鋼鐵行業(yè)產(chǎn)能過剩的原因分析及治理思路

李軒澳　朱紅東

摘要：鋼鐵產(chǎn)業(yè)淘汰落后產(chǎn)能工作是一項復雜的系統(tǒng)工程，通過分析產(chǎn)能過剩的原因得知，淘汰落后產(chǎn)能要考慮規(guī)模外，也要考慮環(huán)保、能源消耗指標，同時通過健全和完善產(chǎn)能退出機制，使鋼鐵產(chǎn)業(yè)回到良性循環(huán)的軌道上來。

關鍵詞：產(chǎn)能過剩；環(huán)保；能耗；機制

中圖分類號：F426.31 文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2014）08-0090-02

近十幾年出現(xiàn)的鋼鐵投資大潮主要受快速增長的需求拉動，本應是產(chǎn)業(yè)升級優(yōu)化的機遇期，但投資無序現(xiàn)象卻伴隨而來。雖然中央政府部門對鋼鐵工業(yè)管理較為規(guī)范、嚴格，但是在當前中國經(jīng)濟轉軌時期，現(xiàn)行的財稅體制、考核制度下，使地方政府和企業(yè)具有很高的熱情和沖動來加大投資，當產(chǎn)品缺乏競爭力時，又往往通過減少環(huán)保投入、犧牲環(huán)境來獲得利潤。目前，環(huán)境、能源資源已成為制約可持續(xù)發(fā)展的重要因素。

一、產(chǎn)能過剩的判定標準

產(chǎn)能過剩是指一定時期內，投資形成的生產(chǎn)能力因超過市場需求導致的工業(yè)部門產(chǎn)能大量閑置現(xiàn)象，國際上通常采用產(chǎn)能利用率來作為評價產(chǎn)能過剩與否的主要指標，以鋼鐵為例，美國將78%～83%的產(chǎn)能利用率作為正常區(qū)間，如果在較長時間內低于75%，則認為出現(xiàn)嚴重產(chǎn)能過剩。日本則將78%的產(chǎn)能利用率作為評價標準，若長時間低于此臨界值，則認為出現(xiàn)產(chǎn)能過剩。

2013年10月6日由國務院發(fā)布的《國務院關于化解產(chǎn)能嚴重過剩矛盾的指導意見》中指出：2012年底，我國鋼鐵產(chǎn)能利用率僅為72%，明顯低于國際通常水平。鋼鐵行業(yè)利潤大幅下滑，企業(yè)普遍經(jīng)營困難，值得關注的是，仍有一批在建、擬建項目產(chǎn)能過剩呈加劇之勢。

就市場經(jīng)濟而言，受經(jīng)濟周期性波動的影響，一定的產(chǎn)能過剩是市場經(jīng)濟的一個基本特征。適度的產(chǎn)能過剩有積極的影響，也是市場經(jīng)濟競爭的需要。在供給能力大于市場需求的情況下，有市場競爭，企業(yè)才會有調整結構的意愿和壓力，市場也才有條件淘汰一部分生產(chǎn)能力相對落后的企業(yè)。從這個意義上說，適度的過剩產(chǎn)能有利于強化市場競爭、提高效率和促進資源重新配置，有利于產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化和升級。

相比之下，過度的產(chǎn)能過剩，勢必會加劇市場惡性競爭，造成行業(yè)虧損面擴大、企業(yè)職工失業(yè)、銀行不良資產(chǎn)增加、能源資源瓶頸加劇、生態(tài)環(huán)境惡化等問題，直接危及產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，甚至影響到民生改善和社會穩(wěn)定大局。

二、產(chǎn)能過剩的原因

產(chǎn)能過剩是一個行業(yè)發(fā)展的必然階段，也是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的必然結果。對中國鋼鐵業(yè)來說，以下因素加劇了產(chǎn)能過剩。

（一）鋼鐵工業(yè)成為各地投資的重點

鋼鐵工業(yè)屬于典型的資金密集、人員密集型產(chǎn)業(yè)，關聯(lián)帶動性強。鋼鐵企業(yè)都是當?shù)氐睦惔髴?、支柱產(chǎn)業(yè)，對地方經(jīng)濟發(fā)展、財政收入、吸引就業(yè)有著舉足輕重的影響，成為地方重點支持的行業(yè)，某些地區(qū)幾乎全部依靠鋼鐵企業(yè)來維持地區(qū)發(fā)展。投資體制機制不完善，致使地方和企業(yè)不按規(guī)劃投資建設，鋼鐵工業(yè)布局混亂，產(chǎn)能盲目擴張。

（二）公平競爭市場環(huán)境不完善催生了行業(yè)亂象

不同地區(qū)、不同企業(yè)在環(huán)保、質量、財稅等方面執(zhí)行標準不統(tǒng)一，缺乏公平競爭的市場環(huán)境。有的企業(yè)雖巨額虧損，但為了維護企業(yè)的社會功能，仍然繼續(xù)生產(chǎn)；有的企業(yè)在地方政府鼓勵下，仍然熱衷于擴規(guī)模、鋪攤子；有的企業(yè)在節(jié)能、環(huán)保等要素成本上投入較低，靠犧牲環(huán)境換取短期利益。

（三）中國的間接融資體系導致中小鋼鐵企業(yè)一味“跑馬圈地”

企業(yè)規(guī)模越大，在大中型銀行主導的間接融資體系下，企業(yè)的融資能力就越強，就越能在全面競爭中立于不敗之地。所以對于中小鋼鐵企業(yè)來說，擴大規(guī)模是其生存的無奈手段，這是近幾年大量中小民營鋼鐵企業(yè)迅速膨脹的一個原因。

（四）鋼廠設計施工建設嫻熟高效為催生大量鋼廠創(chuàng)造了條件

現(xiàn)在中國的冶金設備大多實現(xiàn)國產(chǎn)化，中國冶金建設技術的突飛猛進使得投資建設一座現(xiàn)代化鋼廠不再是一項復雜浩大的工程，不僅投資成本大大降低、建設周期也大為縮短，鋼鐵行業(yè)的實際進入門檻大為降低。

（五）淘汰鋼鐵行業(yè)落后產(chǎn)能政策引發(fā)的產(chǎn)能提高

為應對國際金融危機的影響，2009年3月20日出臺的《鋼鐵產(chǎn)業(yè)調整和振興規(guī)劃》指出，為了控制鋼鐵總量，提出嚴格控制新增產(chǎn)能，不再核準和支持單純新建、擴建產(chǎn)能的鋼鐵項目，所有項目必須以淘汰落后為前提。2010年年底前，淘汰300m3及以下高爐，20t及以下轉爐、電爐；2011年底前再淘汰400m3及以下高爐、30t及以下轉爐和電爐，實施淘汰落后、建設鋼鐵大廠的地區(qū)和其它有條件的地區(qū)，要將淘汰落后產(chǎn)能標準提高到1000m3以下高爐及相應的煉鋼產(chǎn)能。為免于被淘汰，很多鋼廠紛紛將小爐子擴容，無形中又增加了產(chǎn)量。

總之，過去十幾年中，在國民經(jīng)濟快速增長的帶動下，鋼鐵工業(yè)處于靠量取勝的粗放式發(fā)展階段，行業(yè)管理工作不能滿足鋼鐵行業(yè)結構調整、轉型升級的要求。

三、產(chǎn)能過剩的治理思路與對策

我國鋼鐵行業(yè)作為能源消耗、污染排放大戶，應該主動積極應對，而且必須有所作為。鋼鐵行業(yè)作為產(chǎn)能過剩行業(yè)，要認真貫徹落實好有關產(chǎn)業(yè)政策，堅決抑制產(chǎn)能過剩，著力推進結構調整，實現(xiàn)行業(yè)平穩(wěn)健康發(fā)展，除產(chǎn)量外，環(huán)保和能耗指標也應成為最為關鍵的準則。

對鋼鐵企業(yè)要有嚴格的能耗、環(huán)保、質量等標準，通過嚴格監(jiān)管，促進鋼鐵工業(yè)加快結構調整，轉型升級。在同樣的市場條件下，能源消耗高、環(huán)境保護差、產(chǎn)品質量低的企業(yè)自然要被市場淘汰掉。

（一）嚴格執(zhí)行環(huán)保標準

目前，鋼鐵行業(yè)主要以設備規(guī)模來進行淘汰落后，該政策可操作性強，但也從側面推動了我國鋼鐵產(chǎn)能的擴張，相當多的鋼鐵企業(yè)為避免淘汰，不得不擴大產(chǎn)能，但在擴大產(chǎn)能的同時，環(huán)保治理設施卻沒有同步跟上，隨著設備的大型化，污染反而更加嚴重。因此，為更科學地推動鋼鐵行業(yè)轉型升級，應在現(xiàn)有設備規(guī)模淘汰落后產(chǎn)能的基礎上，充分發(fā)揮環(huán)保標準的倒逼機制，建立一套按照環(huán)保標準推動淘汰落后的考核體系，以主要污染物排放濃度和總量雙達標考核為基礎，以環(huán)保標準倒逼鋼鐵企業(yè)轉型升級，在本質上就是打造公平的市場競爭環(huán)境，充分利用市場機制來實現(xiàn)鋼鐵行業(yè)的優(yōu)勝劣汰。

如2009年德國蒂森鋼鐵公司噸鋼煙粉塵排放量0.42kg、韓國浦項噸鋼煙粉塵排放量0.14kg，我國重點統(tǒng)計企業(yè)噸鋼煙粉塵排放量2009年～2011年分別為1.34kg、1.15 kg和1.1kg，與世界先進水平相比，有著相當大的差距。從環(huán)保投資上看，韓國、日本部分鋼鐵企業(yè)年度環(huán)保設施改造投資均高達數(shù)十億人民幣，噸鋼環(huán)保投資少則近70元，多則上百元。同時，每生產(chǎn)1噸鋼還需要增加130.7元～156.5元的環(huán)保設施運行成本。與國際一流鋼鐵企業(yè)相比，我國鋼鐵企業(yè)的環(huán)保投入明顯不足。另據(jù)不完全測算，我國鋼鐵行業(yè)環(huán)保設施平均噸鋼運行成本約55元，寶鋼等先進企業(yè)環(huán)保設施噸鋼運行成本約100元，而落后產(chǎn)能這一數(shù)據(jù)通常在20元左右。

在嚴格環(huán)保標準，加大執(zhí)法力度之后，這些落后產(chǎn)能如果要生存，就不得不加大環(huán)保投入，而這些落后產(chǎn)能如果要想和現(xiàn)代化設備取得同樣的環(huán)保效果，需要的環(huán)保投入將更多，在巨大的環(huán)保成本壓力下將不得不自行淘汰。

（二）嚴格執(zhí)行能耗標準

近年來，中國鋼鐵工業(yè)通過結構調整、技術引進與技術創(chuàng)新，在節(jié)能減排方面取得顯著成效，但與國際先進水平仍存較大差距。據(jù)報道，從節(jié)能效果比較來看，以日本鋼鐵企業(yè)能源單耗100為基礎指數(shù)計算的數(shù)據(jù)進行分析，韓國鋼鐵企業(yè)能源單耗為105，略高于日本，歐洲為110，中國大中型鋼鐵企業(yè)為130，全行業(yè)則為150，中國鋼鐵企業(yè)在節(jié)能上還存在較大差距，是推進節(jié)能減排的重點行業(yè)，如果不能在節(jié)約和合理消費方面取得成績，中國經(jīng)濟就不能可持續(xù)發(fā)展。

1.加快淘汰鋼鐵落后產(chǎn)能

為了深入開展節(jié)能減排工作，2007年國務院下發(fā)的《國務院關于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案》中指出：完善節(jié)能和環(huán)保標準，研究制定高耗能產(chǎn)品限額強制性國家標準。通過建立高耗能行業(yè)領域的準入門檻，建立節(jié)能目標考核和節(jié)能獎勵制度、有效推動高耗能工藝和設備的淘汰，促進工業(yè)行業(yè)節(jié)能工作的深入開展。

對于超過單位產(chǎn)品能耗限額標準的生產(chǎn)單位，將被限定在一定時間內進行節(jié)能改造、加強節(jié)能管理，降低產(chǎn)品的單位能耗?！豆?jié)能法》也規(guī)定：生產(chǎn)單位超過單位產(chǎn)品能耗限額標準用能，情節(jié)嚴重，經(jīng)限期治理逾期不治理或者沒有達到治理要求的，可以由管理節(jié)能工作的部門提出意見，報本級人民政府按照國務院規(guī)定的權限責令停業(yè)整頓或者關閉。

2.建立鋼鐵節(jié)能減排的評價體系

評價鋼鐵企業(yè)的節(jié)能減排，是了解鋼鐵工業(yè)節(jié)能減排現(xiàn)狀及其存在問題的關鍵。鑒于多數(shù)鋼鐵企業(yè)缺乏科學有效的節(jié)能減排的評價體系，筆者認為，應該從節(jié)能減排的現(xiàn)狀、淘汰落后產(chǎn)能、引進先進設備、技術創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、節(jié)能減排的可持續(xù)性等多個方面選擇合適的指標，構建評價指標體系，對同一年份不同企業(yè)和同一企業(yè)不同年份、不同企業(yè)不同年份的節(jié)能減排情況進行評價。

3.完善鋼鐵工業(yè)節(jié)能減排的監(jiān)督機制

降低鋼鐵能耗不能僅僅依靠鋼鐵企業(yè)，筆者認為應該建立“政府——協(xié)會——企業(yè)”三位一體的互動機制。政府對鋼鐵企業(yè)設立一定的能耗限額，定期對鋼鐵企業(yè)進行監(jiān)督、檢查，并對達到標準且能耗降低較大的企業(yè)給予一定的獎勵，對尚未達到規(guī)定標準的企業(yè)給予懲罰甚至淘汰。在政府對企業(yè)進行檢查時，可能會發(fā)生尋租等行為。為此，可以借助鋼鐵工業(yè)協(xié)會對企業(yè)進行監(jiān)督，抑制尋租行為，并提供信息和技術支持，促進鋼鐵企業(yè)的節(jié)能減排。

（三）健全和完善促進優(yōu)勝劣汰、市場自動調節(jié)的機制

市場經(jīng)濟的競爭機制，本身就有淘汰落后產(chǎn)能的條件和動力。要從根本上化解產(chǎn)能過剩就是要讓市場機制來更多地發(fā)揮作用，促進充分競爭，形成預防產(chǎn)能過剩的體制基礎。要將政策著力點放到完善市場準入和退出機制上。一方面，進一步嚴格市場準入管理，重點強化行業(yè)的能耗、環(huán)保、資源綜合利用，以及土地、安全等硬性約束指標，通過提升行業(yè)準入門檻，從源頭上抑制落后產(chǎn)能；另一方面，健全和完善產(chǎn)能退出機制，加強對企業(yè)執(zhí)行環(huán)保、能耗等法律法規(guī)和強制性標準的專項監(jiān)督檢查，更多發(fā)揮市場機制的作用，形成落后產(chǎn)能退出的倒逼機制。

對淘汰落后任務完成較好的地區(qū)和企業(yè)，在職工安置、轉產(chǎn)等政策、資金支持方面予以傾斜。對未按期完成淘汰落后產(chǎn)能任務的地區(qū)，嚴格控制投資項目，暫停該地區(qū)項目的環(huán)評、土地預審、核準和審批，銀行停止放貸等。

鋼鐵產(chǎn)業(yè)淘汰落后產(chǎn)能工作是一項復雜的系統(tǒng)工程，需要鋼鐵企業(yè)、中央和地方各級政府的各個職能部門齊抓共管，形成合力，才能收到成效。淘汰落后產(chǎn)能要考慮規(guī)模外，也要考慮環(huán)保、資源能源消耗指標，同時通過市場的自動調節(jié)機制，健全和完善產(chǎn)能退出機制，使鋼鐵產(chǎn)業(yè)回到良性循環(huán)的軌道上來。

參考文獻：

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[責任編輯：胡 冰]