論信訪制度的功能定位

王弘寧，劉 佩

吉林省2013年《政府工作報告》提出：“要切實解決群眾信訪訴求。當下信訪已成為影響我國包括我省社會和諧穩(wěn)定的一個不容忽視的因素，如舊訪長期高位運行、事涉主體的多元化趨勢、信訪案件成因背景復雜和新訪不斷、尚未化解的案件多是積案等?！笨梢姡斍暗男旁L形勢暴露出一些新的問題與隱患，社會穩(wěn)定和管理仍然面臨挑戰(zhàn)。因此，應全面、系統(tǒng)的研究信訪問題，理論闡述多元化機制下的解決方法，探索新形勢下上訪案件的成因及處理對策，推動上訪工作盡快走上法制化軌道，而對上述問題的研究首先要理順并科學定位我國信訪制度的功能。

一、信訪制度功能的沖突

從信訪制度的運行角度而言，信訪制度的功能定位存在三類范疇，即應然功能、實際功能和期待功能。信訪制度的應然功能是立法者期待信訪制度發(fā)揮的功能，此種期待體現(xiàn)為法律文本對信訪制度功能的規(guī)定即法律定位的功能；實際功能是信訪制度實施、運行發(fā)揮的功能；期待功能則是民眾（尤其是信訪者）對信訪制度期待其發(fā)揮的功能。而信訪制度的最佳實施效果是應然、實際以及民眾期待功能的有機統(tǒng)一。

（一）法律定位的信訪制度功能

2005年起我國開始實施《中華人民共和國信訪條例》（以下簡稱信訪條例），其中第二條規(guī)定：信訪是公民、法人或者其他組織用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關(guān)行政機關(guān)處理的活動?？梢?，信訪的內(nèi)容是“反映情況、提出建議、意見或者投訴請求”，并“依法由有關(guān)行政機關(guān)處理?！钡诹鶙l規(guī)定：信訪機構(gòu)的職責有六項，即（1）受理、交辦、轉(zhuǎn)送信訪人提出的信訪事項；（2）承辦上級和本級人民政府交由處理的信訪事項；（3）協(xié)調(diào)處理重要信訪事項；（4）督促檢查信訪事項的處理；（5）研究、分析信訪情況，開展調(diào)查研究，及時向本級人民政府提出完善政策和改進工作的建議；（6）對本級人民政府其他工作部門和下級人民政府信訪工作機構(gòu)的信訪工作進行指導。概括而言，信訪機構(gòu)的職責體現(xiàn)為溝通、承辦、協(xié)調(diào)、督促、指導等，且以溝通職責為核心。從信訪條例對信訪制度功能的定位可以肯定，其最大功能是“上傳下達”，起到民眾與政府之間的橋梁作用。而信訪機構(gòu)的職責主要體現(xiàn)為“轉(zhuǎn)送”信訪事項，即信訪機構(gòu)匯集民眾信訪事項后將信息反饋給政府及相關(guān)部門，以達到民意順利傳達的目的。但應強調(diào)，據(jù)信訪條例的規(guī)定，信訪機構(gòu)并未被賦予實質(zhì)解決信訪事項的權(quán)限，信訪制度的監(jiān)督等功能只是在溝通功能正常實施情況下的附屬功能。因此，信訪制度必須將“溝通”作為我國信訪工作的首要功能定位。

（二）民眾期待的信訪制度功能

我國存在多種糾紛解決機制，包括司法解決、行政解決以及自我協(xié)商，司法解決主要通過訴訟處理，行政解決則包括行政復議等方式。而在這多種糾紛解決機制中，為何信訪主體選擇信訪的方式呢？筆者認為，提起信訪的根本原因是其利益受到損害而未得到自己認可的解決結(jié)果，或已經(jīng)窮盡合理解決渠道但信訪主體仍未滿意，或信訪主體認為其他渠道并不能保障自己的合法利益。對此，有學者談及涉訴信訪量增加，認為：“信訪是傳統(tǒng)的反映人們訴求和不滿的一種方式，在當代社會它往往和對法院的不滿相聯(lián)系，形成所謂涉訴信訪。涉訴信訪數(shù)量的增加反映了對法院不滿程度的增加。如下圖所示，1986到2006年間，法院一審、二審、再審立案9 690萬件，法院信訪案件13 779萬件。其中，以2005年為例，法院審判案件數(shù)量約為600萬件，信訪案件數(shù)量約為400萬件，比例占審判案件數(shù)量的三分之二，這體現(xiàn)出了民眾對審判的不滿?！保?］因此，信訪主體選擇信訪的方式，希望獲得更大的利益實現(xiàn)。但信訪制度的實質(zhì)功能是“轉(zhuǎn)達”，而信訪主體期待的則是“轉(zhuǎn)達”之后的實質(zhì)性結(jié)果。所以，民眾期待信訪制度發(fā)揮的功能是對主體權(quán)益更實質(zhì)的“救濟”。

（三）信訪制度實際運行過程中的功能

2014年的《信訪工作計劃》談到，“當下，信訪工作形成了統(tǒng)籌兼顧、標本兼治，各負其責、齊抓共管的格局，通過聯(lián)席會議，建立排查調(diào)處機制、信訪督查工作制度等。信訪部門做到不受理，不督辦，不干預，使信訪制度與社會管理相結(jié)合?！笨梢?，我國信訪制度在實際運行中基本遵循著信訪條例的規(guī)定。但考察信訪制度還應考慮實際運行中對其影響的特殊因素，他們對信訪制度發(fā)揮實際的功能不可忽視。正如“法律制度和政治制度、經(jīng)濟制度一樣，是社會有機體的組成部分，不能忽略其他社會因素對法律的影響?！保?］

1.政績考核的影響

“我國信訪工作實施屬地管轄、分級負責，誰主管、誰負責，依法、及時、就地解決問題與疏導教育相結(jié)合，盡量減少越級訪、集體訪和重復訪，對正常的上訪群眾禁止攔、堵、卡、截，保證信訪渠道暢通?！保?］但信訪條例規(guī)定，各級人民政府應當將信訪工作績效納入公務員考核體系。所以，信訪量成為了政績考核中的重要指標，降低信訪量成為各級政府的重要工作。一方面堅持信訪制度實施，另一方面以信訪量作為考核指標，這樣的矛盾定位使基層政府承擔化解糾紛的巨大壓力。在降低信訪量的驅(qū)動下，民眾越級訪時就可能發(fā)生截訪現(xiàn)象，或不合理地滿足信訪主體的要求，造成信訪處理難看。這種情形下，信訪制度的溝通功能被邊緣化，而降低信訪量成為信訪工作的主要目的。

2.反腐工作的影響

信訪制度給民眾提供了意見表達平臺，并可從損害群眾利益、影響社會穩(wěn)定的信訪舉報中篩選線索，將信息匯集和線索篩選同反腐關(guān)聯(lián)，能凸顯信訪制度的監(jiān)督功能，促進反腐進程。監(jiān)督功能是指“通過信訪聽取民聲，反映民意，使信訪者所反映的問題能夠被查處。”［4］97因此，我國信訪條例中信訪監(jiān)督方式表現(xiàn)為：信訪主體對國家機關(guān)工作人員提出批評、建議或?qū)覚C關(guān)工作人員的違法失職行為進行檢舉、揭發(fā)，通過解決信訪事項監(jiān)督國家機關(guān)工作人員。近年，隨著我國反腐力度的加大，從信訪工作中篩選反腐線索尤顯重要?！皳?jù)統(tǒng)計，2000至2003年，全國有75%以上的貪腐案件是通過信訪舉報偵破的?！保?］100但其中也存在一些問題，我國信訪條例規(guī)定，信訪主體對法院、檢察院以及各級人民代表大會等機關(guān)工作人員提出檢舉、揭發(fā)，必須向有關(guān)的人民法院、人民檢察院、人民代表大會及其常務委員會提出。對此，我們以人民法院涉訴信訪為例，如果法院處理涉訴信訪事項，若存在內(nèi)部腐敗現(xiàn)象，如不主動移交反貪機關(guān)處理，就會變成內(nèi)部處理，致使反腐成為“空架子”，信訪監(jiān)督功能亦被弱化。所以，如何使信訪與反腐順暢銜接，充分發(fā)揮信訪制度的監(jiān)督功能，仍然存在銜接機制規(guī)范化的問題。

綜上，溝通功能是我國信訪條例的法律定位，但信訪機構(gòu)并不具有實質(zhì)的處理權(quán)，在民眾基于對其他糾紛解決機制不信任，而期待信訪制度發(fā)揮救濟功能的情況下，導致信訪制度運行中出現(xiàn)問題，如長期訪、越級訪等。就此，學者們對信訪制度存在三種不同主張：其一，廢除信訪制度。主要以社科院研究員于建嶸等為代表，其撰文《信訪的制度性缺失及其政治后果》認為：“我國信訪制度目前存在著諸多的問題，如體制不順、功能冗雜、程序缺失；信訪內(nèi)容廣泛、復雜，社會矛盾集中；信訪工作機構(gòu)不具有行政的職能和權(quán)力，導致信訪機構(gòu)不能解決問題；信訪運作過程中暴力‘截訪’現(xiàn)象時有發(fā)生，對公民權(quán)利造成了極大的侵害?！逼涠?，改良信訪制度。以高武平、陳柏峰等為代表，提出改良信訪制度的方式是完善的社會主義民主和切實發(fā)揮人民代表制度。其三，強化信訪制度。理由為三條：一、信訪必須解決問題，為了解決問題必須有權(quán)；二、中國的國情是司法不獨立，需要這樣的一個反饋系統(tǒng)；三、中國的救濟方式太少。對于種種觀點，筆者認為，若制度運行出現(xiàn)問題，問題的解決并不是簡單地增加新制度或否定舊制度，例如廢除信訪制度實是非現(xiàn)實的存在。但在承認信訪制度的前提下，信訪制度的功能又面臨兩種選擇，一是增強信訪制度權(quán)力，增加救濟功能；二是堅持信訪制度溝通功能。下文分情討論。

3.可能路徑：信訪制度救濟功能的增加

信訪制度的功能定位沖突導致出現(xiàn)各種問題，而信訪制度救濟功能的增加可能成為解決路徑。有學者提出信訪救濟與行政訴訟救濟相比較，具有以下優(yōu)勢：“一、信訪主體認為信訪救濟節(jié)省成本；二、信訪救濟更有利于沖破關(guān)系網(wǎng)的束縛，增強信訪裁定的相對獨立性；三、從受案范圍、救濟力度、執(zhí)行難度、調(diào)節(jié)合法性角度分析，信訪救濟在救濟效力上略勝訴訟救濟?！保?］該學者的分析以信訪救濟是特殊的行政救濟作為論證前提。但根據(jù)信訪條例，我國信訪機構(gòu)不具有實質(zhì)的救濟權(quán)，增加信訪制度的救濟功能意味著擴張信訪機構(gòu)的權(quán)力。所以，有學者更進一步提出為擴大信訪機構(gòu)的權(quán)力：“首先，應集中權(quán)力，即將人大、政府、法院、檢察院信訪部門集中，形成以人大信訪為中心、其他信訪部門為具體辦事機構(gòu)的模式；其次，提升信訪機構(gòu)級別，賦予信訪機構(gòu)案件管轄和處置權(quán)?！保?］增加信訪制度救濟功能的直接優(yōu)勢是迎合民眾的功能期待，快速解決信訪訴求，將問題解決在基層。但亦存在問題，尤其是救濟權(quán)的定位，若信訪制度的救濟權(quán)是行政權(quán)，信訪機構(gòu)屬于政府機構(gòu)，那么，如在涉訴信訪的問題中，法與訪的關(guān)系應如何平衡？等等諸多問題，亟需解決。

以法院涉訴信訪案件為例，信訪主體對一審、二審或再審案件判決提出信訪請求，若信訪機構(gòu)對涉訴信訪案件具有實質(zhì)的救濟權(quán)，則意味著信訪機構(gòu)的信訪決定或裁定可能改變法院判決，這時，若將信訪機構(gòu)的救濟權(quán)定位為行政救濟，就意味著行政權(quán)高于司法權(quán)，導致司法判決的不確定性，動搖司法權(quán)威。面對這樣的情況有人認為，可直接將涉訴信訪從信訪制度中剝離，即只有涉及政府行政事項時才適用信訪救濟權(quán)。但仍有問題，行政救濟手段包括行政訴訟和行政復議，二者的共同特點是對程序正義和實體結(jié)果確定性的追求，尤其是行政訴訟，其程序正義的根本價值能保證實質(zhì)結(jié)果的正確和正義。與之相較，信訪救濟存在于行政主體內(nèi)部，具有非程序性和不確定性，存在信訪機構(gòu)實質(zhì)救濟隨意，信訪決定非終局性等問題。若此時賦予信訪救濟程序性和確定性，信訪救濟就會轉(zhuǎn)化為法院以外的“行政訴訟或行政復議”，使社會制度設(shè)置紊亂，背離法治理念。

三、堅持法律定位下的信訪制度路徑選擇

有學者提出廢除信訪制度，主張以司法救濟取代信訪救濟。但我國現(xiàn)階段廢除信訪制度并不是現(xiàn)實選擇，不符合民眾對信訪制度的需求，應該在尊重我國信訪立法的前提下進行改革，突出信訪制度的溝通功能，使信訪制度走向法治化，正確引導民眾，解決民眾意愿。信訪制度法治化需要運行的規(guī)范化、制度化，并合理發(fā)揮溝通功能與監(jiān)督功能，構(gòu)建規(guī)范化的信訪處理模式，可將信訪案件的處理分為甄別機制、引導機制、應對機制三步。

首先，甄別機制作為處理模式之首，它是信訪的鑰匙，也是保護合法事實的屏障。甄別信訪案件可根據(jù)情況將案件分為“無理訪、正常訪與灰色訪”。而甄別機制設(shè)置的關(guān)鍵是案件甄別主體、甄別程序、甄別因素。其次，引導機制以甄別機制為前提，有序地將案件合理移送相關(guān)部門處理，并引導民眾依法解決問題，對“無理訪”，一方面將案件從信訪量中剔除，減輕涉訪機構(gòu)、基層政府壓力，減少暴力截訪或滿足不合理的信訪要求，另一方面要明確信訪主體的法律責任，維護司法公正與權(quán)威；對“正常訪”，依據(jù)信訪條例，及時、有效給予答復和處理，避免轉(zhuǎn)變?yōu)樵郊壴L、長期訪、彈性訪等；對“灰色訪”，即有、無理界限模糊的信訪案件，應先甄別，劃清后依據(jù)法律進行相應的有、無理處理。最后，應對機制應建立綜合救助體系，對有理訪進行合理救助，其資金來源于公共服務支出，并做到使用的公平、公開，還可將有理訪與反腐相聯(lián)系，相反，對無理訪或灰色訪甄別后的無理訪進行法律責任追究。

信訪案件三機制環(huán)環(huán)相扣，甄別是前提，引導是手段，應對是目的，最終實現(xiàn)信訪制度的法治化，快速、有限地回應我國信訪的實踐。因此，在現(xiàn)階段，堅持信訪制度的溝通、監(jiān)督功能，促進信訪法治化是最現(xiàn)實、最佳的解決信訪問題的路徑。

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