農(nóng)村公共投資績(jī)效審計(jì)狀況調(diào)查研究
——基于山東省111個(gè)市縣區(qū)問卷調(diào)查

□袁建華 史新蕾 畢力夫 馬愛民

農(nóng)村公共投資績(jī)效審計(jì)狀況調(diào)查研究
——基于山東省111個(gè)市縣區(qū)問卷調(diào)查

□袁建華1史新蕾2畢力夫3馬愛民4

本文以從事政府審計(jì)的工作人員為調(diào)查對(duì)象，對(duì)山東省的農(nóng)村公共投資績(jī)效審計(jì)情況開展問卷調(diào)查。通過對(duì)調(diào)查所得數(shù)據(jù)的分析，結(jié)果表明，山東省農(nóng)村公共投資績(jī)效審計(jì)工作已經(jīng)全面展開，也取得了一些成就，但還處于起步階段，在理論和實(shí)踐方面都還不成熟并存在許多問題，主要表現(xiàn)在公眾對(duì)績(jī)效審計(jì)的認(rèn)識(shí)不足，績(jī)效審計(jì)法規(guī)不健全，績(jī)效審計(jì)工作缺乏獨(dú)立性、權(quán)威性，績(jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系缺失，績(jī)效審計(jì)隊(duì)伍專業(yè)知識(shí)單一，績(jī)效審計(jì)方法落后等。這些都嚴(yán)重阻礙著農(nóng)村公共投資績(jī)效審計(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，影響了農(nóng)村公共投資項(xiàng)目績(jī)效水平的提高。

農(nóng)村；公共投資；績(jī)效審計(jì)

一、引言

隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展、社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略的實(shí)施，近幾年加大了對(duì)農(nóng)村建設(shè)的公共投資力度，根據(jù)《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》的要求，從2006年開始，中央財(cái)政每年將增加500億元用于興建農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，并堅(jiān)持投入10年，力爭(zhēng)全面改善農(nóng)村的生產(chǎn)、生活條件。

隨著投資規(guī)模的增加和投資項(xiàng)目種類的多樣化，我國的農(nóng)村公共投資工作也暴露出一些問題。要解決這些問題需要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村公共投資的績(jī)效審計(jì)工作，從公共投資的成本——效益，成本——效果角度來衡量其資源配置與消耗的合理性和有效性，有利于更全面地加強(qiáng)對(duì)公共投資的管理。

近年來，我國學(xué)術(shù)界對(duì)于農(nóng)村公共投資和農(nóng)村公共產(chǎn)品供給方面的研究都給予了相應(yīng)的重視，但是有關(guān)農(nóng)村公共投資績(jī)效審計(jì)的研究顯得相對(duì)薄弱。目前我國的政府投資審計(jì)大都是以財(cái)務(wù)收支為主的真實(shí)合法性審計(jì)，績(jī)效審計(jì)開展的還不夠，對(duì)公共投資的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性考察不足?！秾徲?jì)署2008至2012年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》中明確指出要大力發(fā)展績(jī)效審計(jì)，逐年加大績(jī)效審計(jì)份量。因此農(nóng)村公共投資作為我國公共投資的重點(diǎn)領(lǐng)域，也必然成為政府績(jī)效審計(jì)的重點(diǎn)對(duì)象。進(jìn)行農(nóng)村公共投資績(jī)效審計(jì)研究具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、調(diào)查方法與樣本情況

為更好地完成本研究?jī)?nèi)容，了解我國農(nóng)村公共投資績(jī)效審計(jì)工作的真實(shí)情況，本研究開展了一次針對(duì)農(nóng)村公共投資績(jī)效審計(jì)狀況的調(diào)查活動(dòng)。本次調(diào)查主要采用訪問式調(diào)查問卷形式，組織山東農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)管學(xué)院的學(xué)生作為調(diào)查人員，利用暑假時(shí)間完成此次調(diào)查，為保證調(diào)查的真實(shí)性和效果，對(duì)調(diào)查者在調(diào)查前都進(jìn)行了專門培訓(xùn)。為了便于收集資料將調(diào)查范圍確定為山東省內(nèi)，同時(shí)考慮到農(nóng)村公共投資績(jī)效審計(jì)工作的專業(yè)性較強(qiáng)，所以將本次調(diào)查的對(duì)象確定為山東省內(nèi)各地審計(jì)局的工作人員隨機(jī)選取一名，采用無記名方式填寫調(diào)查問卷，要求他們根據(jù)實(shí)際工作中的情況填寫，力求做到調(diào)查結(jié)果真實(shí)可靠，能如實(shí)反映現(xiàn)實(shí)存在的情況。

本次調(diào)查共發(fā)放調(diào)查問卷120份，有效回收調(diào)查問卷111份，有效回收率為92.5%，被調(diào)查對(duì)象在山東省內(nèi)的17個(gè)地市均有分布：從被調(diào)查對(duì)象所在區(qū)域看，基本上涵蓋了山東省的各種類型的縣(市、區(qū))，既包括經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的膠東半島地區(qū)，又包括經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的魯西南、魯西北地區(qū)和經(jīng)濟(jì)一般的其它地區(qū)(表1)；從調(diào)查所涉及的審計(jì)單位級(jí)別看，既有較高級(jí)別的地市級(jí)審計(jì)局、又有級(jí)別較低的縣區(qū)級(jí)審計(jì)局(表2)。綜合分析樣本分布情況，本次調(diào)查面較廣，所收集的農(nóng)村公共投資績(jī)效審計(jì)相關(guān)情況具有一定的代表性。

表1 調(diào)查樣本的地區(qū)分布情況

*本文將青島、煙臺(tái)、威海、日照稱為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，德州、賓州、聊城、菏澤稱為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，山東省其它地市為一般地區(qū)。

表2 調(diào)查樣本所在審計(jì)局級(jí)別分布情況

從表3被調(diào)查對(duì)象年齡分布情況看，31-40歲的審計(jì)人員所占的比重(36.04%)和41-50歲的審計(jì)人員所占的比重(34.23%)之和占到調(diào)查樣本的三分之二以上，這兩部分人員是本次調(diào)查樣本的主要組成部分，也是審計(jì)機(jī)關(guān)工作業(yè)務(wù)的主要承擔(dān)者，他們所反饋的信息能夠真實(shí)地反映所在審計(jì)機(jī)關(guān)農(nóng)村公共投資績(jī)效審計(jì)業(yè)務(wù)的具體情況。

表3 調(diào)查樣本的年齡分布情況

三、農(nóng)村公共投資績(jī)效審計(jì)狀況問卷調(diào)查分析

1.績(jī)效審計(jì)基本狀況分析

目前我國審計(jì)機(jī)關(guān)的絕大多數(shù)(99.39%)審計(jì)人員已經(jīng)對(duì)農(nóng)村公共投資績(jī)效審計(jì)的相關(guān)知識(shí)有所了解，但是其中有48.65%(54人)的審計(jì)人員對(duì)績(jī)效審計(jì)只是“有所了解”，真正能做到“比較了解”只占到36.93%(41人)，尤其是“十分熟悉”的人員比例僅為10.81%(12人)，比例過低(詳見表4)。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，我國政府審計(jì)人員對(duì)國外績(jī)效審計(jì)方面知識(shí)的了解程度更低。從表5可以看出，在調(diào)查中對(duì)國外績(jī)效審計(jì)知識(shí)“有所了解”的審計(jì)人員比例最高，為70.27%(78人)，“比較了解”的占到22.52%(25人)，“不了解”的比例也比較低，為5.41%(6人)，“十分熟悉”的比例最低，僅為1.80%(2人)。從整體上看，我國政府審計(jì)人員對(duì)績(jī)效審計(jì)相關(guān)知識(shí)的了解程度還有待提高，尤其是在對(duì)國外績(jī)效審計(jì)知識(shí)的了解上還有很大不足。

表4 審計(jì)人員對(duì)績(jī)效審計(jì)的了解情況

表5 審計(jì)人員對(duì)國外績(jī)效審計(jì)的了解情況

目前所開展的農(nóng)村公共投資績(jī)效審計(jì)工作所涉及的審計(jì)項(xiàng)目多數(shù)集中在以下幾類中(見表6)：水利設(shè)施、道路建設(shè)、電網(wǎng)通訊、義務(wù)教育、醫(yī)療保健、社會(huì)保障、文化娛樂、信息服務(wù)，其中以對(duì)道路建設(shè)、水利設(shè)施、醫(yī)療保健、社會(huì)保障這四類投資項(xiàng)目的績(jī)效審計(jì)開展率最高(見圖1)，均占到總樣本的半數(shù)以上，這些項(xiàng)目也都是目前我國農(nóng)村公共投資項(xiàng)目的重點(diǎn)投資領(lǐng)域。同時(shí)有88.28%(98人)的被調(diào)查人員認(rèn)為近年來本地區(qū)針對(duì)農(nóng)村公共投資的績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目有增長(zhǎng)的趨勢(shì)，說明我國農(nóng)村公共投資績(jī)效審計(jì)工作越來越廣泛地開展起來了。

表6 農(nóng)村公共投資績(jī)效審計(jì)所涉及領(lǐng)域的分布情況

圖1 各類農(nóng)村公共投資項(xiàng)目占樣本容量的比率(%)

在此次調(diào)查中，有占樣本總量82.88%(92人)的被調(diào)查人員表示他們?cè)H自參與過農(nóng)村公共投資績(jī)效審計(jì)工作。其中地市級(jí)審計(jì)局與縣區(qū)級(jí)審計(jì)局調(diào)查樣本的參與程度有所不同，但地市級(jí)審計(jì)局的調(diào)查樣本中有92.30%(11人)的被調(diào)查人員參與過農(nóng)村公共投資績(jī)效審計(jì)工作，在縣區(qū)級(jí)審計(jì)局的調(diào)查樣本中有77.94%(76人)的被調(diào)查人員參與過農(nóng)村公共投資績(jī)效審計(jì)工作，可以看出審計(jì)機(jī)關(guān)級(jí)別越高，審計(jì)人員參與農(nóng)村公共投資績(jī)效審計(jì)工作的比例越高。

2.績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系分析

在此次調(diào)查中，有78.83%(87人)的審計(jì)人員認(rèn)為我國農(nóng)村公共投資績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系存在不足，所占比例較大。根據(jù)調(diào)查樣本的反映，目前在我國農(nóng)村公共投資績(jī)效審計(jì)工作中還沒有使用統(tǒng)一的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，現(xiàn)用評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中合規(guī)性評(píng)價(jià)指標(biāo)、管理類指標(biāo)、經(jīng)濟(jì)效益評(píng)價(jià)指標(biāo)、社會(huì)效益評(píng)價(jià)指標(biāo)、環(huán)境效益評(píng)價(jià)指標(biāo)使用的比例如表7所示?？梢钥闯?，在我國農(nóng)村公共投資績(jī)效審計(jì)工作中運(yùn)用最為普遍的指標(biāo)是經(jīng)濟(jì)效益評(píng)價(jià)指標(biāo)(93.33%)、社會(huì)效益評(píng)價(jià)指標(biāo)(82.86%)，合規(guī)性評(píng)價(jià)指標(biāo)(50.48%)、管理類評(píng)價(jià)指標(biāo)(39.05%)的使用率不高，環(huán)境效益評(píng)價(jià)指標(biāo)所占比重僅為2.86%，明顯低于其它指標(biāo)，說明審計(jì)過程中對(duì)此類指標(biāo)的運(yùn)用有很大的不足。

表7 各類審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)使用情況

3.審計(jì)隊(duì)伍分析

審計(jì)人員是審計(jì)工作的具體操作者，作為農(nóng)村公共投資績(jī)效審計(jì)工作的審計(jì)主體，對(duì)審計(jì)信息質(zhì)量的高低起著決定作用?？?jī)效審計(jì)工作要求審計(jì)人員具備較高的專業(yè)素質(zhì)，對(duì)績(jī)效審計(jì)工作有比較深刻的認(rèn)識(shí)，審計(jì)隊(duì)伍要有合理的年齡結(jié)構(gòu)、學(xué)歷結(jié)構(gòu)、知識(shí)結(jié)構(gòu)。本次調(diào)查對(duì)我國政府審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)隊(duì)伍素質(zhì)也進(jìn)行了調(diào)查。

從表3對(duì)審計(jì)人員年齡的統(tǒng)計(jì)可以看出，我國審計(jì)人員的年齡在31-40歲和41-50歲這兩個(gè)年齡段分布最多，均達(dá)到了三分之一以上，在這兩個(gè)年齡階段的審計(jì)人員身體素質(zhì)和專業(yè)素質(zhì)都相對(duì)比較成熟，是開展審計(jì)工作的主力軍；30歲以下的審計(jì)人員占到總樣本的26.13%(29人)，是審計(jì)工作的新生力量，保持這部分人員的一定比例可以提高審計(jì)隊(duì)伍的活力；51歲以上的審計(jì)人員在本次調(diào)查中所占的比例較少，只有3.6%(4人)，這部分人員大都具有豐富的審計(jì)工作經(jīng)驗(yàn)，也是審計(jì)隊(duì)伍中不可缺少的力量。從整體上看，我國的審計(jì)隊(duì)伍年齡結(jié)構(gòu)比較合理。

在此次調(diào)查中，被調(diào)查審計(jì)人員的文化程度如表8所示，可以看出以本科學(xué)歷的審計(jì)人員所占的比重最大，占到調(diào)查樣本的半數(shù)以上；?？萍耙韵碌谋壤坏饺种唬谎芯可壤^小，只占樣本容量的7.2%(8人)，且主要就職于地市級(jí)審計(jì)局?？梢钥闯觯覈鴮徲?jì)機(jī)關(guān)的人員大部分為本科及以上學(xué)歷，整體學(xué)歷水平較高，但仍然有四分之一的低學(xué)歷者。

表8 審計(jì)人員的學(xué)歷分布情況

從表9可以看出，在調(diào)查樣本中審計(jì)人員以財(cái)務(wù)類專業(yè)出身為主，占總?cè)藬?shù)的65.77%(73人)；環(huán)保、法律、信息技術(shù)、工程技術(shù)及其它專業(yè)所占比例都比較少，大都不足10%。說明我國政府審計(jì)人員的專業(yè)結(jié)構(gòu)還比較單一，主要局限在財(cái)務(wù)審計(jì)人才上。

表9 審計(jì)人員專業(yè)分布情況

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，審計(jì)人員獲得農(nóng)村公共投資績(jī)效審計(jì)相關(guān)知識(shí)的途徑主要包括單位培訓(xùn)、自學(xué)、上級(jí)部門下發(fā)材料這三種途徑，從表10中可以看出我國審計(jì)人員績(jī)效審計(jì)知識(shí)獲取途徑以“單位培訓(xùn)”(54.04%)和“下發(fā)材料”(48.65%)為主，審計(jì)人員“自學(xué)”的比例也占到了三分之一以上。單位培訓(xùn)和部門下發(fā)材料都屬于政府部門的引導(dǎo)，我國績(jī)效審計(jì)相關(guān)知識(shí)的普及還是在依靠政府方面的力量推進(jìn)。

表10 審計(jì)人員獲取績(jī)效審計(jì)知識(shí)途徑的分布情況

4.審計(jì)方法分析

我國審計(jì)機(jī)關(guān)在農(nóng)村公共投資績(jī)效審計(jì)中所使用的審計(jì)方法主要包括實(shí)地觀察法、面談法、調(diào)查法、審閱法、比較分析法、因素分析法、統(tǒng)計(jì)抽樣法等，具體的使用情況如表11所示，可以看出以實(shí)地觀察法、審閱法、調(diào)查法這三種方法使用得最為普遍。通過對(duì)比分析我們可以看出，目前我國在農(nóng)村公共投資績(jī)效審計(jì)工作中使用的審計(jì)方法和傳統(tǒng)財(cái)務(wù)審計(jì)中廣泛使用的審計(jì)技術(shù)方法基本上是一致的，區(qū)別不大。

表11 各種績(jī)效審計(jì)方法的使用情況

在調(diào)查樣本中已經(jīng)開始使用計(jì)算機(jī)技術(shù)管理審計(jì)項(xiàng)目的審計(jì)單位占樣本容量的90.09%，但是其中有占樣本容量66.10%的審計(jì)單位在開展審計(jì)工作時(shí)仍以手工為主?？梢钥闯鲇?jì)算機(jī)已經(jīng)普遍開始作為輔助績(jī)效審計(jì)的手段，隨著會(huì)計(jì)信息系統(tǒng)的開發(fā)和計(jì)算機(jī)的廣泛應(yīng)用，計(jì)算機(jī)審計(jì)所占的比例已經(jīng)遠(yuǎn)超過去。通過對(duì)這兩個(gè)數(shù)據(jù)的對(duì)比，我們可以得知只有23.99%的審計(jì)單位在廣泛地開展計(jì)算機(jī)審計(jì)業(yè)務(wù)，可以說計(jì)算機(jī)在農(nóng)村公共投資績(jī)效審計(jì)中的作用還沒有發(fā)揮到其應(yīng)有的程度。

5.審計(jì)效果分析

審計(jì)效果指審計(jì)結(jié)果的落實(shí)情況，是審計(jì)工作意義的最終體現(xiàn)。農(nóng)村公共投資績(jī)效審計(jì)工作的成果是出具審計(jì)報(bào)告，要揭示被審項(xiàng)目績(jī)效的高低，追究負(fù)責(zé)人的責(zé)任，并向項(xiàng)目管理單位提出改進(jìn)建議。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)在績(jī)效審計(jì)工作結(jié)束后仍會(huì)對(duì)被審項(xiàng)目進(jìn)行后續(xù)檢查的占到81.08%(90人)，但是被審項(xiàng)目對(duì)審計(jì)結(jié)果的利用情況卻不容樂觀。從表12可以看出，在調(diào)查中只有25.23%(28人)的審計(jì)人員認(rèn)為績(jī)效審計(jì)工作對(duì)農(nóng)村公共投資項(xiàng)目影響很大，70.27%(78人)的認(rèn)為只在某些方面對(duì)農(nóng)村公共投資項(xiàng)目有一定影響，4.5%(5人)認(rèn)為并無重大影響。綜合調(diào)查數(shù)據(jù)可以看出，我國農(nóng)村公共投資績(jī)效審計(jì)工作對(duì)被審項(xiàng)目的影響力不大，審計(jì)結(jié)果利用效率比較低。

表12 審計(jì)結(jié)果對(duì)被審項(xiàng)目的影響程度

在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有91.90%的審計(jì)機(jī)關(guān)接受的農(nóng)村公共投資績(jī)效審計(jì)任務(wù)主要為事后審計(jì)，事前審計(jì)、事中審計(jì)所占的比例較低。事后審計(jì)也就是在被審項(xiàng)目完成之后進(jìn)行的審計(jì)，當(dāng)出具審計(jì)報(bào)告的時(shí)候，被審項(xiàng)目已經(jīng)完工，對(duì)存在的問題只能進(jìn)行補(bǔ)救，已經(jīng)造成的損失也很難彌補(bǔ)，相關(guān)責(zé)任人可能已經(jīng)換崗、退休不再任原職，這樣在追究相關(guān)責(zé)任人責(zé)任時(shí)十分困難。審計(jì)責(zé)任追究制度作為審計(jì)結(jié)果的重要實(shí)現(xiàn)方式需要大力推廣，在調(diào)查中雖然有占樣本容量87.38%(97人)的審計(jì)單位在執(zhí)行審計(jì)責(zé)任追究制度，但其中有占樣本容量69.36%(77人)的審計(jì)人員承認(rèn)本單位的審計(jì)責(zé)任追究制度并不健全，相關(guān)的處罰并沒有得到真正落實(shí)，對(duì)農(nóng)村公共投資中的違法違規(guī)問題處罰力度不夠。

6.審計(jì)工作的監(jiān)督情況的分析

對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)、審計(jì)隊(duì)伍和審計(jì)工作進(jìn)行全方位的監(jiān)督可有效地提高審計(jì)質(zhì)量，審計(jì)機(jī)關(guān)工作的監(jiān)督主體包括上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)、單位領(lǐng)導(dǎo)、公眾監(jiān)督。上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)和單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)審計(jì)工作的監(jiān)督屬于審計(jì)機(jī)關(guān)系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督力量，公眾監(jiān)督是對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)工作的外部監(jiān)督力量。

在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)有92.79%(103人)的審計(jì)人員認(rèn)為本單位在進(jìn)行農(nóng)村公共投資績(jī)效審計(jì)工作時(shí)受到了監(jiān)督，由表13可知，上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)、單位領(lǐng)導(dǎo)、公眾監(jiān)督這三方面監(jiān)督力量分布情況所占的比重差別不大，都能占到全部調(diào)查樣本的半數(shù)以上，說明我國農(nóng)村公共投資績(jī)效審計(jì)工作所受到的監(jiān)督是來源于多方面的。從內(nèi)、外部監(jiān)督的分類方式看，接受到外部監(jiān)督即公眾的監(jiān)督的審計(jì)機(jī)關(guān)占樣本容量的62.16%(69人)，內(nèi)部監(jiān)督的普及率分別為單位領(lǐng)導(dǎo)66.67%(74人)、上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)66.67%(74人)?？梢钥闯?，對(duì)我國審計(jì)機(jī)關(guān)工作的監(jiān)督是以內(nèi)部的監(jiān)督力量為主，外部監(jiān)督力量相對(duì)弱一些。

表13 審計(jì)工作的監(jiān)督力量分布情況

審計(jì)結(jié)果公告制度是指審計(jì)機(jī)關(guān)將審計(jì)結(jié)果向公眾公開，是公眾監(jiān)督審計(jì)工作的主要途徑，有助于提高審計(jì)工作的透明度。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有67.57% (75人)的審計(jì)單位在進(jìn)行農(nóng)村公共投資績(jī)效審計(jì)工作時(shí)推行了審計(jì)結(jié)果公告制度，主要通過報(bào)紙刊登、政府網(wǎng)站公示、召開審計(jì)報(bào)告會(huì)等方式將審計(jì)工作報(bào)告公開。

7.農(nóng)民參與情況的分析

鑒于農(nóng)民是農(nóng)村公共投資的主要受益者，所以本次調(diào)查也考慮了農(nóng)民的參與因素。針對(duì)農(nóng)民是否要參與到審計(jì)工作中來這一問題還值得深思，有53.15%(59人)的審計(jì)人員認(rèn)為應(yīng)該增加農(nóng)民在績(jī)效審計(jì)工作中的參與度，認(rèn)為農(nóng)民的參與是保障自身權(quán)益、提高審計(jì)結(jié)論客觀性的需要；同時(shí)有46.84%(52人)的審計(jì)人員認(rèn)為局限于農(nóng)民自身的認(rèn)知和文化程度，不應(yīng)該增加農(nóng)民的參與度。

在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有91.89%(102人)的被調(diào)查人員在進(jìn)行農(nóng)村公共投資績(jī)效審計(jì)工作時(shí)使用的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)中應(yīng)該有針對(duì)農(nóng)民的指標(biāo)。但是在農(nóng)村公共投資績(jī)效審計(jì)工作中農(nóng)民還是普遍處于參與程度較低的水平(表14)：被調(diào)查人員普遍認(rèn)為農(nóng)民的“參與程度很低”的有79人，占到71.18%；“參與程度較高”的有26人，占到23.42%；“充分參與”的情況為0%。而且根據(jù)所收集的資料，在農(nóng)村公共投資績(jī)效審計(jì)過程中農(nóng)民的參與方式多是接受“被調(diào)查”、“被詢問”的配合調(diào)查方式，十分被動(dòng)，農(nóng)民對(duì)農(nóng)村公共投資績(jī)效審計(jì)工作的了解和關(guān)心程度還很低。

表14 農(nóng)民在績(jī)效審計(jì)工作中的參與程度

8.影響績(jī)效審計(jì)工作質(zhì)量的因素分析

審計(jì)質(zhì)量的高低決定著審計(jì)工作的成敗。影響審計(jì)質(zhì)量的因素是多方面的。根據(jù)農(nóng)村公共投資績(jī)效審計(jì)工作的特殊性，結(jié)合影響審計(jì)工作質(zhì)量的相關(guān)理論研究成果，可以將當(dāng)前我國農(nóng)村公共投資績(jī)效審計(jì)工作的影響因素概括為以下幾方面：法律規(guī)范體系、審計(jì)管理體制、審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)及指標(biāo)體系、審計(jì)隊(duì)伍素質(zhì)、審計(jì)方法、審計(jì)效果的發(fā)揮以及其它因素。從表15中可以看出，本次被調(diào)查對(duì)象對(duì)我國農(nóng)村公共投資績(jī)效審計(jì)工作影響因素選擇的分布情況，其中以審計(jì)法律規(guī)范體系(53.15%)、審計(jì)管理體制(60.36%)、審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)及指標(biāo)體系(78.38%)、審計(jì)隊(duì)伍素質(zhì)(63.69%)這四方面的影響較大，其次為審計(jì)方法(28.83%)、審計(jì)效果的發(fā)揮(40.54%)，選擇其它因素的審計(jì)人員占樣本容量的比重很小，僅為3.60%，調(diào)查中審計(jì)人員所反映的其它因素集中在政府領(lǐng)導(dǎo)對(duì)績(jī)效審計(jì)的了解不足、審計(jì)環(huán)境惡劣等方面。

表15 審計(jì)工作質(zhì)量影響因素的分布情況

四、結(jié)論與政策建議

(一)研究結(jié)論

通過以上問卷調(diào)查分析可以看出，山東省農(nóng)村公共投資績(jī)效審計(jì)工作已經(jīng)全面展開，也取得了一些成就，但還處于起步階段，在理論和實(shí)踐方面都還不成熟并存在許多問題，主要表現(xiàn)在：績(jī)效審計(jì)法規(guī)不健全，績(jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系缺失，績(jī)效審計(jì)隊(duì)伍專業(yè)知識(shí)單一，績(jī)效審計(jì)方法落后，審計(jì)結(jié)果利用效率比較低，外部監(jiān)督力量相對(duì)較弱等等。尤其是農(nóng)村公共投資的受益主體——農(nóng)民尚沒有真正參與進(jìn)農(nóng)村公共投資績(jī)效審計(jì)里面來，這些都嚴(yán)重阻礙著農(nóng)村公共投資績(jī)效審計(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，影響了農(nóng)村公共投資項(xiàng)目績(jī)效水平的提高。

(二)政策建議

在各級(jí)政府不斷加強(qiáng)農(nóng)村公共投資，致力于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的背景下，對(duì)農(nóng)村公共投資項(xiàng)目開展績(jī)效審計(jì)將成為今后我國政府審計(jì)的工作重點(diǎn)。根據(jù)問卷調(diào)查分析結(jié)論，我們提出以下建議：

1.做好農(nóng)村公共投資績(jī)效審計(jì)的宣傳工作

農(nóng)村公共投資績(jī)效審計(jì)的發(fā)展需要全社會(huì)的共同努力，針現(xiàn)階段我國社會(huì)群體普遍對(duì)績(jī)效審計(jì)工作了解不多的情況，可以通過報(bào)刊、雜志、論壇、互聯(lián)網(wǎng)、電視等多種方式在全社會(huì)范圍內(nèi)開展宣傳工作。首先就是要提高政府部門、人大等相關(guān)單位對(duì)績(jī)效審計(jì)工作的重要性的認(rèn)識(shí)，改變黨政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)審計(jì)工作意義認(rèn)識(shí)不到位、輕視審計(jì)報(bào)告的現(xiàn)象，為開展績(jī)效審計(jì)取得各單位的配合，督促被審事項(xiàng)責(zé)任人在工作中注重績(jī)效問題，把績(jī)效審計(jì)作為提高公共資源使用效益的重要措施；其次是在審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部加深對(duì)績(jī)效審計(jì)知識(shí)的學(xué)習(xí)，幫助審計(jì)人員做好審計(jì)觀念從財(cái)務(wù)審計(jì)向績(jī)效審計(jì)的轉(zhuǎn)變；最后是要向社會(huì)公眾特別是廣大農(nóng)民開展績(jī)效審計(jì)知識(shí)的宣傳工作，吸引公眾力量來關(guān)注農(nóng)村公共投資績(jī)效審計(jì)，有利于提高績(jī)效審計(jì)工作的工作質(zhì)量和審計(jì)結(jié)果的落實(shí)程度。

2.完善績(jī)效審計(jì)相關(guān)的規(guī)范體系

建立完善的績(jī)效審計(jì)規(guī)范體系是保障績(jī)效審計(jì)質(zhì)量及其有效開展的重要條件。因此要在我國開展政府績(jī)效審計(jì)，首先，需要對(duì)《審計(jì)法》進(jìn)一步進(jìn)行修改，明確績(jī)效審計(jì)的有關(guān)法律問題，對(duì)政府績(jī)效審計(jì)的基本原則、審計(jì)范圍、審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)形式、審計(jì)組織和審計(jì)程序等都做出明文規(guī)定，同時(shí)制定與績(jī)效審計(jì)相配套的各項(xiàng)實(shí)施細(xì)則，對(duì)績(jī)效審計(jì)工作做出原則性規(guī)定；其次，政府部門應(yīng)組織專人制定出績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則，主要內(nèi)容包括對(duì)審計(jì)計(jì)劃、進(jìn)行審計(jì)實(shí)施、撰寫審計(jì)底稿、進(jìn)行審計(jì)取證、撰寫審計(jì)報(bào)告等的詳細(xì)規(guī)定，為績(jī)效審計(jì)的操作提供具體的行為規(guī)范；再次，是要盡快建立一套科學(xué)合理的審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，作為判斷農(nóng)村公共投資項(xiàng)目績(jī)效高低的依據(jù)，指標(biāo)體系中的審計(jì)指標(biāo)構(gòu)成應(yīng)能夠全面反映審計(jì)對(duì)象的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益，尤其要注意的是對(duì)社會(huì)效益和環(huán)境效益的衡量，通過綜合運(yùn)用定性指標(biāo)和定量指標(biāo)的方式，建立一個(gè)可操作的績(jī)效評(píng)估體系；最后是要頒布《政府績(jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》，為農(nóng)村公共投資績(jī)效審計(jì)確定合理的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)農(nóng)村公共投資項(xiàng)目的不同，可依據(jù)相關(guān)的國家法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目目標(biāo)等作為衡量被審事項(xiàng)效益水平的尺度，并且結(jié)合不同地區(qū)不同行業(yè)的實(shí)際情況，審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)在堅(jiān)持原則的前提下靈活掌握。

3.優(yōu)化審計(jì)人員結(jié)構(gòu)，提高審計(jì)隊(duì)伍專業(yè)素質(zhì)

績(jī)效審計(jì)比財(cái)務(wù)審計(jì)涉及的領(lǐng)域復(fù)雜，審計(jì)方法、內(nèi)容都與傳統(tǒng)財(cái)務(wù)審計(jì)有很大的區(qū)別。要更好地開展政府績(jī)效審計(jì)，審計(jì)機(jī)關(guān)必須配備一批高素質(zhì)的審計(jì)人才，不僅要求審計(jì)人員具備傳統(tǒng)財(cái)務(wù)審計(jì)的基本技能，還需要具備諸如經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、法律、工程學(xué)、信息等方面的專業(yè)知識(shí)，掌握現(xiàn)代審計(jì)知識(shí)和計(jì)算機(jī)應(yīng)用技術(shù)。針對(duì)目前我國審計(jì)隊(duì)伍知識(shí)結(jié)構(gòu)單一，知識(shí)面窄的現(xiàn)狀，可從以下四點(diǎn)進(jìn)行改善：一是對(duì)現(xiàn)有審計(jì)人員進(jìn)行后續(xù)教育，提高在職人員專業(yè)素質(zhì)，審計(jì)機(jī)關(guān)可組織審計(jì)人員進(jìn)行培訓(xùn)，不僅要學(xué)習(xí)國內(nèi)外最新的績(jī)效審計(jì)研究成果與政策法規(guī)，而且還要注重對(duì)績(jī)效審計(jì)實(shí)務(wù)的培訓(xùn)，也可選派一些審計(jì)人員到政府績(jī)效審計(jì)開展得比較好的地方學(xué)習(xí)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，鼓勵(lì)在職人員進(jìn)行績(jī)效審計(jì)的學(xué)習(xí)；二是要招納績(jī)效審計(jì)相關(guān)領(lǐng)域的人才，在審計(jì)機(jī)關(guān)吸收新進(jìn)人員時(shí)注意選用符合績(jī)效審計(jì)要求的復(fù)合型人才，選用績(jī)效審計(jì)工作急需的法律、計(jì)算機(jī)、環(huán)保等專業(yè)人才，改善現(xiàn)有審計(jì)隊(duì)伍的知識(shí)結(jié)構(gòu)；三是對(duì)審計(jì)人力資源管理制度進(jìn)行改革，實(shí)行審計(jì)人員競(jìng)爭(zhēng)上崗制度，提高審計(jì)人員的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)和責(zé)任感，充分發(fā)揮每一位審計(jì)人員的才能；四是聘用專家參與績(jī)效審計(jì)工作，由于農(nóng)村公共投資績(jī)效項(xiàng)目所涉及的范圍很廣，績(jī)效審計(jì)人員在知識(shí)面上很難做到面面俱到，需要充分利用外部力量彌補(bǔ)審計(jì)隊(duì)伍知識(shí)結(jié)構(gòu)上的缺陷。

4.提高績(jī)效審計(jì)工作的透明度，強(qiáng)化審計(jì)責(zé)任追究制

目前我國績(jī)效審計(jì)工作的監(jiān)督力量主要局限于審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督，監(jiān)督力量不足不僅影響了農(nóng)村公共投資績(jī)效審計(jì)工作的質(zhì)量，也影響了公眾對(duì)績(jī)效審計(jì)工作的認(rèn)知。審計(jì)結(jié)果公告制度即是將審計(jì)機(jī)關(guān)的工作成果通過各種方式向社會(huì)公開，是提高審計(jì)機(jī)關(guān)工作透明度的重要手段，也成為公眾了解和參與農(nóng)村公共投資項(xiàng)目和績(jī)效審計(jì)工作具體情況的重要途徑。在以后的工作中要繼續(xù)堅(jiān)持和完善審計(jì)結(jié)果公告制度，明令審計(jì)機(jī)關(guān)將審計(jì)的詳細(xì)過程和工作成果(涉及國家安全秘密的除外)進(jìn)行公示，規(guī)范公告的形式和內(nèi)容，把在績(jī)效審計(jì)中發(fā)現(xiàn)問題的整改情況作為公告的重要內(nèi)容，嚴(yán)防審計(jì)公告流于形式的事件發(fā)生，提高公眾對(duì)績(jī)效審計(jì)工作的認(rèn)知程度。

為進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)績(jī)效審計(jì)的工作效果，應(yīng)該在績(jī)效審計(jì)后期推行“問責(zé)制”。通過推行問責(zé)制，相關(guān)責(zé)任人將為自己的行為承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，做到“誰決策，誰負(fù)責(zé)”，可以促使被審單位的工作人員和審計(jì)人員謹(jǐn)慎地履行職責(zé)，提高效率與效果。

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2013-12-09

1.山東農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，山東泰安，271018；2.沂源縣農(nóng)村信用社，山東 沂源，256100；3.濟(jì)南大學(xué)管理學(xué)院，山東 濟(jì)南，250000；4.德州市農(nóng)業(yè)科學(xué)研究院，山東 德州，253000

“農(nóng)村公共投資績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究”階段性研究成果并獲得“山東省三農(nóng)問題軟科學(xué)研究基地”資助。

袁建華(1970- )，男，山東平原人，管理學(xué)博士，山東農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)管學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，主要從事審計(jì)及農(nóng)村財(cái)政研究。

F239.4

A

1008-8091(2014)02-0073-07