)力量的廣泛參與。具體到新農(nóng)村建設(shè)上，國(guó)家可以充分利用鄉(xiāng)村本土文化的已有積累，整合政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等多方面資源，協(xié)同推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)和發(fā)展。

惠農(nóng)政策；新農(nóng)村建設(shè)；運(yùn)作機(jī)制

一、問(wèn)題的提出

從2004年開(kāi)始，中央一號(hào)文件連續(xù)10年聚焦“三農(nóng)”，中國(guó)惠農(nóng)政策體系逐步形成，“三農(nóng)”政策的重心發(fā)生了從取之于民到用之于民的變化。但是在政策密集下鄉(xiāng)的過(guò)程中，如何使政策得到有效貫徹落實(shí)，使農(nóng)民得到實(shí)惠才是關(guān)鍵。隨著國(guó)家一系列惠農(nóng)政策的出臺(tái)，基層政府行政體制逐漸從汲取型轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型，在此背景下，惠農(nóng)政策在鄉(xiāng)村貫徹落實(shí)的運(yùn)作機(jī)制從以計(jì)劃和指令為主的行政科層制發(fā)展成為與目標(biāo)管理責(zé)任制、項(xiàng)目制等相結(jié)合的新型方式。

自新中國(guó)成立以后，我國(guó)的行政管理體制不斷趨向理性化、科層化，惠農(nóng)政策作為政黨執(zhí)政、政府行政的重要手段之一，主要是通過(guò)科層體系貫徹落實(shí)的，需要通過(guò)政府層級(jí)逐步落實(shí)到鄉(xiāng)村。20世紀(jì)80年代以后，目標(biāo)管理責(zé)任制開(kāi)始在地方政府工作中出現(xiàn)。王漢生、王一鴿(2009)從農(nóng)村基層政權(quán)的實(shí)踐邏輯視角對(duì)目標(biāo)管理責(zé)任制作了專門的分析，指出目標(biāo)管理責(zé)任制有別于傳統(tǒng)科層管理體制，將責(zé)任和利益關(guān)系引入了政權(quán)的運(yùn)行[1]。而項(xiàng)目制作為一種新的社會(huì)治理運(yùn)行方式則是在近十年才出現(xiàn)的，國(guó)內(nèi)學(xué)者圍繞著項(xiàng)目制也提出了不少有價(jià)值的觀點(diǎn)。渠敬東(2012)認(rèn)為項(xiàng)目制是一種新的國(guó)家治理體制[2]；折曉葉(2011)通過(guò)“項(xiàng)目進(jìn)村”的案例，對(duì)項(xiàng)目制的分級(jí)運(yùn)作機(jī)制和治理邏輯進(jìn)行了分析，指出項(xiàng)目制是在國(guó)家收入越加集權(quán)的體制下，資金的分配出現(xiàn)了依靠“條線”體制另行運(yùn)作的情形[3]；陳家建(2013)從社會(huì)管理角度對(duì)項(xiàng)目制的基層政府動(dòng)員效果進(jìn)行了考察[4]。學(xué)術(shù)界對(duì)社會(huì)政策運(yùn)作機(jī)制的研究主要是從宏觀層面對(duì)某一種方式進(jìn)行討論，但是政策在具體的落實(shí)過(guò)程中往往是結(jié)合多種方式運(yùn)作的，已有研究未能充分反映政策落實(shí)的實(shí)際情況。因此，筆者以新農(nóng)村建設(shè)為例，從微觀層面對(duì)國(guó)家惠農(nóng)政策在鄉(xiāng)村貫徹落實(shí)的運(yùn)作機(jī)制進(jìn)行綜合分析，呈現(xiàn)多種運(yùn)作方式在實(shí)踐中是如何有效的結(jié)合，并總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和不足，以期為新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展提供現(xiàn)實(shí)依據(jù)和理論參考。

二、研究方法和框架

惠農(nóng)政策出臺(tái)的實(shí)質(zhì)是對(duì)改革過(guò)程中農(nóng)民利益受損的正視，主要是通過(guò)政策幫扶或傾斜的方式讓農(nóng)民得到實(shí)惠，促進(jìn)農(nóng)村的發(fā)展，它包括一系列的制度、項(xiàng)目和措施等[5]。新農(nóng)村建設(shè)是國(guó)家推進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)代化、城鄉(xiāng)一體化的宏偉工程，涉及農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和生態(tài)環(huán)境等各個(gè)方面，是內(nèi)容最全面、涉及范圍最廣的一項(xiàng)惠農(nóng)政策。本研究以江西省H鎮(zhèn)的新農(nóng)村建設(shè)為例，采用個(gè)案研究的方法，對(duì)國(guó)家惠農(nóng)政策在鄉(xiāng)村貫徹落實(shí)的運(yùn)作機(jī)制進(jìn)行實(shí)證研究。H鎮(zhèn)為江西省上饒市鉛山縣轄鎮(zhèn)，鉛山縣曾因新農(nóng)村建設(shè)工作突出，在2012年召開(kāi)的江西省農(nóng)村工作會(huì)議上獲評(píng)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策落實(shí)先進(jìn)縣之一[6]。H鎮(zhèn)于2006年開(kāi)始實(shí)施新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目，惠農(nóng)政策在該鎮(zhèn)得到了較長(zhǎng)時(shí)段和全方位的落實(shí)，對(duì)研究惠農(nóng)政策在鄉(xiāng)村的貫徹落實(shí)具有一定的典型意義。本研究所用的數(shù)據(jù)和材料，來(lái)自于筆者在H鎮(zhèn)的非參與式觀察、個(gè)案訪談以及政府有關(guān)文件的查閱。

孫立平(2002)指出，“機(jī)制”是我們所要研究的那些因素所起作用的具體方式[7]。而社會(huì)政策的運(yùn)作機(jī)制是指社會(huì)政策行動(dòng)各個(gè)環(huán)節(jié)運(yùn)行的基本方式，涵蓋了社會(huì)政策行動(dòng)所有階段和環(huán)節(jié)的運(yùn)行機(jī)制，包括社會(huì)政策主體的組織方式、資源調(diào)動(dòng)機(jī)制、受益者選擇機(jī)制、以及社會(huì)服務(wù)傳遞機(jī)制等各個(gè)方面[8]?；蒉r(nóng)政策作為國(guó)家社會(huì)政策的重要組成部分，其在鄉(xiāng)村的貫徹落實(shí)也必定經(jīng)過(guò)以上環(huán)節(jié)，本研究根據(jù)實(shí)地調(diào)查，并結(jié)合上述定義，將從組織、資金配置、動(dòng)員和執(zhí)行四個(gè)方面對(duì)國(guó)家惠農(nóng)政策在鄉(xiāng)村貫徹落實(shí)的運(yùn)作機(jī)制進(jìn)行分析。

三、組織機(jī)制：政府主導(dǎo)和社會(huì)自主性相結(jié)合

在新農(nóng)村建設(shè)的過(guò)程中，政府、村委會(huì)和村民都是參與主體和行動(dòng)者，三者所處的組織特征與組織之間的關(guān)系構(gòu)成了彼此之間進(jìn)行互動(dòng)的“情景”[9]，惠農(nóng)政策在鄉(xiāng)村貫徹落實(shí)的這種情景特點(diǎn)，表現(xiàn)為以政府主導(dǎo)和社會(huì)自主性相結(jié)合為特征的組織機(jī)制。

(一)在新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中，政府縱橫向的組織結(jié)構(gòu)設(shè)置、人事安排及相應(yīng)職責(zé)體現(xiàn)出政府主導(dǎo)的特點(diǎn)

首先，從省級(jí)政府開(kāi)始，成立了社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，負(fù)責(zé)對(duì)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的具體指導(dǎo)，同時(shí)要求各市、區(qū)、縣也要成立相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)，落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)責(zé)任，形成自上而下的縱向科層組織關(guān)系[10]。作為上級(jí)的省、市級(jí)政府主要負(fù)責(zé)政策的制定、宏觀指導(dǎo)、監(jiān)督和審核等，具體的工作則由縣、鎮(zhèn)級(jí)政府組織實(shí)施，因此，縣級(jí)組織結(jié)構(gòu)的橫向關(guān)系更能進(jìn)一步體現(xiàn)出政府在惠農(nóng)政策組織機(jī)制中的主導(dǎo)作用(如圖1)。H鎮(zhèn)所在鉛山縣委縣政府根據(jù)上級(jí)指示，除了成立以縣委書記為組長(zhǎng)的新農(nóng)村建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組和新農(nóng)村建設(shè)辦公室之外，還從建設(shè)、交通、民政、農(nóng)業(yè)等部門抽調(diào)了專業(yè)技術(shù)人員集中在縣新農(nóng)村建設(shè)辦公室辦公，為新農(nóng)村建設(shè)提供技術(shù)服務(wù)和支持；并成立了縣新農(nóng)村建設(shè)督導(dǎo)組，負(fù)責(zé)檢查和督導(dǎo)各村的新農(nóng)村建設(shè)工作。

圖1 鉛山縣社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的矩陣組織結(jié)構(gòu)圖

從以上政府縱橫向組織結(jié)構(gòu)和關(guān)系可以看到，在惠農(nóng)政策運(yùn)作的組織機(jī)制上，既有按職能劃分的垂直領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)，又有按照新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目形成的橫向領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，這種矩陣組織結(jié)構(gòu)體現(xiàn)了政府通過(guò)科層體系的層級(jí)治理并結(jié)合項(xiàng)目制的方式，整合政府內(nèi)部資源，從總體規(guī)劃、投入建設(shè)到考核監(jiān)督，都發(fā)揮了主導(dǎo)作用。

(二)在組織結(jié)構(gòu)上，鄉(xiāng)村社會(huì)的自主性主要體現(xiàn)為村兩委和村民理事會(huì)在新農(nóng)村建設(shè)中的作用

村兩委在新農(nóng)村建設(shè)工作中起領(lǐng)導(dǎo)和帶動(dòng)作用，新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目的申請(qǐng)是由村支書在鎮(zhèn)政府的指示下，召開(kāi)黨員大會(huì)通過(guò)意見(jiàn)，然后由村委會(huì)組織召開(kāi)村民代表大會(huì)確定后進(jìn)行的。而村民理事會(huì)作為專門負(fù)責(zé)新農(nóng)村建設(shè)的村民自治組織，是受贛州市新農(nóng)村建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)啟發(fā)，由政府推動(dòng)在全國(guó)范圍內(nèi)推廣開(kāi)來(lái)的。理事會(huì)雖然是在政府的要求下建立的，但其運(yùn)作程序仍是遵循村民民主自治的原則，通過(guò)村民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，負(fù)責(zé)新農(nóng)村建設(shè)的財(cái)務(wù)使用管理、施工計(jì)劃的制定和具體開(kāi)展等，充分發(fā)揮了農(nóng)民在新農(nóng)村建設(shè)中自我管理、自我服務(wù)和自我監(jiān)督的主體作用。理事會(huì)在政府推動(dòng)下建立，成員分工明確，實(shí)現(xiàn)自我管理，充分體現(xiàn)了政府主導(dǎo)和社會(huì)自主性相結(jié)合的組織機(jī)制。

四、資金配置機(jī)制：科層運(yùn)作和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)相結(jié)合

自“分稅制”改革實(shí)行以后，國(guó)家財(cái)政更加集權(quán)化，財(cái)政的劃撥除了國(guó)庫(kù)集中支付外，加大了各部門以項(xiàng)目的形式將專項(xiàng)資金下?lián)艿降胤秸甗4]。新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目的資金配置也主要是通過(guò)中央轉(zhuǎn)移支付的方式實(shí)現(xiàn)的，專項(xiàng)資金以項(xiàng)目的形式下?lián)艿降胤秸?，下?jí)通過(guò)項(xiàng)目申請(qǐng)的方式，爭(zhēng)取項(xiàng)目資金，體現(xiàn)出科層運(yùn)作和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)相結(jié)合的特點(diǎn)。

在新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目申報(bào)上，鉛山縣政府明確提出地方申請(qǐng)1萬(wàn)元的資金，必須要有4千元的配套資金。面對(duì)配套資金的要求，不是每個(gè)村莊都有能力申報(bào)新農(nóng)村建設(shè)試點(diǎn)的，即使村莊具備資金能力，但因?yàn)樵圏c(diǎn)村有限，要想成為試點(diǎn)村也是需要激烈競(jìng)爭(zhēng)的。對(duì)此，鉛山縣政府提出要整合財(cái)力資源，鼓勵(lì)通過(guò)企業(yè)掛點(diǎn)幫扶、號(hào)召群眾集資、實(shí)行部門幫扶和市場(chǎng)融資的方式加大新農(nóng)村建設(shè)資金來(lái)源及投入[11]。以H鎮(zhèn)李村新農(nóng)村建設(shè)資金來(lái)源為例，從表1中可以看出，專項(xiàng)撥款(112萬(wàn)元)和政府部門幫扶(林業(yè)局的5萬(wàn)元、民政局的10萬(wàn)元和防疫站5萬(wàn)元)共占58%，主要來(lái)自政府科層體系自上而下?lián)芨?，而村民集資和企業(yè)捐贈(zèng)(共計(jì)95萬(wàn)元)作為資金的社會(huì)來(lái)源占42%，這是李村成為新農(nóng)村建設(shè)點(diǎn)的重要支撐，使其在爭(zhēng)取成為試點(diǎn)的競(jìng)爭(zhēng)中能獲得勝利。

表1 H鎮(zhèn)李村新村建設(shè)資金來(lái)源及分布統(tǒng)計(jì)

資料來(lái)源：筆者在H鎮(zhèn)李村調(diào)查中收集的資料。

項(xiàng)目申請(qǐng)獲批后，新農(nóng)村建設(shè)的專項(xiàng)資金根據(jù)各村階段工作完成情況分3次劃撥。對(duì)此，李村現(xiàn)任村支書A談到，有些資金來(lái)源名義上落實(shí)了，但要想讓每一批項(xiàng)目資金真正兌現(xiàn)，還要階段工作完成后村干部多次向上“申請(qǐng)”。李村能獲得民政、林業(yè)和防疫等部門的支持，和村里人與各部門工作人員的關(guān)系，村干部為基層政府工作的盡心盡責(zé)都是分不開(kāi)的。

從以上材料可以看出，政治資本、經(jīng)濟(jì)資本和社會(huì)資本在李村成為新農(nóng)村建設(shè)試點(diǎn)村的競(jìng)爭(zhēng)中發(fā)揮了重要作用。國(guó)家惠農(nóng)政策在鄉(xiāng)村貫徹落實(shí)的資金配置上，不僅運(yùn)用了政府自上而下的科層管理體系，還引入了市場(chǎng)機(jī)制的作用，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)的方式使資金得到有效配置和高效使用。

五、動(dòng)員機(jī)制：行政動(dòng)員和利益誘導(dǎo)相結(jié)合

動(dòng)員是指為了達(dá)成某種目標(biāo)，發(fā)動(dòng)人們參加集體活動(dòng)的一種方式。國(guó)家惠農(nóng)政策在鄉(xiāng)村的貫徹落實(shí)，不僅需要政府內(nèi)部的有效動(dòng)員，包括縱向動(dòng)員和橫向動(dòng)員；還需要對(duì)社會(huì)的廣泛動(dòng)員，激勵(lì)農(nóng)民的主動(dòng)參與。

(一)在政府內(nèi)部的動(dòng)員上，體現(xiàn)了行政動(dòng)員和利益誘導(dǎo)相結(jié)合的特征

從縱向動(dòng)員來(lái)看，從2006年啟動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)開(kāi)始，中共中央、國(guó)務(wù)院下發(fā)了《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)》，各省、市、縣也發(fā)布了各自的實(shí)施意見(jiàn)，并通過(guò)會(huì)議的形式傳達(dá)至下級(jí)政府，動(dòng)員當(dāng)?shù)卣跃唧w的方式指引新農(nóng)村建設(shè)任務(wù)投入。從橫向動(dòng)員來(lái)看，主要采取了部門協(xié)作的方式，要求各部門在項(xiàng)目建設(shè)上優(yōu)先考慮新農(nóng)村建設(shè)試點(diǎn)村，例如江西省鼓勵(lì)將鄉(xiāng)村公路建設(shè)、農(nóng)村勞動(dòng)力培訓(xùn)的“陽(yáng)光工程”和移民搬遷等項(xiàng)目納入新農(nóng)村建設(shè)的總體規(guī)劃；鉛山縣政府在資金上實(shí)行部門幫扶，每年都對(duì)各縣直單位下達(dá)了資金幫扶任務(wù)，自2006年以來(lái)，鉛山縣各單位幫扶新農(nóng)村建設(shè)資金已達(dá)600余萬(wàn)元[12]。

除了以傳統(tǒng)的行政任務(wù)方式動(dòng)員下級(jí)政府參與新農(nóng)村建設(shè)之外，在政府內(nèi)部還結(jié)合了利益誘導(dǎo)的方式，實(shí)行目標(biāo)管理責(zé)任制，將上級(jí)確立的總目標(biāo)分解和細(xì)化，形成一套目標(biāo)和指標(biāo)體系來(lái)明確責(zé)任和考核方式，對(duì)各級(jí)組織進(jìn)行管理，達(dá)到高效行政的目的[1]。鉛山縣政府運(yùn)用這一管理方法建立了考核評(píng)比機(jī)制，將新農(nóng)村建設(shè)列入全縣綜合考評(píng)之中，在明確責(zé)任目標(biāo)的前提下，通過(guò)晉升機(jī)制和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制來(lái)激勵(lì)下級(jí)政府完成任務(wù)。

(二)從社會(huì)動(dòng)員來(lái)看，黨政領(lǐng)導(dǎo)和利益誘導(dǎo)都發(fā)揮了重要作用

在H鎮(zhèn)新農(nóng)村建設(shè)中，黨政領(lǐng)導(dǎo)發(fā)揮著重要影響。鎮(zhèn)政府在發(fā)布新農(nóng)村建設(shè)申請(qǐng)通知后，各村要先召開(kāi)黨員大會(huì)，表決同意申請(qǐng)新農(nóng)村建設(shè)，再由村委會(huì)負(fù)責(zé)集資和申請(qǐng)工作。申請(qǐng)獲批后，隨即召開(kāi)動(dòng)員大會(huì)，全體村民都被要求參加。在動(dòng)員大會(huì)上，明確新農(nóng)村建設(shè)的開(kāi)始、村理事會(huì)的建立和職責(zé)，鼓勵(lì)村民發(fā)揮主體作用。

村民參與新農(nóng)村建設(shè)的動(dòng)力何在？通過(guò)訪談發(fā)現(xiàn)真實(shí)原因是村民追求更好生活的需要。H鎮(zhèn)近年來(lái)大量年輕人外出務(wù)工，農(nóng)民收入增加，生活水平明顯提高，但是部分村還有磚木結(jié)構(gòu)的房子需要翻新，村莊衛(wèi)生環(huán)境較差，村內(nèi)娛樂(lè)設(shè)施稀少，村民們迫切希望改善生活環(huán)境，提高生活品質(zhì)。2006年，H鎮(zhèn)部分示范村率先開(kāi)展了新農(nóng)村建設(shè)，村莊面貌的改善、村民生活水平的提高讓其他村看到了新農(nóng)村建設(shè)帶來(lái)的利益，所以各村都積極爭(zhēng)取項(xiàng)目，希望新農(nóng)村建設(shè)也能促進(jìn)本村的發(fā)展。政府正是利用了農(nóng)民自身求發(fā)展的需求和熱情，通過(guò)黨政領(lǐng)導(dǎo)和利益誘導(dǎo)的方式動(dòng)員廣大村民發(fā)揮主人翁意識(shí)，投入到新農(nóng)村建設(shè)工作中去。

六、執(zhí)行機(jī)制：正式權(quán)力和非正式權(quán)力相結(jié)合

國(guó)家通過(guò)會(huì)議、文件等規(guī)范化的方式，運(yùn)用黨政層級(jí)組織的力量，以黨政領(lǐng)導(dǎo)和行政指示為手段來(lái)貫徹落實(shí)惠農(nóng)政策。而惠農(nóng)政策在鄉(xiāng)村的具體執(zhí)行，主要通過(guò)鄉(xiāng)村黨政組織的正式權(quán)力和鄉(xiāng)村非治理精英、家族權(quán)力等非正式權(quán)力相結(jié)合的方式實(shí)施。

(一)新農(nóng)村建設(shè)在執(zhí)行中正式權(quán)力的發(fā)揮主要依托鎮(zhèn)政府向村里派駐的包村干部、村黨支部及村委會(huì)

包村干部在H鎮(zhèn)新農(nóng)村建設(shè)的實(shí)施過(guò)程中起著聯(lián)結(jié)基層政府和村莊的橋梁作用，他們負(fù)責(zé)將鎮(zhèn)政府下達(dá)的任務(wù)、要求等傳達(dá)到村莊，指導(dǎo)和參與新農(nóng)村建設(shè)，并將村里的情況反饋給鎮(zhèn)政府。在農(nóng)民眼中，包村干部代表的就是鎮(zhèn)政府，是正式權(quán)力的一種象征。除了派駐包村干部之外，鎮(zhèn)政府還通過(guò)直接任命或推薦村支書的形式來(lái)影響鄉(xiāng)村治理。因?yàn)楦鞔宕逦瘯?huì)的選舉主要是由村支書負(fù)責(zé)，在此基礎(chǔ)上產(chǎn)生的村委會(huì)在執(zhí)行村務(wù)中更多代表了基層政府的意愿，這也奠定了國(guó)家正式權(quán)力滲入鄉(xiāng)村治理的組織基礎(chǔ)。

另一個(gè)體制性權(quán)力組織則是村黨支部，各村新農(nóng)村建設(shè)都鼓勵(lì)發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用。理事會(huì)作為農(nóng)民自治非正式權(quán)力組織，其中大多數(shù)成員都是黨員，這些黨員由村民推選出來(lái)，在鄉(xiāng)村擁有一定的權(quán)威和人脈資源，他們懂得利用社會(huì)道德、鄉(xiāng)規(guī)民約和家族關(guān)系等非正式權(quán)力來(lái)開(kāi)展工作。這種正式權(quán)力組織成員和非正式權(quán)力組織成員重疊的現(xiàn)象，在很大程度上體現(xiàn)了正式權(quán)力和非正式權(quán)力相結(jié)合的運(yùn)作機(jī)制，在李村的新農(nóng)村建設(shè)中它發(fā)揮了不可替代的作用。

(二)非正式權(quán)力是指在國(guó)家體制外，法律上沒(méi)有明文規(guī)定，在實(shí)踐中得到民眾認(rèn)可和擁護(hù)的權(quán)力[13]

在新農(nóng)村建設(shè)中，農(nóng)村的非正式權(quán)力包括非治理精英的影響力和家族權(quán)力等，非治理精英的影響力來(lái)源于村莊社會(huì)文化的認(rèn)同和利益關(guān)系，家族權(quán)力則主要來(lái)源于宗親血緣關(guān)系和家庭利益[14]。以H鎮(zhèn)李村為例，村委會(huì)成員的組成及矛盾沖突雙方的立場(chǎng)充分體現(xiàn)了非正式權(quán)力如何利用正式權(quán)力實(shí)現(xiàn)自身利益。

李村的利益派別主要指以現(xiàn)任村支書A為代表和前任村支書B為代表的兩派。2010年，B退休，隨后A上任，并推選和自己關(guān)系好的C為村長(zhǎng)。而B雖然退休，但其兩個(gè)侄子都是村小組副組長(zhǎng)，可以監(jiān)督村長(zhǎng)的工作，維護(hù)家族利益。李村這樣一個(gè)兩派制衡的權(quán)力格局有效維護(hù)了全村的集體利益，例如后來(lái)因新農(nóng)村建設(shè)資金管理問(wèn)題而發(fā)生的上訪事件。當(dāng)時(shí)，B的兩個(gè)侄子在換屆選舉時(shí)查出A和C有公款吃喝行為，因此組織群眾上訪維護(hù)了全村利益，上訪成員包括經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的副村長(zhǎng)、原村小組副組長(zhǎng)、養(yǎng)殖大戶等。此外，B曾任村支書多年，認(rèn)識(shí)部分上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，也發(fā)揮了重要作用。退休村干部、經(jīng)濟(jì)精英、社會(huì)能人等非治理精英在村莊內(nèi)集合，利用村民抗議、記者曝光等社會(huì)輿論給A和C施壓，同時(shí)準(zhǔn)備材料上訪，通過(guò)制度化的方式維護(hù)了全村集體利益。

從上述事件可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)家族利益與村莊集體利益一致時(shí)，家族權(quán)力和非治理精英的影響力結(jié)合在一起。一旦被賦予正式權(quán)力的村莊代理人和組織沒(méi)有從村莊集體利益出發(fā)，沖突必然發(fā)生，這對(duì)鄉(xiāng)村的治理和發(fā)展都會(huì)產(chǎn)生不利影響。因此，惠農(nóng)政策在鄉(xiāng)村的運(yùn)作過(guò)程中需要關(guān)注正式權(quán)力和非正式權(quán)力的結(jié)合及其良性互動(dòng)體系的形成。

七、結(jié)論

國(guó)家惠農(nóng)政策在鄉(xiāng)村的貫徹落實(shí)，體現(xiàn)了國(guó)家為民著想、關(guān)注民生的治理理念。新農(nóng)村建設(shè)作為中央解決“三農(nóng)”問(wèn)題的重大部署，除了遵循行政科層管理的運(yùn)作方式之外還結(jié)合了目標(biāo)管理制和項(xiàng)目制等形式。在惠農(nóng)政策貫徹落實(shí)過(guò)程中，其組織、資金配置、動(dòng)員和具體執(zhí)行等環(huán)節(jié)上都呈現(xiàn)出多元結(jié)合的特征，事實(shí)也證明它具有良好的效果。但是多種運(yùn)作方式的結(jié)合，除了具有創(chuàng)新性和進(jìn)步性之外，也存在一些缺陷。首先，項(xiàng)目制在資源配置的均衡性和項(xiàng)目效果的維持上存在不足；其次，政策落實(shí)的權(quán)力行使過(guò)程缺少行政規(guī)則的制約和法律監(jiān)督，容易產(chǎn)生政策變通等行為；再次，惠農(nóng)政策在貫徹落實(shí)過(guò)程中，農(nóng)民自治意識(shí)和能力薄弱，農(nóng)村合作組織發(fā)展存在困境。

因此，國(guó)家惠農(nóng)政策的貫徹落實(shí)需要揚(yáng)長(zhǎng)避短，在運(yùn)作過(guò)程中應(yīng)當(dāng)立基于現(xiàn)代行政科層管理體系，完善行政和司法監(jiān)督；同時(shí)引入一定的市場(chǎng)機(jī)制，使資源得到充分有效配置，并兼顧公平，照顧偏遠(yuǎn)和落后地區(qū)；此外，還需要廣泛動(dòng)員社會(huì)力量的參與，充分發(fā)揮農(nóng)民的主體作用。具體到新農(nóng)村建設(shè)上，國(guó)家可以充分利用鄉(xiāng)村本土文化的已有積累，整合政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等多方面資源，協(xié)同推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)和發(fā)展。

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2014-01-07

西北農(nóng)林科技大學(xué)人文學(xué)院，陜西楊凌,712100

毛麗平(1990- )，女，江西上饒人，西北農(nóng)林科技大學(xué)社會(huì)學(xué)在讀碩士研究生，研究方向：農(nóng)村社會(huì)學(xué)；張聯(lián)社(1959- )，男，陜西武功人，博士，西北農(nóng)林科技大學(xué)人文學(xué)院教授、研究員，研究方向：農(nóng)村社會(huì)學(xué)、法社會(huì)學(xué)、農(nóng)業(yè)歷史地理；趙宇(1989- )，男，四川南部人，西北農(nóng)林科技大學(xué)社會(huì)學(xué)在讀碩士研究生，研究方向：農(nóng)村社會(huì)學(xué)。

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1008-8091(2014)02-0085-05