加強和改進立法工作為改革發(fā)展提供有力法治保障

●四川省人大常委會副主任、黨組副書記 張東升

法治是國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。中共四川省委出臺的《四川省依法治省綱要》，要求把治蜀興川各項事業(yè)全面納入法治化軌道。最近，省委書記王東明同志在全省市廳級主要領(lǐng)導(dǎo)干部讀書班作輔導(dǎo)報告時指出：“依法治省，首先要科學(xué)立法，做到有法可依，當(dāng)前是重點適應(yīng)全面深化改革的需要，加強地方立法”。省人大及其常委會要從推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化在地方實踐的高度，適應(yīng)全面深化改革和依法治省新形勢，堅持從國情和我省實際出發(fā)，堅持把立法決策和改革決策更好地結(jié)合起來，抓緊制定和修改同全面深化改革相關(guān)的地方性法規(guī)，從法律制度上推動和落實改革舉措，努力實現(xiàn)立法決策與改革決策同步，充分發(fā)揮立法在引領(lǐng)、推動和保障我省改革方面的重要作用，確保改革于法有據(jù)順利推進。

省人大常委會設(shè)立30多年來，始終把地方立法工作擺在重要位置，截至今年3月，共制定地方性法規(guī)259件、廢止63件，批準(zhǔn)成都市和民族自治地方自治條例、單行條例145件。這些地方性法規(guī)涉及我省經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)文明建設(shè)等各個方面，對于促進四川各項事業(yè)健康發(fā)展，提供了有力的法制保障。30多年的立法實踐，深化了我們對地方法制建設(shè)規(guī)律性認(rèn)識：做好地方立法工作，必須把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)作為根本保證，把保障和服務(wù)四川經(jīng)濟社會發(fā)展作為根本任務(wù)，把四川基本省情和實際需要作為根本依據(jù)，把維護和發(fā)展最廣大人民的利益作為根本出發(fā)點，把科學(xué)立法、民主立法作為根本途徑。這些重要經(jīng)驗，要在今后工作中繼續(xù)堅持并不斷豐富和深化。

當(dāng)前，四川改革和發(fā)展站在新的歷史起點，對做好地方立法工作提出了新的更高要求。

與時俱進推進“兩個跨越”、譜寫中國夢四川篇章，迫切需要地方立法發(fā)揮保障和促進作用。加強法治建設(shè)，既是實現(xiàn)“兩個跨越”的應(yīng)有目標(biāo)，也是推進“兩個跨越”的重要保障。黨的十八大以來，省委貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神和中央大政方針，在新的起點謀劃和推動四川各方面工作，在深入調(diào)查研究、科學(xué)研判形勢、深化省情認(rèn)識的基礎(chǔ)上，召開省委十屆三次、四次全會，確立了全省工作指導(dǎo)思想、發(fā)展戰(zhàn)略、奮斗目標(biāo)、重點任務(wù)，對全面深化改革作出了總體部署。這些決策部署，是中央精神在四川的具體化，反映的是省委對省情特征、發(fā)展階段、目標(biāo)任務(wù)、重點工作的分析判斷、深入思考和整體把握。當(dāng)前和今后一個時期，發(fā)展是四川必須緊緊抓住、一刻也不能放松的中心任務(wù)。我們必須適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展需要，始終堅持把發(fā)展作為第一要務(wù)，把經(jīng)濟建設(shè)作為興省之要，始終堅持“全面貫徹黨的十八大精神、與全國同步全面建成小康社會”的工作主題不動搖，以科學(xué)立法保障和促進又好又快發(fā)展，賦予立法工作更為重要的使命。

全面深化改革，必須充分發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用。改革是解決制約四川發(fā)展突出問題的根本途徑，必須通過全面深化改革開辟發(fā)展新空間。改革的復(fù)雜性、縱深性、艱巨性、緊迫性，決定了必須凝聚更大的改革共識，才能增強改革行動自覺。30多年來的改革實踐表明，依靠法律保障政策實施是最穩(wěn)妥、最靠得住的。由于全面深化改革是對既有利益格局進行重新調(diào)整，進行深層化、完整化、實質(zhì)化、統(tǒng)籌化的革新、升級和改造，因此，改革必然觸動核心利益問題，必然會因利益糾紛出現(xiàn)矛盾與沖突，這就要求必須要加強深化改革的頂層設(shè)計，使每一項改革都通過法律來保障。只有把改革納入法律的程序，通過制定、修改、廢止法律的方式，才能保證改革項目的落實。這也是我們?nèi)嫔罨母锟蛇x擇的唯一之路。這正如習(xí)近平總書記所強調(diào)的，凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動作用，加強對相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)。

落實依法治國方略、深化法治四川建設(shè)，迫切需要地方立法發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。《四川省依法治省綱要》提出，到2020年，把治蜀興川各項事業(yè)全面納入法治化軌道，基本形成尚法守制、公平正義、誠信文明、安定有序的依法治省新格局。實現(xiàn)這個目標(biāo)，地方立法工作是前提和基礎(chǔ)。隨著中國特色社會主義法律體系基本形成和我省地方法規(guī)的不斷完善，當(dāng)前經(jīng)濟社會生活各方面總體上實現(xiàn)了有法可依，群眾對立法的期盼，已經(jīng)不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題。人民呼喚良法，時代需要善治。做好地方立法工作，要在加快立法進度、保證有法可依的基礎(chǔ)上，把良法善治作為法治建設(shè)的更高目標(biāo)追求，更加注重提高立法質(zhì)量，為建設(shè)法治四川奠定堅實基礎(chǔ)。

社會結(jié)構(gòu)深刻變化、群眾主體意識不斷增強，迫切需要地方立法發(fā)揮對社會關(guān)系的調(diào)節(jié)作用。法治是調(diào)節(jié)社會矛盾、協(xié)調(diào)利益關(guān)系的重要手段。隨著改革的不斷深入，社會結(jié)構(gòu)和利益格局發(fā)生了深刻變化，利益訴求日益多元、利益關(guān)系日益復(fù)雜、利益沖突更加頻繁。隨著社會主義民主政治的發(fā)展，人民群眾的參與意識、公平意識、維權(quán)意識更為增強，互聯(lián)網(wǎng)等新媒體的廣泛運用，為群眾反映利益訴求、擴大政治參與提供了更為便捷的渠道。有效運用法治手段調(diào)整社會關(guān)系，維護社會公平，促進社會穩(wěn)定，是地方立法需要解決的重大課題。

習(xí)近平總書記指出：“各級人大要加強重點領(lǐng)域立法，健全立法起草、論證、審議機制，擴大公民有序參與立法途徑，著力提高立法質(zhì)量”。 我們要認(rèn)真落實黨的十八大和習(xí)近平總書記系列重要講話精神，從推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、落實依法治國基本方略、實現(xiàn)社會長治久安、與時俱進推進四川改革發(fā)展的戰(zhàn)略高度，以更高的標(biāo)準(zhǔn)、更嚴(yán)的要求、更實的舉措，著力增強立法工作的針對性、前瞻性和系統(tǒng)性，制定和完善與國家法律相協(xié)調(diào)、與四川實際相適應(yīng)的地方性法規(guī)，使四川地方性法規(guī)真正立得住、行得通、起作用。

堅持圍繞中心服務(wù)大局，加快重點領(lǐng)域立法步伐。省人大常委會要根據(jù)省委確定的全省工作指導(dǎo)思想、發(fā)展戰(zhàn)略、奮斗目標(biāo)、重點任務(wù)，以及對全面深化改革的總體部署和新時期四川工作的“六個基本判斷”，把立法資源真正用到經(jīng)濟社會發(fā)展迫切需要、與人民群眾切身利益密切相關(guān)的項目上。凡是需要法律授權(quán)的重大改革事項，要提前介入、主動研究；必須上位法授權(quán)的，要積極對接；屬于地方權(quán)限，該立法的抓緊立法，該修訂的抓緊修訂，該廢止的及時廢止。一是要圍繞經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級，進一步加強經(jīng)濟領(lǐng)域立法，保障和引導(dǎo)實施三大發(fā)展戰(zhàn)略，走出產(chǎn)業(yè)升級、創(chuàng)新驅(qū)動、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、環(huán)境友好的轉(zhuǎn)型發(fā)展之路。促進農(nóng)業(yè)發(fā)展的立法要重在引導(dǎo)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)方式，變革經(jīng)營方式，提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平；促進工業(yè)發(fā)展的立法要重在引導(dǎo)調(diào)優(yōu)結(jié)構(gòu)，發(fā)展現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)，改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)；促進服務(wù)業(yè)發(fā)展的立法要重在引導(dǎo)加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和生活性服務(wù)業(yè)；促進投資方面的立法要重在引導(dǎo)優(yōu)化投向，著力解決民間投資不足、產(chǎn)業(yè)投資包括技改投資乏力、投資邊際效益逐年遞減等突出問題；促進城鎮(zhèn)化發(fā)展的立法要重在引導(dǎo)規(guī)劃形成合理的城鎮(zhèn)體系，全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，增強城鎮(zhèn)帶動力；促進創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的立法要重在引導(dǎo)科技與經(jīng)濟相結(jié)合，發(fā)揮創(chuàng)新驅(qū)動的支撐引領(lǐng)作用。二是要立足民生改善和社會管理創(chuàng)新，進一步加強社會領(lǐng)域立法，繼續(xù)健全和完善涉及社會保障、發(fā)展社會事業(yè)、保障群眾基本生活、特殊群體合法權(quán)益保護、規(guī)范社會組織、加強社會管理等方面的地方性法規(guī)。三是要著眼生態(tài)文明建設(shè)，繼續(xù)做好大氣、水和土壤等污染防治立法，著力加強優(yōu)化國土空間開發(fā)、推動經(jīng)濟綠色發(fā)展、加強生態(tài)保護修復(fù)等方面的立法，依法推進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展。四是要用好民族區(qū)域自治地方立法權(quán)，從實際出發(fā)，研究制定促進民族地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、資源開發(fā)利用、生態(tài)環(huán)境保護、社會治理等方面法規(guī)，推動民族地區(qū)跨越式發(fā)展和長治久安。立法工作中，要堅持立法與改革發(fā)展穩(wěn)定的重大決策相結(jié)合，把法律的穩(wěn)定性與變動性、現(xiàn)實性與前瞻性有機統(tǒng)一起來，既及時把改革發(fā)展中的成功經(jīng)驗以法規(guī)形式固定下來，破除體制障礙、推動制度創(chuàng)新，又注意為深化改革預(yù)留空間，形成有利于推動改革開放、科學(xué)發(fā)展、促進社會和諧的體制機制。

堅持以人為本立法為民，突出公平正義的價值取向。全心全意為人民服務(wù)是我們黨的宗旨，也是立法工作的根本宗旨所在。要尊重人民主體地位，始終站在人民群眾立場上想問題、作決策，真正做到為了人民群眾立法、依靠人民群眾立法、立人民群眾所需要的法。要把公平正義貫穿于立法工作始終，正確把握和妥善處理最廣大人民根本利益、現(xiàn)階段群眾共同利益和不同群體特殊利益的關(guān)系，統(tǒng)籌兼顧各方面群眾的利益關(guān)切，充分體現(xiàn)權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平，從法律制度上切實保障人民在經(jīng)濟、政治、文化、社會等方面的平等權(quán)益，使人民群眾從制定的每一件法規(guī)中都感受到公平正義，體會到社會主義制度的優(yōu)越性。要把立法的著力點放到對公民、法人和其他組織合法權(quán)益的保護上，放到對公共權(quán)力的規(guī)范、制約和監(jiān)督上，妥善處理權(quán)力與權(quán)利、權(quán)力與責(zé)任、權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系，嚴(yán)格界定公共權(quán)力的邊界，做到權(quán)力與部門責(zé)任緊密掛鉤、權(quán)力與部門利益徹底脫鉤，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，防止和克服公共利益部門化、部門利益法制化的傾向，最大限度維護人民群眾根本利益。

堅持改革創(chuàng)新，探索建立科學(xué)立法、民主立法的地方立法新機制。要把推進科學(xué)立法、民主立法作為提高立法質(zhì)量的根本途徑，就必須從體制、機制上與時俱進、改革創(chuàng)新。要充分發(fā)揮人大及其常委會的立法主導(dǎo)作用，不能被動地“等米下鍋”，而是積極地“選米下鍋”。在充分聽取有關(guān)部門、專家學(xué)者意見建議的基礎(chǔ)上，按照既穩(wěn)妥又主動的原則，把地方立法方面貫徹落實全面深化改革的任務(wù)加以細(xì)化，定人定責(zé)定時限，使建立地方立法新機制的任務(wù)具體化、路徑化，可執(zhí)行、易操作。采取制定計劃新舉措。省人大常委會每年立什么法，要充分聽取人民群眾和社會各界的意見建議。在每年征集立法建議和立法選題的基礎(chǔ)上，由省人大常委會組織召開由省、市（州）人大、政府部門、高校及社會各界參加的立法項目論證會；深入政府部門和企事業(yè)單位，直接聽取管理者與被管理者的意見建議，切實弄清法規(guī)立項的必要性和可行性；向社會公布擬定立法項目，聽取各方反映，切實選準(zhǔn)選好立法項目。搭建科學(xué)立法新平臺。充分利用全省立法資源，提高科學(xué)立法水平。一是建立立法專家咨詢庫。從社會各界專業(yè)人士中選出法律、經(jīng)濟、社會、語言文字等方面的專家，組建立法專家咨詢庫，為我省的立法工作提供咨詢服務(wù)。二是建立地方立法研究評估和咨詢服務(wù)基地。選擇四川大學(xué)、省社會科學(xué)院等高校、研究機構(gòu)和有代表性的各類企事業(yè)單位作為省人大立法研究評估和咨詢服務(wù)基地，對重大問題、專業(yè)性問題提供咨詢論證服務(wù)。三是創(chuàng)建法規(guī)起草多元化模式。根據(jù)不同情況，組織成立獨立于部門的起草小組或委托高校、科研機構(gòu)等“局外人”起草法規(guī)，增強法規(guī)的公正性。四是深入開展法規(guī)論證評估工作，反復(fù)權(quán)衡，充分協(xié)商，凝聚共識，審慎決策。拓展人大代表和社會公眾參與新渠道。發(fā)揮人大代表的特長、優(yōu)勢和作用，認(rèn)真辦理代表的立法議案和建議，條件成熟的列入年度立法計劃。力爭將每年立法計劃、每件法規(guī)草案都發(fā)送給更多的人大代表，請他們選擇立法項目、參與立法調(diào)研、提出立法建議。拓寬和增加社會各界參與立法的渠道和機會，在更大范圍走群眾路線，保證從立法項目的選擇、立法計劃的制定到常委會一審、二審、三審，都充分增加社會各界參與度。探索常委會審議新辦法。一是探索專項審議制度。對地方法規(guī)案中有關(guān)重要問題探索進行專門審議或逐條審議。二是探索對不同法規(guī)草案開展聯(lián)組審議、全體會議審議和辯論制度。三是探索對法規(guī)草案條款單獨表決形式。改變對常委會組成人員審議意見取舍隨意性大及“一攬子”表決難以全面反映組成人員真實意見等問題。

立法工作是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及面廣，群眾關(guān)注度高，必須切實加強組織領(lǐng)導(dǎo)，凝聚各方合力，進一步形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府支持、群眾參與的地方立法工作格局。同時，全省各級人大及其常委會要依法加強監(jiān)督，保證法律法規(guī)在本行政區(qū)域全面貫徹實施，真正做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、失職要問責(zé)、違法要追究。要深入開展法制宣傳教育，普及法律知識，大力弘揚社會主義法治精神，推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好氛圍，為經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)I造有序的社會環(huán)境。