群眾工作要消除“底層治理之痛”

祝靈君，中央黨校黨建教研部教授、博士生導(dǎo)師，政黨制度研究室主任，主要致力于政黨政治理論與方法、黨內(nèi)民主、黨群關(guān)系、基層政治與黨的基層組織、干部人事制度改革等方向研究工作，曾主持國家社科基金課題兩項，出版?zhèn)€人專（合）著7部。

美國政治學(xué)者塞繆爾·P·亨廷頓在《變化社會中的政治秩序》一書中談到，20世紀(jì)六七十年代發(fā)展中國家城鄉(xiāng)差距時強調(diào)：“政治現(xiàn)代化的源泉在城市，而政治穩(wěn)定的源泉卻在農(nóng)村”，“在處于現(xiàn)代化之中的國家里，城市不單是動蕩的場所，而且也是政府反對派的大本營”。我對亨廷頓的這個觀點印象十分深刻。

2010年10月，我到非洲訪問，切身感受到了一些非洲國家的“底層治理之痛”。這些國家的上層治理結(jié)構(gòu)正在逐步改善，下層治理結(jié)構(gòu)并未同步改善，而下層治理結(jié)構(gòu)的脆弱極有可能導(dǎo)致上層治理結(jié)構(gòu)的坍塌。這些非洲國家的上層精英大都曾在歐美或南非求學(xué)，顯得彬彬有禮，有寬闊的視野、遠大抱負和政治頭腦。但是，這些國家治理的真正問題并不全在上層，而主要在于數(shù)量龐大卻不能有效組織的底層民眾。這些底層民眾在傳統(tǒng)社會里曾被部族有效控制，而今天這些國家底層社會的組織資源已被頻繁的內(nèi)戰(zhàn)、種族屠殺、移民潮、市場經(jīng)濟等破壞，于是底層社會演變?yōu)椤耙槐P散沙”，上層治理結(jié)構(gòu)與底層治理結(jié)構(gòu)之間缺乏有機聯(lián)系，形成上下“兩張皮”。由于底層社會不能有效組織，其豐富的資源難以開發(fā)、汲取而導(dǎo)致國家貧窮，國家的貧窮加劇了上層治理主體對外部援助的依賴。作為聯(lián)結(jié)上層統(tǒng)治者與底層民眾的行政管理人員（政府官員），在得不到政府足夠的財源支持和底層民眾有效認(rèn)同的情況下，執(zhí)行能力低下、腐敗成風(fēng)、裙帶主義蔓延以及喪失公務(wù)員的理想與精神。這就是今天某些非洲國家的現(xiàn)狀，其問題主要在于“一盤散沙”似的民眾不能被有效地組織起來，上下之間缺乏連接，這是非洲國家治理的“真正之痛”。

以我訪問的非洲某國為例，全國人口6000萬，首都人口1000萬，其中大部分沒有就業(yè)，整個首都就像農(nóng)村的大集市，人來熙熙，人去攘攘，無所事事。國家總統(tǒng)的心病是：一旦有政敵在廣大民眾中煽動，或一旦出現(xiàn)天災(zāi)人禍，首都將立刻陷入混亂之中。所以，總統(tǒng)要搞農(nóng)村復(fù)興計劃，希望通過農(nóng)村復(fù)興把首都多余的人口吸回農(nóng)村，減輕首都安全的壓力。在缺乏有效政治動員手段的條件下，這位總統(tǒng)只能寄希望于以經(jīng)濟手段解決問題。

總之，無論是非洲，還是亞洲、拉丁美洲，幾乎世界上一切發(fā)展中國家都面臨著城鎮(zhèn)化的挑戰(zhàn)。這個挑戰(zhàn)就是大量的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)社區(qū)以后需要就業(yè)、居住、生活、福利、娛樂、學(xué)習(xí)等，而且這些人口時刻處于流動之中，如何做好他們的工作是一個世界級的難題，一旦處理不好，將會引發(fā)連鎖反應(yīng)。

多年來，我?guī)缀趺磕陥猿只乩霞?，除了看望老家的長輩，也想借此機會以家鄉(xiāng)的變化為窗口觀察中國鄉(xiāng)村的變化。20世紀(jì)80年代，我所在的村有2000多人，我所在的社區(qū)有200多人，但近幾年每年回家時都會發(fā)現(xiàn)人越來越少。2012年春節(jié)回家鄉(xiāng)，聽老人講，我們村目前人口不足200人，我們社區(qū)男女老少不足20人，只相當(dāng)于20世紀(jì)鼎盛時期的1/10。大部分青壯年都外出打工，隨著農(nóng)民工工資的上漲和收入增加，不少村民都在縣城買房，條件好的在省城或市里買房，由于小孩在城鎮(zhèn)上學(xué)，家里50歲以上老人基本居住在城鎮(zhèn)，一家?guī)缀醪辉倩氐睫r(nóng)村。

以我老家那樣一個小鎮(zhèn)為例，大量的人口已經(jīng)移居到城鎮(zhèn)。人往哪里走，矛盾就帶到哪里去，對生活在城鎮(zhèn)社區(qū)中人口的服務(wù)與管理已經(jīng)成為當(dāng)前群眾工作重點。2012年1月，國家統(tǒng)計局宣布我國城鎮(zhèn)人口比重達到51.27%，首次超過農(nóng)村人口。這在我國五千年文明史上是第一次，具有劃時代意義。

目前，大部分農(nóng)村人口已經(jīng)常年居住在城鎮(zhèn)，如果我們黨的動員體制不能有效容納這些因素，不能有序推進城市常住人口市民化，城鎮(zhèn)管理中問題頻發(fā)的風(fēng)險將會增高。城鎮(zhèn)化說到底是人的城鎮(zhèn)化，如果生活在城鎮(zhèn)社區(qū)的人沒有一種“安全感”、“幸福感”，最后將導(dǎo)致城鎮(zhèn)社會功能失調(diào)，陷入不穩(wěn)定狀態(tài)。也就是說，如果說古代中國是“郡縣治，則天下安”，當(dāng)今中國在走向工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的時代則是“社區(qū)穩(wěn)，天下穩(wěn)”。這要求我們黨應(yīng)盡快將群眾工作的中心瞄準(zhǔn)城鎮(zhèn)社區(qū)（涵蓋流動人口），在大力推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的同時更加重視城鎮(zhèn)社區(qū)服務(wù)與管理，這是我國走新型城鎮(zhèn)化道路的必然要求，也是新形勢下群眾工作的必然趨勢。（責(zé)任編輯/吳文仙）

祝靈君，中央黨校黨建教研部教授、博士生導(dǎo)師，政黨制度研究室主任，主要致力于政黨政治理論與方法、黨內(nèi)民主、黨群關(guān)系、基層政治與黨的基層組織、干部人事制度改革等方向研究工作，曾主持國家社科基金課題兩項，出版?zhèn)€人專（合）著7部。

美國政治學(xué)者塞繆爾·P·亨廷頓在《變化社會中的政治秩序》一書中談到，20世紀(jì)六七十年代發(fā)展中國家城鄉(xiāng)差距時強調(diào)：“政治現(xiàn)代化的源泉在城市，而政治穩(wěn)定的源泉卻在農(nóng)村”，“在處于現(xiàn)代化之中的國家里，城市不單是動蕩的場所，而且也是政府反對派的大本營”。我對亨廷頓的這個觀點印象十分深刻。

2010年10月，我到非洲訪問，切身感受到了一些非洲國家的“底層治理之痛”。這些國家的上層治理結(jié)構(gòu)正在逐步改善，下層治理結(jié)構(gòu)并未同步改善，而下層治理結(jié)構(gòu)的脆弱極有可能導(dǎo)致上層治理結(jié)構(gòu)的坍塌。這些非洲國家的上層精英大都曾在歐美或南非求學(xué)，顯得彬彬有禮，有寬闊的視野、遠大抱負和政治頭腦。但是，這些國家治理的真正問題并不全在上層，而主要在于數(shù)量龐大卻不能有效組織的底層民眾。這些底層民眾在傳統(tǒng)社會里曾被部族有效控制，而今天這些國家底層社會的組織資源已被頻繁的內(nèi)戰(zhàn)、種族屠殺、移民潮、市場經(jīng)濟等破壞，于是底層社會演變?yōu)椤耙槐P散沙”，上層治理結(jié)構(gòu)與底層治理結(jié)構(gòu)之間缺乏有機聯(lián)系，形成上下“兩張皮”。由于底層社會不能有效組織，其豐富的資源難以開發(fā)、汲取而導(dǎo)致國家貧窮，國家的貧窮加劇了上層治理主體對外部援助的依賴。作為聯(lián)結(jié)上層統(tǒng)治者與底層民眾的行政管理人員（政府官員），在得不到政府足夠的財源支持和底層民眾有效認(rèn)同的情況下，執(zhí)行能力低下、腐敗成風(fēng)、裙帶主義蔓延以及喪失公務(wù)員的理想與精神。這就是今天某些非洲國家的現(xiàn)狀，其問題主要在于“一盤散沙”似的民眾不能被有效地組織起來，上下之間缺乏連接，這是非洲國家治理的“真正之痛”。

以我訪問的非洲某國為例，全國人口6000萬，首都人口1000萬，其中大部分沒有就業(yè)，整個首都就像農(nóng)村的大集市，人來熙熙，人去攘攘，無所事事。國家總統(tǒng)的心病是：一旦有政敵在廣大民眾中煽動，或一旦出現(xiàn)天災(zāi)人禍，首都將立刻陷入混亂之中。所以，總統(tǒng)要搞農(nóng)村復(fù)興計劃，希望通過農(nóng)村復(fù)興把首都多余的人口吸回農(nóng)村，減輕首都安全的壓力。在缺乏有效政治動員手段的條件下，這位總統(tǒng)只能寄希望于以經(jīng)濟手段解決問題。

總之，無論是非洲，還是亞洲、拉丁美洲，幾乎世界上一切發(fā)展中國家都面臨著城鎮(zhèn)化的挑戰(zhàn)。這個挑戰(zhàn)就是大量的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)社區(qū)以后需要就業(yè)、居住、生活、福利、娛樂、學(xué)習(xí)等，而且這些人口時刻處于流動之中，如何做好他們的工作是一個世界級的難題，一旦處理不好，將會引發(fā)連鎖反應(yīng)。

多年來，我?guī)缀趺磕陥猿只乩霞?，除了看望老家的長輩，也想借此機會以家鄉(xiāng)的變化為窗口觀察中國鄉(xiāng)村的變化。20世紀(jì)80年代，我所在的村有2000多人，我所在的社區(qū)有200多人，但近幾年每年回家時都會發(fā)現(xiàn)人越來越少。2012年春節(jié)回家鄉(xiāng)，聽老人講，我們村目前人口不足200人，我們社區(qū)男女老少不足20人，只相當(dāng)于20世紀(jì)鼎盛時期的1/10。大部分青壯年都外出打工，隨著農(nóng)民工工資的上漲和收入增加，不少村民都在縣城買房，條件好的在省城或市里買房，由于小孩在城鎮(zhèn)上學(xué)，家里50歲以上老人基本居住在城鎮(zhèn)，一家?guī)缀醪辉倩氐睫r(nóng)村。

以我老家那樣一個小鎮(zhèn)為例，大量的人口已經(jīng)移居到城鎮(zhèn)。人往哪里走，矛盾就帶到哪里去，對生活在城鎮(zhèn)社區(qū)中人口的服務(wù)與管理已經(jīng)成為當(dāng)前群眾工作重點。2012年1月，國家統(tǒng)計局宣布我國城鎮(zhèn)人口比重達到51.27%，首次超過農(nóng)村人口。這在我國五千年文明史上是第一次，具有劃時代意義。

目前，大部分農(nóng)村人口已經(jīng)常年居住在城鎮(zhèn)，如果我們黨的動員體制不能有效容納這些因素，不能有序推進城市常住人口市民化，城鎮(zhèn)管理中問題頻發(fā)的風(fēng)險將會增高。城鎮(zhèn)化說到底是人的城鎮(zhèn)化，如果生活在城鎮(zhèn)社區(qū)的人沒有一種“安全感”、“幸福感”，最后將導(dǎo)致城鎮(zhèn)社會功能失調(diào)，陷入不穩(wěn)定狀態(tài)。也就是說，如果說古代中國是“郡縣治，則天下安”，當(dāng)今中國在走向工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的時代則是“社區(qū)穩(wěn)，天下穩(wěn)”。這要求我們黨應(yīng)盡快將群眾工作的中心瞄準(zhǔn)城鎮(zhèn)社區(qū)（涵蓋流動人口），在大力推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的同時更加重視城鎮(zhèn)社區(qū)服務(wù)與管理，這是我國走新型城鎮(zhèn)化道路的必然要求，也是新形勢下群眾工作的必然趨勢。（責(zé)任編輯/吳文仙）

祝靈君，中央黨校黨建教研部教授、博士生導(dǎo)師，政黨制度研究室主任，主要致力于政黨政治理論與方法、黨內(nèi)民主、黨群關(guān)系、基層政治與黨的基層組織、干部人事制度改革等方向研究工作，曾主持國家社科基金課題兩項，出版?zhèn)€人專（合）著7部。

美國政治學(xué)者塞繆爾·P·亨廷頓在《變化社會中的政治秩序》一書中談到，20世紀(jì)六七十年代發(fā)展中國家城鄉(xiāng)差距時強調(diào)：“政治現(xiàn)代化的源泉在城市，而政治穩(wěn)定的源泉卻在農(nóng)村”，“在處于現(xiàn)代化之中的國家里，城市不單是動蕩的場所，而且也是政府反對派的大本營”。我對亨廷頓的這個觀點印象十分深刻。

2010年10月，我到非洲訪問，切身感受到了一些非洲國家的“底層治理之痛”。這些國家的上層治理結(jié)構(gòu)正在逐步改善，下層治理結(jié)構(gòu)并未同步改善，而下層治理結(jié)構(gòu)的脆弱極有可能導(dǎo)致上層治理結(jié)構(gòu)的坍塌。這些非洲國家的上層精英大都曾在歐美或南非求學(xué)，顯得彬彬有禮，有寬闊的視野、遠大抱負和政治頭腦。但是，這些國家治理的真正問題并不全在上層，而主要在于數(shù)量龐大卻不能有效組織的底層民眾。這些底層民眾在傳統(tǒng)社會里曾被部族有效控制，而今天這些國家底層社會的組織資源已被頻繁的內(nèi)戰(zhàn)、種族屠殺、移民潮、市場經(jīng)濟等破壞，于是底層社會演變?yōu)椤耙槐P散沙”，上層治理結(jié)構(gòu)與底層治理結(jié)構(gòu)之間缺乏有機聯(lián)系，形成上下“兩張皮”。由于底層社會不能有效組織，其豐富的資源難以開發(fā)、汲取而導(dǎo)致國家貧窮，國家的貧窮加劇了上層治理主體對外部援助的依賴。作為聯(lián)結(jié)上層統(tǒng)治者與底層民眾的行政管理人員（政府官員），在得不到政府足夠的財源支持和底層民眾有效認(rèn)同的情況下，執(zhí)行能力低下、腐敗成風(fēng)、裙帶主義蔓延以及喪失公務(wù)員的理想與精神。這就是今天某些非洲國家的現(xiàn)狀，其問題主要在于“一盤散沙”似的民眾不能被有效地組織起來，上下之間缺乏連接，這是非洲國家治理的“真正之痛”。

以我訪問的非洲某國為例，全國人口6000萬，首都人口1000萬，其中大部分沒有就業(yè)，整個首都就像農(nóng)村的大集市，人來熙熙，人去攘攘，無所事事。國家總統(tǒng)的心病是：一旦有政敵在廣大民眾中煽動，或一旦出現(xiàn)天災(zāi)人禍，首都將立刻陷入混亂之中。所以，總統(tǒng)要搞農(nóng)村復(fù)興計劃，希望通過農(nóng)村復(fù)興把首都多余的人口吸回農(nóng)村，減輕首都安全的壓力。在缺乏有效政治動員手段的條件下，這位總統(tǒng)只能寄希望于以經(jīng)濟手段解決問題。

總之，無論是非洲，還是亞洲、拉丁美洲，幾乎世界上一切發(fā)展中國家都面臨著城鎮(zhèn)化的挑戰(zhàn)。這個挑戰(zhàn)就是大量的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)社區(qū)以后需要就業(yè)、居住、生活、福利、娛樂、學(xué)習(xí)等，而且這些人口時刻處于流動之中，如何做好他們的工作是一個世界級的難題，一旦處理不好，將會引發(fā)連鎖反應(yīng)。

多年來，我?guī)缀趺磕陥猿只乩霞?，除了看望老家的長輩，也想借此機會以家鄉(xiāng)的變化為窗口觀察中國鄉(xiāng)村的變化。20世紀(jì)80年代，我所在的村有2000多人，我所在的社區(qū)有200多人，但近幾年每年回家時都會發(fā)現(xiàn)人越來越少。2012年春節(jié)回家鄉(xiāng)，聽老人講，我們村目前人口不足200人，我們社區(qū)男女老少不足20人，只相當(dāng)于20世紀(jì)鼎盛時期的1/10。大部分青壯年都外出打工，隨著農(nóng)民工工資的上漲和收入增加，不少村民都在縣城買房，條件好的在省城或市里買房，由于小孩在城鎮(zhèn)上學(xué)，家里50歲以上老人基本居住在城鎮(zhèn)，一家?guī)缀醪辉倩氐睫r(nóng)村。

以我老家那樣一個小鎮(zhèn)為例，大量的人口已經(jīng)移居到城鎮(zhèn)。人往哪里走，矛盾就帶到哪里去，對生活在城鎮(zhèn)社區(qū)中人口的服務(wù)與管理已經(jīng)成為當(dāng)前群眾工作重點。2012年1月，國家統(tǒng)計局宣布我國城鎮(zhèn)人口比重達到51.27%，首次超過農(nóng)村人口。這在我國五千年文明史上是第一次，具有劃時代意義。

目前，大部分農(nóng)村人口已經(jīng)常年居住在城鎮(zhèn)，如果我們黨的動員體制不能有效容納這些因素，不能有序推進城市常住人口市民化，城鎮(zhèn)管理中問題頻發(fā)的風(fēng)險將會增高。城鎮(zhèn)化說到底是人的城鎮(zhèn)化，如果生活在城鎮(zhèn)社區(qū)的人沒有一種“安全感”、“幸福感”，最后將導(dǎo)致城鎮(zhèn)社會功能失調(diào)，陷入不穩(wěn)定狀態(tài)。也就是說，如果說古代中國是“郡縣治，則天下安”，當(dāng)今中國在走向工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的時代則是“社區(qū)穩(wěn)，天下穩(wěn)”。這要求我們黨應(yīng)盡快將群眾工作的中心瞄準(zhǔn)城鎮(zhèn)社區(qū)（涵蓋流動人口），在大力推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的同時更加重視城鎮(zhèn)社區(qū)服務(wù)與管理，這是我國走新型城鎮(zhèn)化道路的必然要求，也是新形勢下群眾工作的必然趨勢。（責(zé)任編輯/吳文仙）