振興東北老工業(yè)基地與社區(qū)管理創(chuàng)新

趙東霞(遼寧師范大學(xué) 管理學(xué)院，遼寧 大連 116029)

振興東北老工業(yè)基地與社區(qū)管理創(chuàng)新

趙東霞
(遼寧師范大學(xué) 管理學(xué)院，遼寧 大連 116029)

以社區(qū)管理創(chuàng)新為目標(biāo)，針對東北老工業(yè)基地影響社區(qū)管理的若干因素進(jìn)行分析，提出振興東北老工業(yè)基地、創(chuàng)建和諧社區(qū)的新舉措：加速變革，創(chuàng)建自治宜居社區(qū)；促進(jìn)公平，縮小社區(qū)分化差距；關(guān)注民生，完善綜合保障體系；提升意識，引入績效管理。

東北老工業(yè)基地；社區(qū)管理；管理體制；創(chuàng)新

東北老工業(yè)基地的振興重在“變革”，如何將越來越有限的資源開發(fā)轉(zhuǎn)化為長效的經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)是這些老工業(yè)城市積極探索的課題。此外，從黨的“十七大”報告再次重申社會管理體制改革的基本目標(biāo)來看，社會管理體制創(chuàng)新已成為建構(gòu)國家與社會關(guān)系轉(zhuǎn)型的新模式。可見，除了經(jīng)濟(jì)增長模式的變革，振興東北老工業(yè)城市，更需要社會管理模式的變革。其中，城市社區(qū)作為承接社會公共事務(wù)和滿足公民需求的載體，對于實(shí)現(xiàn)黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理新格局，將具有重要的戰(zhàn)略意義。因此，本文以振興東北老工業(yè)基地為目標(biāo)，通過探討東北特有的地情和制約社區(qū)建設(shè)與治理的因素，從社會管理創(chuàng)新視角提出振興東北老工業(yè)基地、創(chuàng)新社區(qū)管理體制的有效策略。

一、東北老工業(yè)基地發(fā)展現(xiàn)狀影響城市社區(qū)管理的因素分析

1.優(yōu)勢因素分析

東北曾是我國社會主義工業(yè)建設(shè)的搖籃，號稱“共和國長子”和“裝備部”，是國家最早建立的重化工業(yè)基地，在很長的時期里，曾經(jīng)是全國工業(yè)固定資產(chǎn)原值最高、生產(chǎn)總量最高、產(chǎn)品調(diào)出最多的地區(qū)，是重要原材料供應(yīng)基地和“天下糧倉”，為支援全國經(jīng)濟(jì)建設(shè)作過突出貢獻(xiàn)，創(chuàng)造過輝煌歷史。

(1)豐富的自然資源。在東北廣袤的黑土地上，有廣闊的宜農(nóng)平原、宜林山地、宜牧草原、宜漁海洋，有豐富的石油和煤炭等資源，有豐富的有色金屬礦和各種非金屬礦。東北三省還是糧食生產(chǎn)大省，素有“東北糧倉”之美名，2011年，糧食產(chǎn)量占全國的比重達(dá)18.9%，其中黑龍江糧食產(chǎn)量躍居全國第一[1]。東北地區(qū)的旅游資源也獨(dú)具特色，有眾多的海洋旅游勝地，有著名的長白山天池，有千山、本溪水洞和北國冰雪等奇特的自然景觀。各類豐富的自然資源，構(gòu)成了東北地區(qū)實(shí)現(xiàn)振興的雄厚基礎(chǔ)，也為創(chuàng)新社區(qū)管理提供了物質(zhì)條件。

(2)明顯的區(qū)位優(yōu)勢。東北處于東北亞的中間地帶，與俄羅斯、朝鮮、韓國、日本等國往來便利。以黑龍江為例，從近5年平均值來看，黑龍江省對俄貿(mào)易占全省對外貿(mào)易總額的40%以上。[2]此外，東北還具有發(fā)達(dá)的交通運(yùn)輸條件。東北鐵路運(yùn)營線里程長達(dá)15 948.9 km，占全國的22%，鐵路密度是全國平均密度的2.2倍，大連港和營口港的貨物吞吐量占全國沿海主要港口吞吐能力的8.8%，高速公路四通八達(dá)。[3]伴隨著世界經(jīng)濟(jì)全球化以及日、韓、俄等國發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)狀況，東北老工業(yè)基地的經(jīng)濟(jì)、文化、社會等必然會在與周邊各國的合作往來中得到良好的發(fā)展。

(3)國家的政策傾斜。為改變東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)地位弱化的現(xiàn)象，2003年10月，國家做出了“振興東北老工業(yè)基地”的發(fā)展規(guī)劃，并在政策上不斷向東北傾斜。這使得以重化工業(yè)為主導(dǎo)、以資源型產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)的東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)在全國區(qū)域分工和市場環(huán)境方面得到較大改善，并提供了相應(yīng)的發(fā)展機(jī)會。如今，在國家全力推進(jìn)社會管理創(chuàng)新這一重要舉措之時，也必然會對東北地區(qū)在社會管理方面提出新目標(biāo)、新希望。

(4)充足的人力資源。東北地區(qū)的人口教育隨著振興東北老工業(yè)基地政策的引導(dǎo)，也得到了前所未有的發(fā)展。東北地區(qū)有高等院校142所，科研機(jī)構(gòu)700多個，國有企業(yè)事業(yè)單位的專門技術(shù)人員215.18萬人，占全國9.9%，他們是發(fā)展東北經(jīng)濟(jì)第一寶貴資源。[3]與此相適應(yīng)，東北地區(qū)不僅科技人員數(shù)量可觀，科研儀器設(shè)備也較先進(jìn)，具有為數(shù)眾多的科研實(shí)驗(yàn)基地，取得了顯著的科研成果，創(chuàng)造了良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，為東北老工業(yè)基地的發(fā)展和社會管理創(chuàng)新提供了重要的人才條件。

2.劣勢因素分析

東北三省雖然在振興老工業(yè)基地進(jìn)程中相繼制定了一系列政策措施，努力破解難題，保障社會的穩(wěn)定，但是社會體制轉(zhuǎn)軌形成的矛盾與問題及深化改革出現(xiàn)的新情況、新問題相互交織，仍不斷地困擾著社會管理的健康發(fā)展。思想觀念和行為方法的慣性、結(jié)構(gòu)性矛盾和體制性矛盾、弱勢群體規(guī)模遞增、資源衰退枯竭等問題都在不同程度上影響著基層社會管理，而這些因素直接帶來的損害就是東北三省老百姓的生存和發(fā)展問題。具體表現(xiàn)在：

(1)經(jīng)濟(jì)總體不強(qiáng)導(dǎo)致社區(qū)建設(shè)與管理投入不足。社區(qū)建設(shè)與管理需要資金和物質(zhì)保障，而東北很多城市的大量企業(yè)虧損，資源衰竭，使社區(qū)建設(shè)與管理陷入資源缺乏的境地。首先，社區(qū)由國家民政部提出，主要靠政府的推力，但東北三省整體經(jīng)濟(jì)落后，以下崗職工為主的弱勢群體眾多，靠中央財(cái)政撥款又杯水車薪，政府也“巧婦難為無米之炊”。其次，東北存在著一些大型、直屬于中央各部委的企業(yè)集團(tuán)，比地方政府占有更多的資源，地域上呈封閉獨(dú)立的特點(diǎn)，地方政府地位弱化，迫使社區(qū)在一定程度上依賴大型國企。而轉(zhuǎn)型期，絕大多數(shù)企業(yè)處于調(diào)整期，經(jīng)濟(jì)效益不佳甚至虧損，企業(yè)不可能拿出更多資源來支持社區(qū)建設(shè)與管理。再次，非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，不能對社區(qū)管理提供有力支撐，也制約著社區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，造成社區(qū)資源過于依賴政府與企業(yè)，無法自治。

(2)區(qū)域發(fā)展不平衡導(dǎo)致社區(qū)管理質(zhì)量分化。受地域性、經(jīng)濟(jì)性和資源性特點(diǎn)的影響，老工業(yè)基地在轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)了城市分化，也使各地社區(qū)管理水平出現(xiàn)顯著差異。如黑龍江的哈爾濱、吉林的長春和遼寧的沈陽，因其省會地位匯集全省的資源率先開展了社區(qū)建設(shè)，并卓有成效，成為全國城市社區(qū)示范基地，具有推廣價值。大連因其沿海城市，又處東北三省的前端，特殊的地理位置、較好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、很少的歷史包袱，使社區(qū)管理總體水平全國居前。而更多的資源枯竭型、重工業(yè)城市，如齊齊哈爾、吉林、阜新等經(jīng)濟(jì)落后，社區(qū)仍停留在初級建設(shè)水平。此外，同在一個城市，市場經(jīng)濟(jì)導(dǎo)致的住房商品化、階層化以及貧富差距化等也加速社區(qū)分化。

(3)老工業(yè)基地轉(zhuǎn)型中弱勢群體的謀生問題。東北老工業(yè)基地轉(zhuǎn)型過程中制造了相當(dāng)規(guī)模的下崗人員。他們大多處于四五十歲，是生產(chǎn)線上的一線工人，技能單一，文化水平不高，再謀職業(yè)能力低下。他們又是家庭結(jié)構(gòu)中的中間力量，承擔(dān)著上養(yǎng)父母、下育子女的任務(wù)，下崗不僅意味著自己的生存受到挑戰(zhàn)，更意味著家庭成員的生存威脅。弱勢群體的謀生需求成為東北三省突出的社會問題，給老工業(yè)基地造成了沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和穩(wěn)定的隱患。目前，對弱勢群體的安置主要由社區(qū)完成，但很多社區(qū)僅為下崗失業(yè)人群提供最低生活保障，不能從根本上解決他們的生存問題，究其原因在于社區(qū)資源的有限性和支撐力量的薄弱無法保障失業(yè)人群的再就業(yè)。另外，社會保障和保險體系的不完善、不公平也使弱勢群體的生存面臨風(fēng)險。

(4)社區(qū)自我變革與適應(yīng)能力低。首先，由于一直依賴政府投入資源進(jìn)行社區(qū)建設(shè)與管理，導(dǎo)致社區(qū)在發(fā)展創(chuàng)新中出現(xiàn)觀念僵化、自我成長壯大能力低下等問題。同時，社區(qū)工作人員多數(shù)年齡偏大，文化偏低，專業(yè)知識偏少，受政府影響，為政府工作，組織行為更多體現(xiàn)在“等靠要”，對社區(qū)的本質(zhì)和科學(xué)的管理方法沒有準(zhǔn)確的認(rèn)知，難以履行民主自治、服務(wù)居民的職能，使社區(qū)成員對社區(qū)組織缺乏認(rèn)同感和歸屬感。其次，社區(qū)居民受老工業(yè)基地“單位制”的影響深重，居民同單位之間的關(guān)系仍然緊密，社區(qū)居民在生活中遇到困難往往從原有的社會關(guān)系和單位中尋求幫助，觀念意識尚未完全從“單位人”向“社區(qū)人”轉(zhuǎn)變，居民自治的社區(qū)管理任重道遠(yuǎn)。

二、振興東北老工業(yè)基地，創(chuàng)新社區(qū)管理體制

東北老工業(yè)基地的振興不僅僅是要加快經(jīng)濟(jì)增長的步伐，更是要促進(jìn)社會和諧、文明、富饒、美麗。這源于東北老工業(yè)的根本問題就是人的生存和發(fā)展問題。作為基層老百姓自治組織的社區(qū)，其建設(shè)與管理的核心理念應(yīng)該是以人為本，應(yīng)該是與政府、企業(yè)、社會、生態(tài)良性互動和協(xié)調(diào)發(fā)展，應(yīng)該是居民合理的利益訴求得到保障，需要得到滿足，各種矛盾及時化解，成員之間相互尊重、相互幫助、和睦相處。因此，創(chuàng)新社區(qū)管理體制是振興東北老工業(yè)基地的“減壓閥”，是社會問題得以解決和控制的最后保障。

1.加速變革，創(chuàng)建自治宜居社區(qū)

首先，東北地區(qū)要加快建立開放性的經(jīng)濟(jì)體系，形成依靠市場力量來決定資源優(yōu)化配置的市場化體制，消除“等靠要”等僵化思想。在政府與企業(yè)中誘發(fā)競爭，促使其打破原有壟斷性與管制性格局，加快國企改制、自主創(chuàng)新，主動謀求發(fā)展。只有這樣才能解決東北地區(qū)資金、技術(shù)、人才市場等各種問題，經(jīng)濟(jì)才能騰飛。其次，面臨資源枯竭的狀況，東北資源型重工業(yè)城市要聯(lián)合起來，走出一條科技含量高、經(jīng)濟(jì)效益好、資源消耗低、環(huán)境污染少、人力資源優(yōu)勢得到充分發(fā)揮的新型工業(yè)化道路。再次，重點(diǎn)扶持非公有制經(jīng)濟(jì)，在政策和環(huán)境上促進(jìn)非公有制經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，使其成為東北老工業(yè)經(jīng)濟(jì)增長的主要支柱。有了經(jīng)濟(jì)的保障，就可以加大社區(qū)投入，為社區(qū)軟硬件升級換代，創(chuàng)建一個辦公條件現(xiàn)代化、公共設(shè)施多樣化、娛樂場所功能化、服務(wù)設(shè)施配套化、社區(qū)環(huán)境宜居化、服務(wù)項(xiàng)目親民化、服務(wù)質(zhì)量高效化等居民滿意的和諧社區(qū)。

2.促進(jìn)公平，縮小社區(qū)分化差距

和諧社會倡導(dǎo)社會公平，意味著資源、機(jī)會、發(fā)展的公平性與均衡性，而東北老工業(yè)城市在社區(qū)管理中卻出現(xiàn)分化狀態(tài)。這樣的后果是，社區(qū)建設(shè)較好的城市是以其他落后地區(qū)犧牲自我發(fā)展、資源和機(jī)會為代價的。他們的居民可以享受優(yōu)美的環(huán)境、良好的服務(wù)、配套的設(shè)施、全面的保障等，而落后地區(qū)的居民就只能維持基本的生活，沒有質(zhì)量可言，最終造成“窮者愈窮，富者愈富”的馬太效應(yīng)。因此，地方政府應(yīng)關(guān)注資源型重工業(yè)地區(qū)，在政策上、資源上對社區(qū)建設(shè)給予傾斜，幫助落后地區(qū)加快社區(qū)發(fā)展，使社區(qū)發(fā)揮功能，承擔(dān)起因資源衰竭、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型次生的各種社會問題和弱勢群體的安置任務(wù)。同時，老工業(yè)各城市社區(qū)也應(yīng)自治自強(qiáng)，借助振興東北老工業(yè)基地的契機(jī)，依靠自身的力量，求資源謀發(fā)展，使居民安居樂業(yè)，積極創(chuàng)建自己的和諧家園。[4]

3.關(guān)注民生，完善綜合保障體系

首先，加強(qiáng)社會福利性保障機(jī)制。除政府提供的社會保險、住房、醫(yī)療、生活等最低生活保障外，社區(qū)還應(yīng)建立適宜的互助體系。社區(qū)工作者通過走訪、座談的方式了解本區(qū)居民的構(gòu)成情況和主要的生活問題與需求。對生活困難、無就業(yè)能力的居民，社區(qū)倡導(dǎo)有愛心的小康家庭對其一幫一地救助；而對生活富足的家庭，社區(qū)可以介紹有就業(yè)能力的下崗居民為其提供家政或照料等服務(wù)。其次，加強(qiáng)教育、培訓(xùn)等基本的技能型保障機(jī)制。教育保障就是根據(jù)弱勢群體的實(shí)際困難，對其及其子女享受教育時給予減免學(xué)費(fèi)，提供助學(xué)貸款、獎學(xué)金和資助、贊助等多種形式的特別保障；就業(yè)培訓(xùn)保障則是根據(jù)實(shí)際需要，定期或不定期地免費(fèi)為弱勢群體中有就業(yè)能力的人提供培訓(xùn)和指導(dǎo)，幫助他們至少學(xué)會一種生存技能。再次，加強(qiáng)就業(yè)和再就業(yè)的生產(chǎn)性保障機(jī)制?？梢詭椭麄兙蜆I(yè)、再就業(yè)，為他們送崗位、送政策，幫助他們自己創(chuàng)業(yè)，積極拓展社區(qū)就業(yè)。

4.提升意識，引入績效管理

目前國內(nèi)對社區(qū)評價作量化處理的尚不多見，已有的一些相關(guān)研究成果，如“社區(qū)規(guī)劃指標(biāo)體系”、“文明社區(qū)創(chuàng)建指標(biāo)體系”、“和諧社區(qū)評估指標(biāo)體系”等，基本受政府意圖和考評者主觀傾向性的影響，是自上而下的行為，難以反映民意，也影響評價的客觀性、公正性。因此，建立居民滿意度評價指標(biāo)體系，由居民測評社區(qū)建設(shè)的狀況，參與社區(qū)事務(wù)，既能實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治，提高居民對社區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感，又能規(guī)避社區(qū)行政化傾向。社區(qū)工作的好壞,居民直接具有發(fā)言權(quán)，社區(qū)工作者就會轉(zhuǎn)變意識，真正為民服務(wù)。[5]另外，東北老工業(yè)城市在轉(zhuǎn)型過程中，出現(xiàn)了比較嚴(yán)重的利益協(xié)調(diào)危機(jī)，許多群體沒有自己的代言組織，特別是弱勢群體，沒有自己的意愿表達(dá)渠道。如果居民自治，在社區(qū)中建立群體代言機(jī)制，就可以適應(yīng)不同層次和階層適度表達(dá)和維護(hù)自己合法權(quán)益的要求，引導(dǎo)居民通過社區(qū)組織反映意愿，從而減少動亂源，為老工業(yè)基地的和諧發(fā)展創(chuàng)造良好的社會環(huán)境。

[1]2012年東北三省糧食總產(chǎn)量統(tǒng)計(jì)分析[EB/OL].(2012-03-14)[2013-03-17].http://www.chinairn.com/news/20120314/415218.html.

[2]尚立惠.東北老工業(yè)基地振興的綜合優(yōu)勢及對策分析[D].大連:遼寧師范大學(xué),2006:1-4.

[3]王珊珊，丁文君.振興東北老工業(yè)基地及其發(fā)展研究[J].甘肅聯(lián)合大學(xué)學(xué)報,2009(12):91.

[4]翟東升.“十二五”期間東北老工業(yè)基地振興發(fā)展的幾點(diǎn)思考[J].宏觀經(jīng)濟(jì)管理,2011(12):25.

[5]趙東霞,盧小君.中國城市社區(qū)居民滿意度評價體系的構(gòu)建[J].大連海事大學(xué)學(xué)報:社會科學(xué)版,2011(2):46.

2013-05-10

大連市社會科學(xué)聯(lián)合會基金項(xiàng)目(2012dlskyb134)

趙東霞(1979-)，女，博士，講師；E-mailzhaodx99@126.com

1671-7041(2013)06-0057-03

C916

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