行政救濟(jì)中的機(jī)構(gòu)獨(dú)立與專業(yè)判斷——美國行政法官的經(jīng)驗(yàn)與問題

高秦偉

(中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，北京 100081)

行政救濟(jì)中的機(jī)構(gòu)獨(dú)立與專業(yè)判斷——美國行政法官的經(jīng)驗(yàn)與問題

高秦偉

(中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，北京 100081)

行政法官是美國行政法體系較為獨(dú)特的職位與現(xiàn)象，他們每天通過聽證的方式處理大量的行政糾紛案件，發(fā)揮著重要的作用。與之相伴的是有關(guān)行政法官獨(dú)立性與專業(yè)性問題的爭議長期存在。在聯(lián)邦層面，現(xiàn)行制度是妥協(xié)的產(chǎn)物，而各州層面則不斷推陳出新，有的州甚至以“行政法院”命名機(jī)構(gòu)獨(dú)立的行政法官組織，體現(xiàn)了美國人對(duì)行政過程、行政復(fù)議、行政救濟(jì)等理念的獨(dú)特認(rèn)識(shí)，背后的思維邏輯值得中國在完善行政救濟(jì)制度時(shí)加以關(guān)注。

行政法官；集中使用；最終決定；行政法院

一、引言

在普通法系國家中，美國行政法官是特有的現(xiàn)象，*本文使用行政法官包括概指美國法上的administrative law judges, administrative judges, hearing officers。中文作者(如李娟、王靜、官繼慧、宋華琳、馬克、布魯?shù)热?的翻譯也不太一致，本文采王名揚(yáng)先生的譯法，具體可參見王名揚(yáng)：《美國行政法》(上冊(cè))，中國法制出版社2005年第2版，第446-447頁。與司法法官相比，其處理著大量的行政案件，特別是社會(huì)保障行政案件。如1980年財(cái)政年度，社會(huì)保障署的行政法官完成了252023個(gè)案件，而所有的聯(lián)邦地區(qū)法院法官僅審結(jié)了192475項(xiàng)案件；而在2003年財(cái)政年度，社會(huì)保障署的行政法官處理了602009個(gè)案件，而所有的聯(lián)邦地區(qū)法院法官僅審理了12948項(xiàng)案件。行政法官聽證的案件內(nèi)容涉及到銀行合并，勞工關(guān)系，核能、天然氣、電力等資源能源的分配與費(fèi)率，消費(fèi)者保護(hù)，社會(huì)保障給付申請(qǐng)，煤礦與其他工業(yè)的健康與安全，跨州貿(mào)易，證券規(guī)制，跨國貿(mào)易，通訊，食品與藥品等。在實(shí)際運(yùn)作中，雖然行政法官的決定多數(shù)都會(huì)成為行政機(jī)關(guān)的最終裁決，但仍然需要處理好與所屬行政機(jī)關(guān)、與法官之間的關(guān)系。從比較法的視角來觀察，行政法官的職能有時(shí)又類似中國的行政復(fù)議機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)及其工作人員，*參見高秦偉：《美國社會(huì)保障行政中的行政法官》，載楊建順主編：《比較行政法――給付行政的法原理及實(shí)證性研究》，中國人民大學(xué)出版社2008年版，第251-274頁。同樣也面臨著獨(dú)立性、司法化的爭議。*參見Harold J. Krent & Lindsay DuVall, Accommodating ALJ Decision Making Independence with Institutional Interests of the Administrative Judiciary, 25 J. Nat’l Ass’n Admin. L. Judges 1 (2005); James F. Flanagan, Redefining the Role of the State Administrative Law Judge: Central Panels and Their Impact on State ALJ Authority and Standards of Agency Review, 54 Admin. L. Rev. 1355, 1382-85 (2002); L. Hope O’Keeffe, Note, Administrative Law Judges, Performance Evaluation, and Production Standards: Judicial Independence Versus Employee Accountability, 54 Geo. Wash. L. Rev. 591 (1986).相較于其他普通法系國家，美國建立了許多的集立法、行政、裁決于一體的規(guī)制機(jī)關(guān)，設(shè)立行政法官的目的在于保障這些機(jī)關(guān)作出裁決的公正性。傳統(tǒng)英美法中自然正義的一項(xiàng)原則就是要求任何人不得作為自己案件的法官，于是美國在行政運(yùn)作中將調(diào)查人員與聽證人員進(jìn)行了分立，從而有了專司聽證的行政法官的職位。目前，行政法官也存在著改革變化的需求，聯(lián)邦層面雖無實(shí)質(zhì)性的舉措，但一直在行政法官的機(jī)構(gòu)獨(dú)立與專業(yè)判斷之間產(chǎn)生糾葛；而州級(jí)層面則在集中使用行政法官的基礎(chǔ)之上設(shè)立了“行政法院”，*集中使用行政法官的要點(diǎn)在于行政法官獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)，如專門成立行政聽證局、行政法官辦公室，行政法官不僅僅為一個(gè)行政機(jī)關(guān)服務(wù)，而是根據(jù)行政聽證局或者行政法官辦公室的指派，可以在不同的機(jī)關(guān)服務(wù)。參見王名揚(yáng)：《美國行政法》(上冊(cè))，中國法制出版社2005年第2版，第450頁。如何看待該類組織，如何從機(jī)構(gòu)獨(dú)立與專業(yè)判斷兩個(gè)層面全面保障行政救濟(jì)的公正性，均成為美國行政救濟(jì)制度設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)加以重點(diǎn)考量的問題，值得進(jìn)一步關(guān)注。

目前中國行政復(fù)議、行政訴訟制度都有進(jìn)一步完善的訴求，諸多的意見建議中就不乏主張從機(jī)構(gòu)獨(dú)立與提升專業(yè)判斷兩個(gè)層面來解決現(xiàn)行中國行政救濟(jì)制度存在的問題，例如許多地方在行政復(fù)議領(lǐng)域開始試行行政復(fù)議委員會(huì)，行政訴訟法的修改草擬稿中至少一部分人認(rèn)為可以通過設(shè)置行政法院來提升審判工作的獨(dú)立性與專業(yè)性。從美國經(jīng)驗(yàn)來看問題并沒有想象中那樣簡單，如何全面實(shí)現(xiàn)公正獨(dú)立與專業(yè)判斷，至少要在相應(yīng)的機(jī)制運(yùn)作之前辯論清楚，否則只會(huì)增加更多的混亂，導(dǎo)致多重失敗。如2007年北京市政府行政復(fù)議委員會(huì)成立，第一屆委員會(huì)中有來自政府之外的18名專家學(xué)者為非常任委員，第二屆委員會(huì)有來自政府之外的30名專家學(xué)者為非常任委員。而哈爾濱市行政復(fù)議委員會(huì)的外部專家委員比例則超過了80%。*參見沈?？。骸缎姓?fù)議委員會(huì)體制的實(shí)踐與制度構(gòu)建》，載《政治與法律》2011年第9期。從表面上看是機(jī)構(gòu)獨(dú)立了，但行政復(fù)議委員會(huì)與行政復(fù)議機(jī)關(guān)首長之間的關(guān)系并不明確；專家學(xué)者在委員會(huì)中占有絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)，但專家僅系兼職，雖具有某項(xiàng)“專業(yè)”，卻仍然有“業(yè)余”之嫌，無法長期從事該項(xiàng)工作，無法積累更多的行政經(jīng)驗(yàn)。而且，斷然割裂行政救濟(jì)制度與行政過程之間的關(guān)聯(lián)，既不利于充分利用行政機(jī)關(guān)解決糾紛的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，也不利于行政文化的培養(yǎng)，更不利于行政救濟(jì)制度本身的發(fā)展與完善，這些問題均值得中國的制度設(shè)計(jì)者反思。本文基于美國文獻(xiàn)，首先對(duì)比美國聯(lián)邦、州之間的差異，其次指出行政法官的角色定位，最后則分析行政法官的機(jī)構(gòu)獨(dú)立與行政專業(yè)判斷之間的關(guān)系及其帶來的課題，以期能夠?yàn)橹袊晟菩姓葷?jì)制度時(shí)提供一些思維方式上的借鑒。

二、“妥協(xié)”——美國聯(lián)邦行政法官的產(chǎn)生根源

繼美國聯(lián)邦州際商業(yè)委員會(huì)等規(guī)制機(jī)關(guān)成立之后，*參見Robert L. Rabin, Federal Regulation in Historical Perspective, 38 Stan. L. Rev. 1189, 1197-1208 (1986).美國新政時(shí)期又創(chuàng)立了許多的集立法、執(zhí)行與裁決權(quán)力于一體的機(jī)關(guān)。人們對(duì)這種內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)過于集中的行政機(jī)關(guān)極為擔(dān)心，裁決結(jié)果的公正性成為了關(guān)注的重點(diǎn)，為此這些機(jī)關(guān)開始使用聽證審查官(hearing examiners)來輔助行政首長作出裁決與形成政策，從而保證裁決的公正性。*參見Gerald M. Pops, The Judicialization of Federal Administrative Law Judges: Implications for Policymaking, 81 W. Va. L. Rev. 169, 170 (1979).起初聽證審查官從屬于這些機(jī)關(guān)，后來，由文官委員會(huì)管理，目前則由人事管理委員會(huì)來負(fù)責(zé)他們的任命、晉升、任期、薪酬等管理工作。1972年文官委員會(huì)將“聽證審查官”的名稱改稱為“行政法官”。*參見Daniel J. Gifford, Federal Administrative Law Judges: The Relevance of Past Choices to Future Directions, 49 Admin. L. Rev. 1, 3 (1997).此外，為了防止行政法官受到所在行政機(jī)關(guān)的干擾，根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定行政法官的免職需要經(jīng)功績保護(hù)委員會(huì)聽證之后方可生效，且所屬行政機(jī)關(guān)也不能評(píng)估行政法官的工作績效。自此行政法官獨(dú)立化的傾向越來越濃，*參見Malcolm Rich, Central Panels of Administrative Law Judges: An Introduction, 65 Judicature 233 (1981-1982).有關(guān)行政法官集中使用、獨(dú)立形成團(tuán)隊(duì)的建議盡管一直未被美國聯(lián)邦層面采納，但是至少其從側(cè)面推動(dòng)了行政法官獨(dú)立化的走向。當(dāng)然這種獨(dú)立化主要是從功能意義來講的，現(xiàn)實(shí)中行政法官可以中立、無偏私、獨(dú)立的身份作出決定，他們?cè)诓脹Q中聽取雙方質(zhì)證，作出書面決定。

早期的聽證審查官之所以要獨(dú)立于所屬機(jī)關(guān)，重要的原因在于美國新政時(shí)期，越來越多的獨(dú)立規(guī)制機(jī)關(guān)集調(diào)查、起訴與裁決于一體，可能影響公正的政策決定。*Universal Camera Corp. v. NLRB, 340 U.S. 474, 478-79 (1951).而在那一段歷史之中，裁決是行政機(jī)關(guān)形成政策的主要手段，*參見Daniel J. Gifford, Adjudication in Independent Tribunals: The Role of an Alternative Agency Structure, 66 Nortre Dame L. Rev. 965, 969-70 (1991).為此國會(huì)、總統(tǒng)開始研討如何控制裁決中的偏見及權(quán)力濫用情況，最終的結(jié)果是保障聽證審查官的事實(shí)發(fā)現(xiàn)權(quán)不受所在機(jī)關(guān)的影響。之所以如此，是因?yàn)楦母镎哒J(rèn)為證據(jù)性的事實(shí)問題對(duì)于最終的決定具有極為重要的作用，要實(shí)現(xiàn)公正與準(zhǔn)確地發(fā)現(xiàn)證據(jù)事實(shí)，聽證審查官就必須獨(dú)立。*參見Patricia M. Wald, Court of Appeals Review of Administrative Law Judges’ Findings and Opinions, 11 J. Nat’l Ass’n Admin. L. Judges 5 (1991).1930年代時(shí)，美國律師協(xié)會(huì)開始研究將裁決性的職能與行政機(jī)關(guān)相隔離，并提升聽證審查官的專業(yè)水準(zhǔn)從而確保他們的獨(dú)立性且免受行政機(jī)關(guān)的影響，為此甚至提出了建立行政法院的主張。*參見George B. Shepherd, Fierce Compromise: The Administrative Procedure Act Emerges from New Deal Politics, 90 Nw. U.L. Rev. 1557, 1574-80 (1996).不過，1941年司法部發(fā)布的一份特別具有影響力的有關(guān)行政程序的報(bào)告中指出，獨(dú)立性是聽證審查官所具有的重要特質(zhì)，但同時(shí)必須受制于所屬行政機(jī)關(guān)，唯此其決定才具有行政的專業(yè)性。1946年的聯(lián)邦《行政程序法》基于報(bào)告中作出的妥協(xié)確定了這一職能分立的原則。之后，聯(lián)邦法院的一系列判決均強(qiáng)調(diào)了聽證官獨(dú)立性原則與職能分立的原則。*Wong Yang Sung v. McGrath, 339 U.S. 33 (1950); Riss & Co. v. United States, 341 U.S. 907 (1951); Cates v. Haderlein, 342 U.S. 804 (1952).實(shí)踐中，還禁止行政法官與任何涉及此案的調(diào)查或其他人員單方面接觸、咨詢涉案事項(xiàng)。當(dāng)然此時(shí)，行政法官也明顯地與兩個(gè)詞相聯(lián)系起來，即獨(dú)立性與專業(yè)性。

根據(jù)聯(lián)邦《行政程序法》，聽證審查官被任命于某個(gè)行政機(jī)關(guān)工作。1947年時(shí)聯(lián)邦有196名聽證審查官，主要被任命于經(jīng)濟(jì)性規(guī)制機(jī)關(guān)。當(dāng)時(shí)社會(huì)保障署有13名聽證審查官，所占比例并不高(7%)。而1998年共有1463個(gè)行政法官，1225(84%)工作于社會(huì)保障署。也就是說要研究行政法官的運(yùn)作最好的領(lǐng)域應(yīng)該是社會(huì)保障行政領(lǐng)域。社會(huì)保障署的運(yùn)作基本情況是：州行政機(jī)關(guān)評(píng)估申請(qǐng)者初步的申訴，如果申訴被州行政機(jī)關(guān)拒絕(包括初步申請(qǐng)與復(fù)議)，申訴者有權(quán)要求聯(lián)邦行政法官舉行聽證。*參見Richard E. Levy, Social Security Disability Determinations: Recommendations for Reform, 1990 B.Y.U. L. Rev. 461, 465-66.行政法官審查申請(qǐng)，舉行聽證，向醫(yī)學(xué)與職業(yè)專家咨詢，尋找更加詳細(xì)的事實(shí)證據(jù)，接受或者拒絕申請(qǐng)。*20 C.F.R. §§ 404.929 (OASDI), 416.1429 (SSI) (1996).在這一階段，行政法官對(duì)傷殘問題進(jìn)行的是重新審查式的考量(a de novo reconsideration)。盡管他(她)是基于先前州傷殘決定處初審與再考量的記錄展開工作，但是增加額外的證據(jù)也被法律所允許。行政法官的聽證相對(duì)不太正式，基本上是非對(duì)抗性的，社會(huì)保障署并沒有代表與申請(qǐng)者進(jìn)行對(duì)質(zhì)，因此這一過程之中，行政法官不僅要形成記錄、對(duì)案件作出決斷，而且有義務(wù)幫助申請(qǐng)者表達(dá)他或她的權(quán)利主張，有人形象地描述社會(huì)保障署中的行政法官具有三頂“帽子”，一是其要代表權(quán)利申請(qǐng)者，二是其要代表社會(huì)保障署，三是還要作出決定。*Rausch v. Gardner, 267 F. Supp. 4, 6 (E.D. Wis. 1967).其主要權(quán)力與義務(wù)規(guī)定于聯(lián)邦行政程序法第556(c)節(jié)。包括：主持宣誓和陳述事實(shí)；依據(jù)法律授權(quán)簽發(fā)傳票；對(duì)提出的證明進(jìn)行裁定并接收具有關(guān)聯(lián)性的證據(jù)；保全證據(jù)或指定他人保全證據(jù)以備最終裁決之用；掌握聽證的進(jìn)程；主持各方當(dāng)事人同意的解決或簡化問題的商討會(huì)；處理有關(guān)程序的請(qǐng)求或類似的問題。*參見Norman Zankel, A Unified Corps of Federal Administrative Law Judges is Not Needed, 6 W. New Eng. L. Rev. 723, 726-27 (1983-1984); Robin J. Arzt, Adjudications by Administrative Law Judges Pursuant to the Social Security Act are Adjudications Pursuant to the Administrative Procedure Act, 22 J. Nat’l Ass’n Admin. L. Judges 279, 315 (2002).總之，基本職能有兩項(xiàng)，一是主持聽證，另一項(xiàng)則是作出初始或者建議性的決定(initial or recommended decisions)。主觀不服從行政法官用以發(fā)現(xiàn)證據(jù)的命令將面臨著承擔(dān)某些申訴費(fèi)用的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)行政法官的傳喚不予理睬將會(huì)受到由行政機(jī)關(guān)采取的執(zhí)行程序的處罰。

社會(huì)保障行政法官舉行的聽證與其他機(jī)關(guān)的行政法官舉行的聽證是不同，后者在本質(zhì)上講是對(duì)抗性的(adversarial)，而前者則是非對(duì)抗性的、探究式的程序，其中申請(qǐng)者并無法律顧問，政府也沒有相應(yīng)的代表。行政法官的決定基本上對(duì)其他行政法官審查案件沒有什么先例的價(jià)值(precedential value)。在聽證過程中，行政法官會(huì)投入一些時(shí)間使申請(qǐng)者與證人感到放松，在地點(diǎn)的選擇上也會(huì)離申請(qǐng)者住地很近，在穿著方面行政法官也不會(huì)穿司法袍服，這些均會(huì)讓申請(qǐng)者感到自己受到了行政機(jī)關(guān)的尊重。在開始陳述的時(shí)候，行政法官會(huì)對(duì)自己在傷殘聽證中的角色進(jìn)行解釋，他或她會(huì)告訴申請(qǐng)者自己的薪水由人事管理委員會(huì)來付而非社會(huì)保障署，所以具有公正性。行政法官還會(huì)告訴申請(qǐng)者自己的審查是重新審查，以前的決定并不拘束自己，他們會(huì)以新的視角來審查。*參見D.R. Cofer, Judges, Bureaucrats and the Question of Independence: A Study of the Social Security Administration Hearing Process, London, Greenwood Press, 1985, pp.11-19.此外，要想成為行政法官，必須具有7年以上的行政法實(shí)踐，包括了司法實(shí)踐；在各級(jí)政府準(zhǔn)備、裁決、聽證或者復(fù)審過行政案件。有了這樣的經(jīng)歷，需要進(jìn)行一個(gè)6小時(shí)的書面考試、1小時(shí)的口試，人事管理委員會(huì)的官員主持考試，并給申請(qǐng)者進(jìn)行打分，考試極其嚴(yán)格，一般大約72%的人未能通過測(cè)試。*參見Ronald G. Marquardt, Edward M. Wheat, Hidden Allocators: Administrative Law Judges and Regulatory Reform, 2 Law & Pol’y Q 472, 484 (1980).

聯(lián)邦層面的行政法官主導(dǎo)聽證，但并非最終的政策決定者，*參見Gerald Harwood, How Necessary Is the Administrative Law Judge? 6 W. New Eng. L. Rev. 793 (1983-1984).僅僅起到過渡性的作用，所謂過渡性即在行政政策決定中行政法官并非最終決定者，行政機(jī)關(guān)首長本身才是政策的最終決定者，且對(duì)行政法官的聽證記錄具有廣泛的裁量權(quán)。不過行政法官的功能仍然極為重要：首先，由于這一獨(dú)立官員的存在，確保了聽證過程中公眾對(duì)行政機(jī)關(guān)決定的信心，因?yàn)樗麄兿嘈抛约簳?huì)被公正地對(duì)待。其次，行政法官可以免受任何機(jī)構(gòu)的壓力，公正地陳述所有法律問題以及相關(guān)證據(jù)。行政機(jī)關(guān)雖然有廣泛的裁量權(quán)，可以拒絕適用行政法官的意見，但是當(dāng)進(jìn)入到司法審查過程中時(shí)，法官對(duì)此會(huì)要求行政機(jī)關(guān)首長作出合理的解釋。*ASG Indus., Inc. v. United States, 548 F.2d 147 (6th Cir. 1977).所以，從司法機(jī)關(guān)的角度來看，它們有時(shí)將行政法官比擬為類似于司法法官的職業(yè)。*Butz v. Economou, 438 U.S. 478 (1978); Marshall v. Jerrico, Inc., 446 U.S. 238 (1980); NLRB v. Permanent Label Corp., 657 F.2d 512 (3d Cir. 1981).總之，雖然行政法官附屬于行政機(jī)關(guān)，并不具有獨(dú)立的機(jī)構(gòu)與組織，但是在長期的工作中積累了大量的專業(yè)與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，聯(lián)邦的行政法官們既可能是記錄的形成者，也可能是最終決定的作出者，更可能成為政策的形成者，通過切實(shí)貫徹窮盡行政救濟(jì)原則，*參見鄭爍：《論美國的“窮盡行政救濟(jì)原則”》，載《行政法學(xué)研究》2012年第3期。他們將自己的復(fù)審角色與行政機(jī)關(guān)的工作融為一體，通過行政聽證與復(fù)審，幫助行政機(jī)關(guān)解釋政策、發(fā)展政策，真正有效地解決了行政爭議。目前，中國學(xué)界與實(shí)務(wù)界有鑒于行政救濟(jì)制度(特別是行政復(fù)議制度)運(yùn)行不暢的情況，借鑒國外(特別是美國與德國的經(jīng)驗(yàn))，認(rèn)為應(yīng)該賦予行政系統(tǒng)自我修正或改正錯(cuò)誤的機(jī)會(huì)，并可以利用行政的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，從而減輕法院的負(fù)擔(dān)，避免過多的爭端進(jìn)入法院，并為審查行政行為的適當(dāng)性提供充分的機(jī)會(huì)。進(jìn)而主張要行政復(fù)議強(qiáng)制先行的觀點(diǎn)。*參見楊偉東：《復(fù)議前置抑或自由選擇——我國行政復(fù)議與行政訴訟關(guān)系的處理》，載《行政法學(xué)研究》2012第2期。雖然該觀點(diǎn)有進(jìn)一步商榷的余地，但是對(duì)于行政救濟(jì)制度設(shè)計(jì)要與行政過程相銜接的視角值得肯定。因?yàn)檫^于強(qiáng)調(diào)行政復(fù)議制度的獨(dú)特性、行政訴訟的獨(dú)特性，可能會(huì)導(dǎo)致相關(guān)的制度設(shè)計(jì)無法與行政實(shí)體法、行政過程相對(duì)接(如引發(fā)行政證據(jù)等重復(fù)調(diào)查行為)，無法有效實(shí)現(xiàn)行政救濟(jì)的既定目標(biāo)。

三、“集中”——州行政法官的發(fā)展趨勢(shì)

1961年美國《州行政程序示范法》頒布，許多州的行政程序法均參考了該示范法的規(guī)定。第一版的示范法并沒有規(guī)定行政法官的問題，因?yàn)楦髦萋犠C審查官的職能與責(zé)任不盡相同，不予明確規(guī)定意在讓各州自行決定。有些州行政程序法甚至也未加以規(guī)定，而是讓行政機(jī)關(guān)加以創(chuàng)新或者期待議會(huì)特別立法。1981年頒布的第2版示范法則明確規(guī)定了行政法官的問題，不過仍然采用聯(lián)邦模式，將行政法官視為初始決定者，他(她)的判斷要交由行政首長最終決定，然而根據(jù)統(tǒng)計(jì)大約有75%的行政法官?zèng)Q定被行政機(jī)關(guān)完全采納。同時(shí)，該示范法還同時(shí)提出了要發(fā)展行政法官的“集中使用”制度。集中使用制度的核心在于試圖通過機(jī)構(gòu)獨(dú)立的方式進(jìn)而確保行政法官具有真正的獨(dú)立性，行政法官不再依靠行政首長的雇用。當(dāng)然，這也只是程度的問題，不管獨(dú)立性如何，絕大多數(shù)的州行政法官的決定仍然要接受行政機(jī)關(guān)的審查甚至?xí)环穸āＴ趯?shí)踐中，加利福尼亞州于1945年最早施行該制度，目前美國約有一半的州已經(jīng)采納此種集中使用的制度。*共計(jì)27個(gè)州，阿拉斯加州、阿拉巴馬州、亞利桑那州、加利福尼亞州、科羅拉多州、佛羅里達(dá)州、喬治亞州、愛荷華州、堪薩斯州、路易斯安那州、馬里蘭州、馬薩諸塞州、密歇根州、明尼蘇達(dá)州、密蘇里州、新澤西州、北卡羅來納州、南卡羅來納州、田納西州、德克薩斯州、華盛頓州、威斯康星州、懷俄明州、俄勒岡州、北達(dá)科他州、南達(dá)科他州、弗吉尼亞州，同時(shí)還包括哥倫比亞特區(qū)、紐約、芝加哥三大城市。中文文獻(xiàn)可參見王靜：《美國行政法法官集中使用制度研究》，載《行政法學(xué)研究》2009年第2期；官繼慧：《美國行政法官的集中使用制度探微》，載《華北電力大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2012年第2期。南卡羅萊納州更是直接以隸屬于州政府、名為“行政法院”(Administrative Law Court)的機(jī)構(gòu)來集中使用、管理行政法官。

從目前的情況來看，各州行政法官的集中使用均取得了一定的成功，在實(shí)施集中使用制度的州當(dāng)中，并未出現(xiàn)重返以前分散模式的現(xiàn)象。集中使用的行政法官的效率與公正性受到了人們的高度贊揚(yáng)。1997年聯(lián)邦頒布《建立州集中聽證機(jī)關(guān)示范法》，建議各州建立機(jī)構(gòu)獨(dú)立的行政法官管理體制，州級(jí)行政法官的集中使用制度呈現(xiàn)出多樣化的情況。*參見Hon. John W. Hardwicke, The Central Panel Movement: A Work in Progress, 53 Admin. L. Rev. 419, 420 (2001); Christopher B. McNeil, The Model Act Creating a State Central Hearing Agency: Promises, Practical Problems, and a Proposal for Change, 53 Admin. L. Rev. 475 (2001).就獨(dú)立性而言，集中最為典型的是當(dāng)屬前述南卡羅萊納州，行政法官集中使用的機(jī)關(guān)被命名為“行政法院”，僅有四個(gè)行政機(jī)關(guān)的案件在行政法院聽證之后，可以向該行政機(jī)關(guān)提起申訴，其余的均以行政法官的決定為最終決定。在專業(yè)性方面，路易斯安那州與南卡羅萊納州通過法律明確賦予行政法官以最終決定權(quán)，北卡羅萊納州則對(duì)行政機(jī)關(guān)修改、改變行政法官的決定作出了某些程序性的限制。華盛頓州社會(huì)與健康服務(wù)部對(duì)一些特定的福利案件承認(rèn)行政法官具有最終決定權(quán)，而不提交到該部的申訴委員會(huì)重新考量。當(dāng)涉及到行政許可問題的決定，行政機(jī)關(guān)則保留了最終的申訴權(quán)。因?yàn)楦＠Y格案件多數(shù)是對(duì)事實(shí)的考察，標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)清晰，而一般認(rèn)為健康許可決定則是行政機(jī)關(guān)的重要任務(wù)與職業(yè)管轄權(quán)所在。*參見Michael Asimow, Toward a New California Administrative Procedure Act: Adjudication Fundamentals, 39 UCLA L. Rev. 1067, 1109 (1992).總體而言，美國各州的情況與中國當(dāng)下的情況頗為相似，*如對(duì)中國現(xiàn)行行政復(fù)議制度運(yùn)行效果不佳的分析多數(shù)側(cè)重于復(fù)議機(jī)構(gòu)不獨(dú)立，復(fù)議人員不專業(yè)，機(jī)制缺乏公正性。那么改造的重點(diǎn)無疑正是機(jī)制獨(dú)立與人員專業(yè)提升兩個(gè)層面。事實(shí)上，有關(guān)建立行政法院的構(gòu)想也意在于此，不過許多建議均未能更好地設(shè)計(jì)行政法院的具體運(yùn)作機(jī)制。參見楊偉東：《建立行政法院的構(gòu)想及其疏漏》，載《廣東社會(huì)科學(xué)》2008年第3期。之所以如此，一個(gè)重要的原因在于美國各州、地方的司法水準(zhǔn)并不如聯(lián)邦層面那樣公正，甚至有些法官為了再次當(dāng)選而出現(xiàn)司法腐敗的現(xiàn)象。加之州、地方層級(jí)行政爭議較聯(lián)邦層面要多，因此各州特別重視行政內(nèi)部救濟(jì)制度的設(shè)計(jì)，甚至提出建立行政法院的思路亦不足為奇。

四、行政法官的角色分析

從西方主要國家行政救濟(jì)制度的設(shè)計(jì)與運(yùn)作情況來看，行政爭議的解決始終面臨著機(jī)構(gòu)獨(dú)立與專業(yè)判斷問題的抉擇。恰如學(xué)者指出的：“為了保護(hù)獨(dú)立和保證公正性，避免陷入官官相護(hù)的境地或指責(zé)之中，法院必須與行政保持足夠的距離、保持足夠的分立；但為了真正做到公正，法院又必須了解行政活動(dòng)，必須與行政有適度的接觸，了解特定領(lǐng)域的行政所面對(duì)的社會(huì)現(xiàn)實(shí)、運(yùn)作框架體系及其活動(dòng)產(chǎn)生的整體性社會(huì)后果。”*楊偉東：《建立行政法院的構(gòu)想及其疏漏》，載《廣東社會(huì)科學(xué)》2008年第3期。美國的行政法官也是如此，從歷史發(fā)展來看，其角色定位大約有三種模式：一是作為司法型的法律助手；二是作為行政機(jī)關(guān)中可行使申訴權(quán)的初始證據(jù)發(fā)現(xiàn)者；三是作為行政法院并因自己的專業(yè)受到尊重。*參見Jay S. Bybee, Agency Expertise, ALJ Independence, and Administrative Courts: The Recent Changes in Louisiana’s Administrative Procedure Act, 59 La. L. Rev. 431, 445 (1998-1999).在這三種模式中，行政法官的獨(dú)立性與專業(yè)性問題表現(xiàn)各不相同。

第一種模式稱為“司法法律助手模式”(Judicial Law Clerk Model)，是指行政法官與行政首長之間的關(guān)系如同法官與其司法型法律助手的關(guān)系一般，行政法官在行政決策過程中是建議者，而不是決定者。行政首長會(huì)尊重行政法官的事實(shí)發(fā)現(xiàn)，但并無法律規(guī)定他必須要信賴行政法官的判斷。當(dāng)然，行政法官的意見與法律助手的意見在運(yùn)作時(shí)還是有重大區(qū)別的，即司法審查時(shí)行政法官的意見會(huì)成為記錄的一部分。*See 5 U.S.C. § 557 (c) (1994).通用相機(jī)公司案(Universal Camera Corporation v. NLRB)中，美國聯(lián)邦最高法院維持了國家勞工關(guān)系委員會(huì)(NLRB)對(duì)聽證審查官的拒絕，盡管聽證官是從當(dāng)事人那里獲得到真實(shí)的證詞。*340 U.S. 474, 492, 71 S. Ct. 456, 467 (1950).在判決中，最高法院還認(rèn)為將行政法官與行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系類比為專家(a special master，通常被法院任命來調(diào)查某項(xiàng)事件)與地區(qū)法院的關(guān)系是不正確的。基于《聯(lián)邦民事訴訟規(guī)則》的規(guī)定，除非專家的證據(jù)明顯錯(cuò)誤，否則地區(qū)法院必須接受。*Fed. R. Civ. P. 53(e)(2).在此模式之下，行政首長居于首位而行政法官的角色是從屬性的。許多州雖然使用了行政法官集中使用制度，但仍然適用該模式，集中使用制度只是對(duì)行政法官的獨(dú)立性作出了機(jī)構(gòu)性的保障，而不能保障決定本身的獨(dú)立性。

第二種模式又稱為“申訴審查模式”(the Appellate Review Model)，此時(shí)行政法官的角色更加正式。在行政過程之中，行政法官是作為初始的決定作出者而存在的，而行政機(jī)關(guān)是作為上訴或申訴的角色對(duì)行政法官的決定進(jìn)行修改甚至否定，如果不進(jìn)入申訴階段，那么行政法官的決定將是最終的。在許多行政機(jī)關(guān)的實(shí)踐當(dāng)中，行政法官的決定都具最終性。在此模式之下，復(fù)審法院對(duì)行政首長與行政法官之間不一致的采信取決于他們對(duì)事實(shí)、法律或政策問題的認(rèn)識(shí)。行政機(jī)關(guān)有權(quán)創(chuàng)建政策與解釋自己的組織法與行政規(guī)則，也會(huì)認(rèn)可行政法官是事實(shí)發(fā)現(xiàn)的初始檢查員，當(dāng)然這種認(rèn)可并未剝奪行政機(jī)關(guān)對(duì)行政法官事實(shí)問題的拒絕權(quán)，但法院在審查時(shí)會(huì)要求行政機(jī)關(guān)對(duì)拒絕行為作出解釋?？傊诖四Ｊ街?，法院給予行政機(jī)關(guān)的尊重要強(qiáng)于給行政法官的尊重。相比法律助手模式，行政法官仍有較大的權(quán)力。因?yàn)樵谏暝V審查模式之下，行政法官被視作為是行政機(jī)關(guān)決定作出程序的一部分。這一模式成為目前聯(lián)邦采用的主要模式，對(duì)行政法官的集中使用也具有指導(dǎo)意義，因?yàn)橛尚姓C(jī)關(guān)來雇用與管理行政法官，該行政機(jī)關(guān)就會(huì)正式考量行政法官的初始決定，結(jié)果行政法官會(huì)被視為決定作出程序中的重要環(huán)節(jié)。

第三種模式稱為“行政法院模式”(the Administrative Court Model)。此時(shí)，行政法官成為獨(dú)立的決定作出者，就受到尊重的程度而言，行政法官要強(qiáng)于行政機(jī)關(guān)。行政機(jī)關(guān)無權(quán)推翻行政法官的決定，相反，兩者之間的關(guān)系可以類比為美國聯(lián)邦地區(qū)法院與美國聯(lián)邦司法部長。但問題是當(dāng)行政機(jī)關(guān)與行政法官就事實(shí)問題或者行政規(guī)章的解釋發(fā)生不一致時(shí)，法院應(yīng)該采信誰的意見呢？這取決于爭議問題究竟涉及的是事實(shí)、法律還是政策問題。之所以也稱該模式為混合型的模式，是因?yàn)槊绹趥鹘y(tǒng)上并無行政法院制度，現(xiàn)實(shí)中運(yùn)用情況是混合了行政機(jī)關(guān)、行政法院等機(jī)構(gòu)的傳統(tǒng)角色與功能，那么行政法官的作用應(yīng)該是什么樣的呢？美國的學(xué)者對(duì)此進(jìn)行了認(rèn)真的思考，并指出國會(huì)最初將裁決行為授權(quán)給非司法機(jī)關(guān)的意圖就在于要利用這些機(jī)構(gòu)的專業(yè)性，以不太正式或不太昂貴的方式實(shí)現(xiàn)糾紛解決，在規(guī)制與福利項(xiàng)目中實(shí)現(xiàn)決定的一致性、減少內(nèi)部爭議；而同時(shí)，之所以不設(shè)立行政法院，是想讓行政機(jī)關(guān)控制行政裁決的政策形成，因此行政法院并不適合美國。不過這種模式仍然出現(xiàn)于美國州級(jí)實(shí)踐之中，如前述路易斯安那州就規(guī)定行政法官作出的決定是最終性的，行政機(jī)關(guān)也無權(quán)推翻此決定。*La. R.S. 49:992(B)(2) (1998).如此的規(guī)定改變了美國人的傳統(tǒng)觀念，*參見F. Scott McCown & Monica Leo, When Can An Agency Change the Findings or Conclusions of an Administrative Law Judge?, 50 Baylor L. Rev. 65 (1998).而這正是行政法院模式的具體體現(xiàn)。行政法院模式實(shí)際上將規(guī)則制定與裁決的權(quán)力在行政機(jī)關(guān)與行政法官之間作出了重新的分配。行政機(jī)關(guān)的任務(wù)將主要是制定行政規(guī)則，以盡可能多的規(guī)則來限制行政法官在裁決中的裁量權(quán)。

在行政法院模式之下，最大的爭議在于行政機(jī)關(guān)與行政法官之間的關(guān)系。一些州將最終決定權(quán)賦予給了行政法官，*參見Jim Rossi, Final Orders on Appeal: Balancing Independence With Accountability, 19 J. Nat'l Ass'n Admin. L. Judges 1, 3-10 (1999); F. Scott McCown & Monica Leo, When Can an Agency Change the Findings or Conclusions of an Administrative Law Judge?, 50 Baylor L. Rev. 65, 66-67 (1998).典型的例子正是前述的路易斯安那州。路易斯安那州于1995年頒布《行政程序法》(LAPA)，其中規(guī)定了建立行政法官集中使用的制度。*參見Alan W. Heifetz, ALJS, ADR, and ADP: The Future of Administrative Adjudication, 1 Widener J. Pub. L. 13, 18-20 & n. 28 (1992).該州公務(wù)員部下設(shè)行政法司專門雇用與管理行政法官，行政法官不再由所服務(wù)的行政機(jī)關(guān)管理，除非有法律規(guī)定，否則“在裁決案件中由行政法官頒布最終的命令或者決定……行政機(jī)關(guān)無權(quán)推翻這些命令或者決定?！?La. R.S. 49:992(B)(2) (Supp. 1998).相對(duì)于聯(lián)邦層面，這是一個(gè)實(shí)質(zhì)性的轉(zhuǎn)變，意味著行政機(jī)關(guān)不再控制結(jié)果。當(dāng)事人對(duì)該決定不服，可以直接起訴要求法院審查。行政法官獨(dú)立性提升了，但專業(yè)性可能有所降低。因?yàn)樾姓ü俨辉偃缫郧耙粯邮芄陀谀硞€(gè)固定的行政機(jī)關(guān)，而是輪流為任何一個(gè)行政機(jī)關(guān)實(shí)施裁決事項(xiàng)。有些人認(rèn)為他們的職能類似州地區(qū)法官，并擔(dān)心這是要為建立行政法院而做準(zhǔn)備，如此可能會(huì)顛覆該州傳統(tǒng)的行政程序。相對(duì)于其他州，如南卡羅萊納州雖然也號(hào)稱行政法院模式，賦予行政法官的最終決定權(quán)，但是注意其所針對(duì)僅僅是單個(gè)首長負(fù)責(zé)的行政機(jī)關(guān)，而委員會(huì)制的行政機(jī)關(guān)則可以審查與否定行政法官的決定。行政機(jī)關(guān)對(duì)于專業(yè)性的要求一直是單個(gè)首長負(fù)責(zé)制、委員會(huì)制所關(guān)注的問題。路易斯安那州并無兩類行政機(jī)關(guān)類型的區(qū)分，因此承認(rèn)了行政法官的最終決定權(quán)。值得注意的是，行政機(jī)關(guān)不服的話，是否可以訴諸法院挑戰(zhàn)行政法官的決定仍然存在疑問。就該州的情況來看，向法院提起訴訟的原告范圍并不包括“行政機(jī)關(guān)”。因而有人極端化地講這是在將行政機(jī)關(guān)通過裁決的政策制定權(quán)如脫衣服一般褪去，進(jìn)而轉(zhuǎn)移給了州行政法官，以至于法院也會(huì)對(duì)其尊讓三分。*參見Jay S. Bybee, Agency Expertise, ALJ Independence, and Administrative Courts: The Recent Changes in Louisiana’s Administrative Procedure Act, 59 La. L. Rev. 431, 459 (1998-1999).結(jié)果引發(fā)的問題包括：第一，路易斯安那州需要在行政機(jī)關(guān)、行政法官之間就事實(shí)發(fā)現(xiàn)、法律解釋及政策制定層面重新作出權(quán)力分配，然而兩者之間的沖突如何平衡？第二，既然行政機(jī)關(guān)無法在裁決中作出政策，那么它可能更多地依賴規(guī)則制定，并拘束行政法官。更多的規(guī)制，帶來的將是過于剛性、僵化的管理。第三，由于行政機(jī)關(guān)失去了最終決定權(quán)，那么它們可能將不太愿意啟動(dòng)實(shí)施程序，可能更愿意以調(diào)解方式處理問題，當(dāng)然也包括不作為。第四，行政機(jī)關(guān)可能會(huì)喪失原先專業(yè)的優(yōu)勢(shì)。集中使用行政法官的原意在于提升機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，但是這種獨(dú)立性是以喪失行政機(jī)關(guān)的專業(yè)性為代價(jià)的，因?yàn)榘凑找?guī)定行政法官由管理機(jī)構(gòu)雇用且輪流與行政機(jī)關(guān)相對(duì)應(yīng)，這與先前將行政法官固定于某一個(gè)行政機(jī)關(guān)、熟悉行政業(yè)務(wù)根本無法相比。*參見Michael Asimow, Toward a New California Administrative Procedure Act: Adjudication Fundamentals, 39 UCLA L. Rev. 1067, 1114 (1992); Antonio Scalia, The ALJ Fiasco- A Reprise, 47 U. Chi. L. Rev. 57, 61 (1979).第五，如此可能對(duì)美國三權(quán)分立體制帶來挑戰(zhàn)。州立法機(jī)關(guān)剝奪了行政機(jī)關(guān)的裁決權(quán)，而行政法官新的角色表面上看是在行使行政權(quán)力，事實(shí)上從性質(zhì)而言其是純粹的司法活動(dòng)?？赡艿慕Y(jié)果是既無法體現(xiàn)行政專業(yè)性也無法解決獨(dú)立性并承擔(dān)政治上的責(zé)任。更為關(guān)鍵的，對(duì)于賦予行政法官最終決定權(quán)的合憲性問題，州法院一直予以回避，不愿意加以解決，導(dǎo)致問題更多復(fù)雜。*類似于美國聯(lián)邦最高法院從來或者永遠(yuǎn)也不愿意解決美國稅務(wù)法院的合憲性問題一樣。參見Deborah A. Geier, The Tax Court, Article III, and the Proposal Advanced by the Federal Courts Study Committee: A Study of Applied Constitutional Theory, 76 Corn. L. Rev. 985 (1991).

在中國，面對(duì)行政復(fù)議的困境，有主張窮盡行政救濟(jì)甚至重返行政復(fù)議前置制度；也有主張行政復(fù)議機(jī)關(guān)不能當(dāng)被告從而鼓勵(lì)行政復(fù)議機(jī)關(guān)公正、獨(dú)立地作出決定；對(duì)于行政復(fù)議委員會(huì)的決定也有主張應(yīng)當(dāng)賦予最終性、行政機(jī)關(guān)不得任意推翻；還有主張行政復(fù)議司法化。*參見周漢華：《行政復(fù)議制度司法化改革及其作用》，載《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2005年第2期。諸如此類的觀點(diǎn)反映了中國在轉(zhuǎn)型時(shí)期對(duì)于行政救濟(jì)定位不清的困惑，進(jìn)而導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)的專業(yè)性與復(fù)議機(jī)關(guān)的獨(dú)立性之間產(chǎn)生了不必要的沖突，無論是行政過程，還是行政救濟(jì)均無從體現(xiàn)公正的總體要求。但從美國情況來看，即使要改革求新，仍然要認(rèn)真對(duì)待機(jī)構(gòu)獨(dú)立與專業(yè)判斷的兩個(gè)核心問題，否則就會(huì)對(duì)現(xiàn)有的行政過程與結(jié)構(gòu)造成影響，以至于會(huì)改變行政責(zé)任機(jī)制的正常履行。

五、未來需要解決的問題

(一)聯(lián)邦層面可否實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)獨(dú)立？

在美國聯(lián)邦層面，司法部1941年的報(bào)告也提及到了聽證官員的機(jī)構(gòu)獨(dú)立問題，雖然未被采納，但是有關(guān)行政法官集中使用的建議卻長期存在，*參見Gerald Harwood, How Necessary is the Administrative Law Judge, 6 W. New Eng. L. Rev. 793, 793-94 (1984); Edward F. Lussier, The Role of the Article I “Trial Judge”, 6 W. New Eng. L. Rev. 775, 776-77 (1984); Michel Levant, A Unified Corps of Administrative Law Judges—The Transition From a Concept to an Eventual Reality, 6 W. New Eng. L. Rev. 705, 719 (1984).甚至為斯卡利亞大法官所青睞。*參見Antonin Scalia, The ALJ Fiasco—A Reprise, 47 U. Chi. L. Rev. 57, 79 (1979).美國聯(lián)邦之所以一直未能夠?qū)嵤┬姓ü俚募惺褂弥贫?，原因之一在于?lián)邦行政機(jī)關(guān)的決定作出較為復(fù)雜，多樣性導(dǎo)致難以實(shí)現(xiàn)集中。*參見John W. Hardwicke, Central Hearing Agency: Theory and Implementation in Maryland, 14 J. Nat’l Ass’n of Admin. L. Judges. 5, 16 (1994).行政機(jī)關(guān)總是認(rèn)為行政法官僅系行政過程中的專家而已，*參見Bernard G. Segal, The Administrative Law Judge: Thirty Years of Progress and the Road Ahead, 62 A.B.A. J. 1424, 1425 (1976).事實(shí)上行政法官是證據(jù)的發(fā)現(xiàn)者，充當(dāng)?shù)慕巧⒉皇菍＜一蛘邔W(xué)者、法律顧問。他們經(jīng)過聽取顧問的意見、證人證詞，進(jìn)行必要的分析、權(quán)衡以及研究之后做出決斷。不過行政法官隸屬于行政機(jī)關(guān)時(shí)，聘用的行政法官曾經(jīng)大多都是以前的雇員，熟悉業(yè)務(wù)但可能會(huì)造成偏見。聯(lián)邦國會(huì)對(duì)建立獨(dú)立團(tuán)隊(duì)的審議，一個(gè)有意思的情形是聽證中的證據(jù)均沒有顯示出現(xiàn)行政過程的不公正性(國會(huì)立法對(duì)行政法官有保障，司法對(duì)行政法官有尊重兩項(xiàng)保障足以解決決定獨(dú)立的問題)，重要的例外則是發(fā)生在社會(huì)保障給付領(lǐng)域。所以后來出現(xiàn)了僅僅針對(duì)于一些特定領(lǐng)域如社會(huì)保障、職業(yè)健康與安全等行政領(lǐng)域要求組建獨(dú)立的行政法官團(tuán)隊(duì)的建議。

社會(huì)保障署的行政法官應(yīng)該獨(dú)立，形成自己的團(tuán)隊(duì)或組織的改革方案其實(shí)也是由來已久，*參見D.R. Cofer, Judges, Bureaucrats and the Question of Independence: A Study of the Social Security Administration Hearing Process, London, Greenwood Press, 1985, pp.188-191.具體名稱有學(xué)者擬稱其為美國聽證與申訴辦公室(the United States Office of Hearing and Appeals, USOHA)等。*參見Robin J. Arzt, Recommendations for a New Independent Adjudication Agency to Make the Final Administrative Adjudications of Social Security Act Benefits Claims, 23 J. Nat’l Ass’n Admin. L. Judges 267, 269 (2003).之所以要讓行政法官獨(dú)立于社會(huì)保障署，主要還是欲使其盡量少地受到社會(huì)保障署的干預(yù)。其內(nèi)設(shè)的申訴委員會(huì)嚴(yán)格地講就是這種行政干預(yù)的主要機(jī)關(guān)，而在社會(huì)保障法中根本找不到該機(jī)構(gòu)存在的依據(jù)。一些學(xué)者還建議聯(lián)邦應(yīng)該成立行政法院。*參見Ronald Marquardt, Edward M. Wheat, The Developing Concept of an Administrative Court, 33 Admin. L. Rev. 301 (1981).1977年司法部提出了一份關(guān)于改革聯(lián)邦司法系統(tǒng)的報(bào)告，設(shè)計(jì)建立新的非憲法第三條款的法院用以處理那些相對(duì)不太復(fù)雜、反復(fù)發(fā)生、很少引發(fā)法律爭議的案件，其中便包括了社會(huì)保障案件。還有學(xué)者從比較法的視角來論證建立社會(huì)保障法院的合理性，他們指出許多的國家使用社會(huì)保障法庭來處理福利給付特別是傷殘申請(qǐng)的案件，其作用大致相當(dāng)于社會(huì)保障署的行政法官裁決。*參見Daniel L. Skoler & Ilene R. Zeitzer, Social Security Appeals Systems: A Nine-Nation Review, 35 Int’l Soc. Sec. Rev. 57 (1982) (對(duì)英國、日本、法國與加拿大等國不同的社會(huì)保障體系進(jìn)行了考察).如澳大利亞設(shè)有社會(huì)保障上訴法庭，類似于美國聯(lián)邦擬議成立的社會(huì)保障法院。該社會(huì)保障上訴法庭擁有277名成員，包括2名全職的高級(jí)官員，38名行政人員，97名社區(qū)與福利工作人員，97名法律工作者，42名醫(yī)學(xué)專家。對(duì)于該上訴法庭不服可以申訴至行政上訴法庭。但也有機(jī)構(gòu)提出了反對(duì)意見，該組織認(rèn)為如果讓法律專業(yè)型的法官以及法院處理涉及到福利給利方面的事務(wù)，可能的危險(xiǎn)是將這些法院與法官轉(zhuǎn)變成了行政機(jī)關(guān)并缺乏足夠的監(jiān)督。*參見Paul R. Verkuil & Jeffrey S. Lubbers, Alternative Approaches to Judicial Review of Social Security Disability Case, 55 Admin. L. Rev. 731, 749 (2003).

建議雖然很多，但聯(lián)邦層面始終沒有建立機(jī)構(gòu)獨(dú)立的行政法官制度，有學(xué)者樂觀地估計(jì)聯(lián)邦政府未來肯定會(huì)加入到行政法官集中使用的行列，但是筆者想隨著規(guī)制緩和，聯(lián)邦層面裁決事務(wù)逐漸減少(行政法官數(shù)量亦多年未增)，相對(duì)而言聯(lián)邦法院的法官更具有獨(dú)立性可以更好地監(jiān)督行政機(jī)關(guān)等原因，*美國約有39個(gè)州的法官是選舉產(chǎn)生的，州法院的獨(dú)立性遠(yuǎn)比聯(lián)邦法官的獨(dú)立性要差得多。參見ABA, American Bar Association Fact Sheet on Judicial Selection Methods in the States, available at http://www.manningproductions.com/ABA263/ABA263_FactSheet.htm, last visited Aug. 12, 2012.那么是否要實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)獨(dú)立仍然需要進(jìn)一步的觀察與反思。

(二)行政法官最終決定權(quán)的效力如何？

行政法官的獨(dú)立性問題與行政法官的最終決定權(quán)始終聯(lián)系在一起。由于集中使用的行政法官在機(jī)構(gòu)上得以獨(dú)立，所以他們更加中立與更加公正。行政法官的集中使用改變了公眾對(duì)行政裁決的看法，大大提升了行政法官作為事實(shí)發(fā)現(xiàn)者與決定作出者的可信度。如此的情形使得大多數(shù)人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)對(duì)行政法官的審查就顯得有些冗余與斷裂了，況且再由行政調(diào)查人員加以聽證，明顯有違公正。有鑒于以上這些原因，最終導(dǎo)致了行政法官從機(jī)構(gòu)獨(dú)立走向了決定獨(dú)立，也就是說行政法官作出的是具有最終性的決定。不過，賦予行政法官最終決定權(quán)顯然超越了行政法官集中使用的初衷，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)對(duì)行政法官的審查并不一定會(huì)削弱行政法官的機(jī)構(gòu)獨(dú)立性問題。對(duì)于此種作法，反對(duì)者也不少，他們認(rèn)為行政法官的集中使用制度并沒有明確賦予行政法官的決定具有最終性(finality)，某些州的作法過于超前。一些學(xué)者認(rèn)為行政機(jī)關(guān)應(yīng)該成為最終的決定者，因?yàn)樽屝姓ü贀碛凶罱K的決定權(quán)，就會(huì)影響到行政機(jī)關(guān)發(fā)展一體化規(guī)制體系的能力。*參見James F. Flanagan, Redefining the Role of the State Administrative Law Judge: Central Panels and Their Impact on State ALJ Authority and Standards of Agency Review, 54 Admin. L. Rev. 1355 (2002).而且相關(guān)的數(shù)據(jù)也表明，行政機(jī)關(guān)的審查并不會(huì)被濫用，而行政法官的最終性也無法緩解訴訟者的不滿。*參見Charles E. Daye, Powers of Administrative Law Judges, Agencies, and Courts: An Analytical and Empirical Assessment, 79 N.C. L. Rev. 1571, 1583-84 (2001)

此外，行政法官最終決定權(quán)的效力必然要與司法機(jī)關(guān)相關(guān)聯(lián)，行政法官與司法機(jī)關(guān)的關(guān)系也可以用三種模式來描述：內(nèi)部式、混合式(傳統(tǒng)的集中使用)與外部式(集中使用與最終決定)，如下圖所示。*參見William R. Andersen, Judicial Review of State Administrative Action- Designing the Statutory Framework, 44 Admin. L. Rev. 523, 555 (1992).內(nèi)部模式多為聯(lián)邦政府所采納，而混合模式則為多數(shù)州所采納。在內(nèi)部模式、混合模式之下，行政法官的決斷均是建議性的，但在外部模式之下，行政法官的判斷成為最終決定，而且行政機(jī)關(guān)失去了法律上的申訴機(jī)會(huì)，這種模式的優(yōu)勢(shì)在于提升了獨(dú)立性、效率與準(zhǔn)確性。如在南卡羅萊納州，行政法官行使著作為行政機(jī)關(guān)決定的申訴與復(fù)審層面而存在，并作出最終決定。不過，此時(shí)的行政機(jī)關(guān)多為單一首長負(fù)責(zé)制的機(jī)關(guān)。*參見William B. Swent, South Carolina’s ALJ: Central Panel, Administrative Court, or a Little of Both?, 48 S.C. L. Rev. 1 (1996).該州將行政法官的集中使用組織視為“行政法院”。密蘇里州對(duì)于非許可的案件，由行政法官行使最終決定權(quán)。加利福尼亞州對(duì)于涉及到傷殘、解雇有聘期的教師的案件，集中使用的行政法官具有最終決定權(quán)，但行政法官必須由三人以上合議形成決定?？屏_拉多州對(duì)工傷賠償、社會(huì)服務(wù)有最終決定權(quán)；馬里蘭州對(duì)車輛、人力資源、個(gè)人事務(wù)與教育等案件有最終決定權(quán)；馬薩諸塞州對(duì)退休管理委員會(huì)、利率設(shè)定委員會(huì)、退伍軍人福利與合同糾紛有最終決定權(quán)；明尼蘇達(dá)州對(duì)工傷賠償、人權(quán)、兒童發(fā)展的案件有最終決定權(quán)；新澤西州對(duì)特殊教育有最終決定權(quán)；北卡羅萊納州對(duì)教師資格認(rèn)定案件有最終決定權(quán)；田納西州對(duì)健康、環(huán)境、商業(yè)與保險(xiǎn)案件有最終決定權(quán)；華盛頓州對(duì)特殊教育有最終決定權(quán)；威斯康星州對(duì)自然資源、社區(qū)矯正、健康與社會(huì)服務(wù)案件有最終決定權(quán)；懷俄明州對(duì)工傷賠償、駕駛執(zhí)照許可有最終決定權(quán)。最近還有一些州(如北卡羅萊納州)試圖通過立法來擴(kuò)展行政法官的最終決定權(quán)及范圍。實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)也會(huì)給予行政法官更多的最終決定權(quán)。

圖 行政法官、行政機(jī)關(guān)與司法審查之間的關(guān)系

在外部模式之下，行政法官?zèng)Q定的效力容易與行政機(jī)關(guān)決定的效力發(fā)生沖突。如案例所示，一家保險(xiǎn)公司申請(qǐng)車輛新險(xiǎn)種的許可，保險(xiǎn)委員會(huì)主任發(fā)現(xiàn)代理與保證條款違反了保險(xiǎn)法的相關(guān)的規(guī)定，進(jìn)而予以否決。該保險(xiǎn)公司向行政法官提出聽證要求，行政法官認(rèn)為主任理解法律錯(cuò)誤，要求主任批準(zhǔn)同意。主任將該決定起訴到州地區(qū)法院，但是起訴被駁回，因?yàn)榉芍幸?guī)定行政機(jī)關(guān)不得對(duì)行政法官?zèng)Q定提出挑戰(zhàn)。上訴法院支持了駁回決定。主任認(rèn)為否認(rèn)行政機(jī)關(guān)的申訴權(quán)利違憲，因?yàn)榉蓪⑺痉ㄐ詸?quán)力賦予給了行政機(jī)關(guān)，同時(shí)也剝奪司法機(jī)關(guān)固有的解釋法律的權(quán)力。主管行政法官的行政法司則辯解稱它們并不是行使司法權(quán)力，立法機(jī)關(guān)有權(quán)作出如此的規(guī)定，除非憲法中明確禁止。在爭議的過程中，涉及到集中使用以及限制行政機(jī)關(guān)上訴的憲法修正案被否決，于是路易斯安那州最高法院也推翻了初審法院的判決。*Wooley v. State Farm Fire & Cas. Ins. Co., 893 So. 2d 746 (La. 2005).不過，法官在判決中仍然未能正面回答兩者決定效力沖突優(yōu)先性的問題，而是主張當(dāng)主任無法針對(duì)行政法官的最終決定提起挑戰(zhàn)時(shí)，他可以向地區(qū)法院提出普通法上的確認(rèn)權(quán)利判決的行動(dòng)。然而學(xué)者們認(rèn)為這種方式?jīng)]有從根本上解決兩者之間沖突。未來如何解決該問題，仍然需要進(jìn)一步的觀察與反思。

(三)如何提升通才型行政法官的專業(yè)判斷水準(zhǔn)？

即使如此，行政法官擁有最終決定權(quán)仍然存在著其他一些需要解決的問題，如集中使用的成本問題，再如由行政法官來決定法律、政策、事實(shí)問題，行政機(jī)關(guān)如何承擔(dān)責(zé)任呢？更為重要的是行政法官均為通才型人士(generalist)，而非專業(yè)型政策決定者，也可能導(dǎo)致行政決定不合理或者成本過高。通才型決定作出者擅長于事實(shí)發(fā)現(xiàn)，法院對(duì)此會(huì)采取較強(qiáng)的尊重，但問題是行政法官缺乏專業(yè)知識(shí)，法院審查的強(qiáng)度可能又略有提高，結(jié)果只會(huì)徒增訴訟壓力。就政策問題，行政法官?zèng)]有特定的管轄權(quán)，沒有特定的專業(yè)背景，法院在審查時(shí)又要重新考慮行政機(jī)關(guān)的框架與結(jié)構(gòu)。對(duì)于法律問題，法院有時(shí)不尊重行政法官的判斷，有時(shí)要重新予以審查，如此成本可能更高。

機(jī)構(gòu)獨(dú)立并不等于責(zé)任性，獨(dú)立僅僅體現(xiàn)了中立、隔絕。有責(zé)任的決定，要求有解釋、推理與正當(dāng)化的裝置。決定的準(zhǔn)確性與正確性的問題在較大程度上依賴于事實(shí)與從事實(shí)出發(fā)的法律結(jié)論，而這些(特別是后者)往往由具有知識(shí)與專業(yè)背景的行政人員作出似乎更為合適。有學(xué)者認(rèn)為針對(duì)行政法官不公正的決定提起的訴訟，在本質(zhì)上與針對(duì)行政機(jī)關(guān)的訴訟毫無差別。也就是說賦予行政法官最終決定權(quán)并沒有削弱不公正的問題，只是將其從行政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)移到了行政法官的身上。相反，行政機(jī)關(guān)得到立法機(jī)關(guān)的授權(quán)通過規(guī)制發(fā)展法律政策，爭議案件中經(jīng)常會(huì)產(chǎn)生許多的政策問題，行政機(jī)關(guān)擁有運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)與專家知識(shí)，可以保持政策決定的一致性，正是最為適合的最終決定者。*參見Norman Zankel, A Unified Corps of Federal Administrative Law Judges is Not Needed, 6 W. New Eng. L. Rev. 723, 735-36 (1984).對(duì)此也有人予以反駁，認(rèn)為作一個(gè)通才的法官而不是一個(gè)專業(yè)領(lǐng)域的專家的重要意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了某一個(gè)褊狹領(lǐng)域內(nèi)專家的影響與角色。行政法官完全有能力并能勝任聯(lián)邦行政程序內(nèi)的任何案件，無論是關(guān)于勞動(dòng)關(guān)系、移民、社會(huì)保險(xiǎn)還是證券交易均不成問題。*參見王靜：《美國行政法法官制度研究》，國家行政學(xué)院出版社2009年版，第158頁。

行政法官的專業(yè)性問題歷來受到人們關(guān)注，無論是集中使用還是其他模式，均會(huì)以多種方式展開對(duì)行政法官的專業(yè)教育工作，或者經(jīng)常讓行政法官從事某個(gè)固定領(lǐng)域的聽證活動(dòng)。如明尼蘇達(dá)州的辦法是將集中使用的行政法官分成三個(gè)小組：公用事業(yè)規(guī)制小組、環(huán)境小組與一般規(guī)制小組，甚至還規(guī)定了輪崗培訓(xùn)的條款用以提升專業(yè)性。*參見Hon. Bruce H. Johnson, Strengthening Professionalism within An Administrative Hearing Office: The Minnesota Experience, 53 Admin. L. Rev. 445, 454 (2001).得克薩斯州行政聽證辦公室下設(shè)四個(gè)小組：集中聽證小組、自然資源小組、公用事業(yè)小組與行政許可撤銷小組。在聯(lián)邦層面有關(guān)集中使用的建議中，為了加強(qiáng)行政法官的專業(yè)性，也有人提出要將機(jī)構(gòu)獨(dú)立的行政法官組織細(xì)分為幾個(gè)專業(yè)領(lǐng)域(如通訊、公共事業(yè)與交通規(guī)制小組；健康、安全與環(huán)境規(guī)制小組；勞工關(guān)系小組；福利項(xiàng)目小組；證券、期貨與貿(mào)易規(guī)制小組；勞動(dòng)小組；一般規(guī)制問題小組等)。*參見Victor W. Palmer & Edwin S. Bernstein, Establishing Federal Administrative Law Judges as An Independent Corps: The Heflin Bill, 6 W. New Eng. L. Rev. 673, 680 (1983-1984).

然而，也有人認(rèn)為專業(yè)性是一個(gè)容易誤導(dǎo)的價(jià)值，聯(lián)邦法院的法官就沒有特定的行政專業(yè)知識(shí)，但他們?nèi)匀荒軌騽偃螌?duì)所有行政決定的審查。普通法的歷史上沒有規(guī)定表明任命行政法官還要考察他是否具有能源、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、環(huán)境保護(hù)、食品安全等諸如此類的知識(shí)。兩位多年從事州行政法官的人士以“專業(yè)的神話”以及相關(guān)的數(shù)據(jù)說明行政并不需要過多的專業(yè)。事實(shí)上這種專業(yè)應(yīng)該是涉及產(chǎn)業(yè)實(shí)踐的共享性理念，歷經(jīng)多年積淀而生，與行政機(jī)關(guān)的文化有關(guān)，與被規(guī)制產(chǎn)業(yè)的特征有關(guān)，與所實(shí)施的法律有關(guān)。*參見John Hardwicke & Thomas E. Ewing, The Central Panel: A Response to Critics, 24 J. Nat’l Ass’n Admin. L. Judges 231, 238 (2004).那么，究竟應(yīng)該由誰來行使聽證權(quán)或復(fù)審權(quán)，是獨(dú)立的行政法官，還是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部人員？答案似乎很難確定。

(四)走向行政法院模式？

在聯(lián)邦層面，反對(duì)行政法官集中使用的一個(gè)主張就是認(rèn)為其將行政裁決與行政聽證“司法化”了，而非正式、便捷的行政程序可能更易于被普通公眾接受。不過，在美國，無論是聯(lián)邦層面還是州層面，行政程序司法化的現(xiàn)象長期存在，人們較為認(rèn)可法院所帶來的公正元素。因此，更為極端的是將行政法官的集中使用制度轉(zhuǎn)換為行政法院模式。不過，即使目前個(gè)別州以“行政法院”來命名行政法官集中使用的機(jī)構(gòu)，其仍然是隸屬于政府機(jī)關(guān)的組織，與大陸法系的行政法院或者英國法上行政裁判有著本質(zhì)的區(qū)別。那么，美國聯(lián)邦或者州級(jí)能建立真正的行政法院嗎？這是個(gè)很難回答的問題，涉及到美國憲政體制，更涉及到機(jī)構(gòu)獨(dú)立與專業(yè)判斷之間的平衡問題。此外，值得注意的是美國的行政法制度多系自然衍生之物，雖偶有外來借鑒之作，但多強(qiáng)調(diào)行政救濟(jì)制度的設(shè)計(jì)要與行政過程相聯(lián)系，進(jìn)而再銜接到司法審查的過程中去的理念。未來能否建立行政法院仍然需要考量這些因素。

與美國情況類似，中國從制定《行政訴訟法》至今，一直就存在著設(shè)立行政法院的建議。這些建議均將設(shè)立行政法院作為解決與克服現(xiàn)行司法體制種種弊端的重要手段，試圖以機(jī)構(gòu)獨(dú)立的方式實(shí)現(xiàn)真正的司法公正。遺憾的是至于行政法院能否運(yùn)作良好，與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系、與復(fù)議機(jī)關(guān)的關(guān)系，法官的任命機(jī)制，專業(yè)判斷的問題均未能在這些建議中找到答案，如此在一定程度上掩蓋了中國行政訴訟面臨的深層問題與行政法院運(yùn)作與存在的真正價(jià)值。更有人認(rèn)為目前中國就是應(yīng)該強(qiáng)調(diào)機(jī)構(gòu)獨(dú)立，專業(yè)性的問題可以隨后再議。然而從美國的情況來看，豈不知僅僅強(qiáng)調(diào)機(jī)構(gòu)獨(dú)立難以滿足行政訴訟對(duì)公正的要求，專業(yè)性的問題也同樣重要，其他配套的問題也同樣重要。

六、結(jié)語

行政法官被稱為“隱藏的法官”，獨(dú)立性、專業(yè)性的問題備受學(xué)界與實(shí)務(wù)界的長期關(guān)注。與聯(lián)邦層面穩(wěn)步推進(jìn)相反，各州紛紛建立了行政法官的集中使用制度，行政法官的集中使用已經(jīng)成為美國州行政法最新、最重要的發(fā)展。同時(shí)，隨著集中使用制度的發(fā)展，一些州還賦予行政法官以最終的行政決定權(quán)，可以不受行政機(jī)關(guān)首長的控制而僅僅接受司法審查。如此的作法，與行政法官的機(jī)構(gòu)獨(dú)立相伴隨，雖然削弱了行政機(jī)關(guān)的最終決定權(quán)，但是強(qiáng)化了行政法官的法律專業(yè)判斷。不過，賦予行政法官以最終的決定權(quán)仍然有許多問題需要解決。公正并不意味著需要設(shè)立“機(jī)構(gòu)獨(dú)立”的行政法官，相關(guān)的實(shí)證數(shù)據(jù)表明行政機(jī)關(guān)在行政裁決中更具有行政專業(yè)性，審查行政法官的決定更具理性，確切地講行政機(jī)關(guān)的行政專業(yè)性遠(yuǎn)比行政法官的法律專業(yè)性更能夠適應(yīng)行政裁決的要求。因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)更具有責(zé)任性，更有責(zé)任發(fā)展與形成統(tǒng)一的規(guī)制政策。訴訟數(shù)據(jù)也表明行政法官的決定也存在類似行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力的問題。賦予行政法官以最終決定權(quán)解決了公正的一個(gè)方面的問題，但也許帶來的問題更多。行政救濟(jì)中失去行政機(jī)關(guān)的專業(yè)性，帶來的后果將是行政機(jī)關(guān)失去實(shí)施統(tǒng)一、連貫的法律體系，規(guī)制程序?qū)⑹ヘ?zé)任性。有些州的解決辦法是根據(jù)各自特長在行政法官與行政機(jī)關(guān)之間重新分配權(quán)力，讓行政法官對(duì)事實(shí)具有最終決定權(quán)，而讓行政機(jī)關(guān)對(duì)法律、政策以及最終結(jié)果具有決定權(quán)。讓行政法官對(duì)歷史性、證據(jù)性的事實(shí)進(jìn)行決定，讓行政機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)測(cè)性、根本性的事實(shí)能夠?qū)彶榕c修改。設(shè)計(jì)看上去很完美，但是實(shí)踐效果并不理想，因?yàn)榉?、事?shí)、政策等問題經(jīng)?；旌显谝黄?，可能導(dǎo)致決定并不一致。一些學(xué)者認(rèn)為行政法官的最終決定權(quán)模式不應(yīng)該整體推動(dòng)，應(yīng)該分類適用，如此方能體現(xiàn)出行政法官的優(yōu)勢(shì)與行政機(jī)關(guān)審查的不足。如對(duì)那些相對(duì)沒有技術(shù)含量、僅僅涉及到兩個(gè)當(dāng)事人等不太需要專業(yè)知識(shí)的行政領(lǐng)域。*參見Michael Asimow, Speed Bumps on the Road to Administrative Law Reform in California and Pennsylvania, 8 Widener J. Pub. L. 229, 261-62 (1999).行政機(jī)關(guān)的審查費(fèi)時(shí)且成本較高，讓它去審查那些事實(shí)簡單、政策性并不強(qiáng)的問題顯得沒有必要。事實(shí)也證明行政法官在一些規(guī)制較為詳細(xì)、為行政法官提供了充足指南的領(lǐng)域擁有最終決定權(quán)是合理的，也會(huì)為行政機(jī)關(guān)節(jié)省許多時(shí)間與精力?，F(xiàn)實(shí)中行政法官與行政機(jī)關(guān)在許多案件中均保持同樣的觀點(diǎn)，某些州的超前作法值得進(jìn)一步觀察，未來仍需在機(jī)構(gòu)獨(dú)立、專業(yè)判斷層面作出選擇取舍。*參見Bryce Benjet, Agency Authority to Modify ALJ Findings: Balancing Due Process and Executive Power to Set Policy, 12 Tex. Tech. Admin. L.J. 119, 120 (2010-2011).本文對(duì)美國聯(lián)邦與州層面行政法官的運(yùn)作及其新發(fā)展進(jìn)行介紹，特別側(cè)重于機(jī)構(gòu)獨(dú)立與專業(yè)判斷兩個(gè)層面，應(yīng)該講這兩個(gè)層面的問題正好是行政救濟(jì)制度設(shè)計(jì)的核心要素，中國的行政救濟(jì)制度如何發(fā)展與完善，也必須重視考量這兩個(gè)核心要求的要求，尤其是從中國行政、司法運(yùn)作現(xiàn)狀出發(fā)思考規(guī)劃，更是我們?cè)谧鋈魏蝿?chuàng)新之前就必須認(rèn)真對(duì)待與研究的課題。

[責(zé)任編輯：王德福]

Subject:Institution Independence and Expertise Judgment in Administrative Remedy——Experience and issues of the Administrative Law Judge in U.S.A.

Author&unit:GAO Qinwei

(Law School， Central University of Finance and Economic, Beijing 100081, China)

Administrative law judge is a more important post and unique phenomenon in U.S.A. administrative law system, which handles lots of administrative disputes by hearing everyday and plays an important role. Meanwhile, there exist long-standing controversy about the administrative independence and professional issues of the judges. At the federal level, the current system is the outcome of compromises, but at the states level, some states even name as the Administrative law Court to the institutions independent organization of the administrative law judge, which reflecting Americans' understanding of the concept and logics of the administrative process, administrative relief, which also can contribute to improve the system of administrative remedy in China.

administrative law judge; central panel; final decision; administrative court

2014-01-10

本文系國家社科基金項(xiàng)目《行政法視野下的自我規(guī)制研究》(11CFX045)的階段性研究成果。

高秦偉(1973-)，男，陜西韓城人，法學(xué)博士，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授，主要研究方向：行政法與行政訴訟法學(xué)。

D912.1

：A

：1009-8003(2014)02-0149-12