新形勢(shì)下“鄉(xiāng)財(cái)縣管”財(cái)政管理體制改革

陳仁義

摘要：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行實(shí)踐呼喚財(cái)政管理方式改革，“鄉(xiāng)財(cái)縣管”是行之有效的財(cái)政管理體制改革，其根本是堅(jiān)持“五權(quán)不變”， 因地制宜選擇改革模式，關(guān)鍵是完善配套政策，以提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行質(zhì)量。

關(guān)鍵詞：財(cái)政體制；鄉(xiāng)財(cái)縣管；鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理

中圖分類(lèi)號(hào)：F812.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1005-913X（2014）07-0112-02

黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)深化財(cái)稅體制改革提出了總體要求，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障，對(duì)整體改革起著基礎(chǔ)和支撐作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政作為我國(guó)財(cái)政體系的基礎(chǔ)層級(jí)，是深化財(cái)稅體制改革題中應(yīng)有之義。隨著農(nóng)村社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和完善，特別是農(nóng)村綜合改革的不斷深入，縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府的財(cái)權(quán)、事權(quán)發(fā)生了重大變化，現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理方式已不能完全適應(yīng)公共財(cái)政管理改革的要求和農(nóng)村綜合改革后新形勢(shì)的需要。如何改革財(cái)政管理方式、緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難已經(jīng)成為新形勢(shì)下財(cái)稅管理體制改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)，值得密切關(guān)注和深入研究。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行實(shí)踐呼喚財(cái)政管理方式改革

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國(guó)目前五級(jí)政府構(gòu)架中的最基層一級(jí)政府，按照“一級(jí)政府，一級(jí)財(cái)政”的要求，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政作為農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中一個(gè)綜合性的經(jīng)濟(jì)職能部門(mén)和財(cái)政體系中的一個(gè)基層環(huán)節(jié)，在促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，鞏固農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)進(jìn)步等方面，都發(fā)揮了重要作用。但隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的建立和完善，城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加快，國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的改變，公共財(cái)政框架的建立，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變，也帶來(lái)了農(nóng)村社會(huì)關(guān)系和上層建筑的重大調(diào)整，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政也因此面臨新的問(wèn)題和挑戰(zhàn)。一是財(cái)政收入增長(zhǎng)乏力。目前福清大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)脆弱，二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展乏力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入不斷萎縮。2013年全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財(cái)政總收入29.79億元，扣除上劃中央收入后地方級(jí)財(cái)政收入僅19.68 億元，占全市的比重從2010年的40.2%逐年下降到2013為35.9%。二是支出保障范圍出現(xiàn)重大變化。隨著農(nóng)村綜合改革和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的深入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能和事權(quán)范圍發(fā)生變革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的支出范圍也出現(xiàn)較大變化。一方面農(nóng)村中小學(xué)教師工資上劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院改為縣級(jí)供給等，原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出保障范圍縮??；另一方面隨著公共財(cái)政的陽(yáng)光覆蓋農(nóng)村，村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)納入財(cái)政保障，鄉(xiāng)鎮(zhèn)法制型、服務(wù)型政府的逐步確立，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出不斷向公共服務(wù)和社會(huì)管理的各領(lǐng)域延伸。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支管理水平低下。在收入管理上，存在買(mǎi)稅引稅，亂收費(fèi)、罰款、攤派，坐收坐支，截留、挪用、轉(zhuǎn)移和隱匿各項(xiàng)收入的違法違紀(jì)行為；在支出管理上，預(yù)算缺乏約束力，支出順序不合理，支出行為不透明。四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重。鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，財(cái)政運(yùn)行困難，但多年來(lái)受政績(jī)觀和上級(jí)強(qiáng)行要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)配套、稅改后原稅（費(fèi)）還貸途徑阻斷等政策因素影響，舊債難以消化，新債無(wú)法遏制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重。截至2013年末，全市24個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)總余額為2430萬(wàn)元，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)101.25萬(wàn)元。五是縣級(jí)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的指導(dǎo)監(jiān)督趨于弱化。一方面，縣級(jí)財(cái)政部門(mén)在“一級(jí)政府，一級(jí)財(cái)政，自求平衡”的思想指導(dǎo)下，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)困難程度了解不足，家底不清，體制基數(shù)調(diào)整頻繁，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)力支持、傾斜不夠；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支管理上存在大量問(wèn)題，而縣級(jí)財(cái)政對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)隱瞞收入，挪用專(zhuān)款、舉借新債等無(wú)法遏制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政財(cái)務(wù)制度建設(shè)嚴(yán)重滯后，縣級(jí)財(cái)政對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理的指導(dǎo)監(jiān)督流于形式。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在新時(shí)期出現(xiàn)的問(wèn)題是普遍的、共性的，在一定程度上加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政困難，對(duì)基層政權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和社會(huì)穩(wěn)定、農(nóng)村綜合改革的順利推進(jìn)、社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)等各方面均帶來(lái)一定的負(fù)面影響，探尋新的財(cái)政管理方式就成為各級(jí)財(cái)政的當(dāng)務(wù)之急，“鄉(xiāng)財(cái)縣管”就是行之有效的財(cái)政管理方式選擇。作為嵌入既定行政架構(gòu)的制度創(chuàng)新，其積極作用在于：通過(guò)加強(qiáng)對(duì)銀行戶(hù)頭、票據(jù)的管理，從源頭上杜絕“三亂”現(xiàn)象的發(fā)生，有效地防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)截留、坐收坐支及挪用、轉(zhuǎn)移和隱匿各項(xiàng)收入的違法違紀(jì)行為；通過(guò)加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出管理，使公共財(cái)政支出改革進(jìn)一步向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸，順應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理從重收入向重支出管理的轉(zhuǎn)變，硬化鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出的預(yù)算約束，規(guī)范支出行為，增加透明度，節(jié)約財(cái)政資金；通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支納入縣級(jí)財(cái)政監(jiān)督管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能隨意舉債，有效地扎住了鄉(xiāng)鎮(zhèn)新增債務(wù)的口子；通過(guò)“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的預(yù)算共編，縣級(jí)財(cái)政對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的家底更為清楚，推動(dòng)縣級(jí)財(cái)政完善體制，加大對(duì)困難鄉(xiāng)鎮(zhèn)的扶持力度，有效緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難。

二、“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的根本是堅(jiān)持“五權(quán)不變”選擇改革模式

基于“一級(jí)政府，一級(jí)財(cái)政”的法律約束和既定的行政架構(gòu)，“鄉(xiāng)財(cái)縣管”要在堅(jiān)持“五權(quán)不變”，即以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為獨(dú)立核算主體，在保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理財(cái)政的法律主體地位不變、鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金所有權(quán)和使用權(quán)、財(cái)務(wù)審批權(quán)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)享有的債權(quán)和承擔(dān)的債務(wù)等不變的前提下，實(shí)行“預(yù)算共編、賬戶(hù)統(tǒng)設(shè)、集中收付、采購(gòu)統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管、縣鄉(xiāng)聯(lián)網(wǎng)”，由縣級(jí)財(cái)政部門(mén)管理并監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支的財(cái)政管理方式。從實(shí)踐情況看，基本形成了“總預(yù)算模式”和“集中統(tǒng)一核算模式”兩種改革模式。

（一）總預(yù)算模式

總預(yù)算管理模式是縣級(jí)財(cái)政僅僅管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)總預(yù)算業(yè)務(wù)，不代理鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位會(huì)計(jì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位會(huì)計(jì)賬務(wù)仍由鄉(xiāng)鎮(zhèn)會(huì)計(jì)進(jìn)行核算管理；這種模式下，縣級(jí)財(cái)政的主要職責(zé)是代理鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)核算，登記會(huì)計(jì)賬簿，編制會(huì)計(jì)報(bào)告，指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政綜合預(yù)算的編制，監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行。

（二）集中統(tǒng)一核算模式

集中統(tǒng)一核算模式是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的全面工作實(shí)施管理監(jiān)督的預(yù)算管理模式，在總預(yù)算管理模式的基礎(chǔ)上加強(qiáng)了對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位會(huì)計(jì)核算的管理；這種模式下，縣級(jí)財(cái)政的主要職責(zé)是負(fù)責(zé)管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算指標(biāo)、資金支付、代理鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)核算，登記會(huì)計(jì)賬簿，編制會(huì)計(jì)報(bào)告，指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政綜合預(yù)算的編制，監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行，辦理和監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位會(huì)計(jì)的收支核算。

這兩種模式的本質(zhì)目標(biāo)是一致的，只是在縣級(jí)監(jiān)管的范圍和力度上存在差異。“總預(yù)算模式”立足于財(cái)政預(yù)算、國(guó)庫(kù)等財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)核心業(yè)務(wù)的改革，做到縣級(jí)監(jiān)管，暫不涉足鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部的行政事業(yè)單位，有利于減少推行阻力，也給今后推行國(guó)庫(kù)集中支付等各項(xiàng)改革留下較大的政策空間；“集中統(tǒng)一核算模式”是在“總預(yù)算模式”的基礎(chǔ)上衍生而來(lái)的，包括了“總預(yù)算模式”的所有實(shí)質(zhì)內(nèi)涵，也吸收了會(huì)計(jì)集中核算的有效管理手段，將縣級(jí)監(jiān)管的范圍延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的所有單位，范圍更廣，管理將更為規(guī)范、到位。

財(cái)政部《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)鄉(xiāng)財(cái)縣管工作的通知》明確提出：根據(jù)各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)和財(cái)政情況確定“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的實(shí)施范圍，不搞“一刀切”。除財(cái)政收支規(guī)模大，并且具有一定管理水平的鄉(xiāng)鎮(zhèn)外，原則上推行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”。基于當(dāng)前各地區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平極不平衡，沿海、山區(qū)間財(cái)力水平存在較大差異，同一縣市的各鄉(xiāng)鎮(zhèn)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政管理水平也普遍存在差異，一部分縣市對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜財(cái)力，并實(shí)施了會(huì)計(jì)集中核算、“零戶(hù)”統(tǒng)管等積極的管理措施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理已具有扎實(shí)的基礎(chǔ)，而一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政實(shí)力薄弱，沒(méi)有管理基礎(chǔ)，財(cái)政機(jī)構(gòu)甚至名存實(shí)亡。因此，不宜“一刀切”實(shí)施統(tǒng)一模式，應(yīng)由各地根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況和所要實(shí)現(xiàn)的政策目標(biāo)選擇相應(yīng)的業(yè)務(wù)模式。對(duì)原有管理基礎(chǔ)好，或者試圖通過(guò)“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政財(cái)務(wù)一步到位地實(shí)施更為規(guī)范到位的財(cái)政管理的縣市，可以實(shí)行“集中核算模式”；而對(duì)于一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)，宜實(shí)施“總預(yù)算模式”，以減少推行的阻力，也給今后推行國(guó)庫(kù)集中支付等各項(xiàng)改革留下較大的政策空間。

三、“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革的關(guān)鍵是完善配套政策措施

（一）完善財(cái)政體制，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本財(cái)力保障機(jī)制

按照分類(lèi)指導(dǎo)、積極穩(wěn)妥、簡(jiǎn)明規(guī)范和讓利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的原則，進(jìn)一步調(diào)整和完善縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制，建立規(guī)范的縣鄉(xiāng)政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度,完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本財(cái)力保障機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。同時(shí)，完善激勵(lì)約束機(jī)制，調(diào)動(dòng)和保護(hù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)和組織財(cái)政收入的積極性，確?；鶎诱?quán)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。根據(jù)當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平、稅源基礎(chǔ)、財(cái)政收支規(guī)模、財(cái)政困難程度等因素，針對(duì)不同類(lèi)型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，確定不同的體制類(lèi)型：一是對(duì)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、財(cái)政收入規(guī)模較大、財(cái)源基礎(chǔ)較好和具有發(fā)展?jié)摿Φ泥l(xiāng)鎮(zhèn)，強(qiáng)化一級(jí)財(cái)政的地位，推行分稅制財(cái)政體制或繼續(xù)實(shí)行“劃分收支、核定基數(shù)、定額繳補(bǔ)、超（增）收分成”體制；二是對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、財(cái)政收入規(guī)模較小、較具發(fā)展活力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，推行“核定收支、超收分成，短收不擔(dān)”體制；三是對(duì)經(jīng)濟(jì)總量小、財(cái)政收入規(guī)模小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，推行由縣級(jí)財(cái)政統(tǒng)一管理的“統(tǒng)收統(tǒng)支”體制。四是對(duì)小城鎮(zhèn)綜合改革試點(diǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可實(shí)行單列財(cái)政管理體制。

（二）規(guī)范支出標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)

按照“鄉(xiāng)財(cái)縣管”規(guī)范支出管理的要求，進(jìn)一步完善部門(mén)預(yù)算管理，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支規(guī)模和實(shí)際情況，切實(shí)加強(qiáng)支出管理，分類(lèi)制定公用經(jīng)費(fèi)定額，制定確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)轉(zhuǎn)和事業(yè)發(fā)展的支出范圍、開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)、支出順序和財(cái)務(wù)審批程序制度。按照“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保重點(diǎn)”的支出原則，嚴(yán)格控制和壓縮“三公”經(jīng)費(fèi)等一般性支出，嚴(yán)禁搞勞民傷財(cái)?shù)摹靶蜗蠊こ獭焙汀罢?jī)工程”。

（三）全面摸清家底，認(rèn)真開(kāi)展“五項(xiàng)清理”工作

“五項(xiàng)清理”是為實(shí)施“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革摸清鄉(xiāng)鎮(zhèn)家底的基礎(chǔ)性工作，直接關(guān)系到“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革的成敗。一是清理鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政供給人員。清理各類(lèi)超編人員、不在編人員和自聘人員，嚴(yán)禁超編進(jìn)人，嚴(yán)禁在編制外使用人員。二是清理鄉(xiāng)鎮(zhèn)銀行賬戶(hù)。除規(guī)定保留的銀行賬戶(hù)外，其他賬戶(hù)一律撤銷(xiāo)，逐步建立國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系，推行國(guó)庫(kù)集中支付制度。三是清理規(guī)范財(cái)政票據(jù)使用。統(tǒng)一使用省級(jí)財(cái)政部門(mén)印制的收費(fèi)票據(jù)，并實(shí)施財(cái)政票據(jù)電子化管理。四是全面清理各類(lèi)資產(chǎn)。對(duì)現(xiàn)有各類(lèi)資產(chǎn)清產(chǎn)核資，摸清家底，防止資產(chǎn)流失。五是清理核實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債權(quán)債務(wù)。在債務(wù)主體不變的前提下，落實(shí)償債責(zé)任，妥善處理舊債，嚴(yán)禁新增負(fù)債，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的償還機(jī)制，逐步消化債務(wù)。

（四）明確職能定位，合理確定縣鄉(xiāng)財(cái)政部門(mén)職責(zé)

適應(yīng)改革的要求，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)管理體制，適當(dāng)調(diào)整縣級(jí)財(cái)政部門(mén)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)的職責(zé)，進(jìn)一步理順工作關(guān)系。有條件的可在縣級(jí)財(cái)政部門(mén)成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理機(jī)構(gòu)，代理鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政總會(huì)計(jì)賬務(wù)，核算鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項(xiàng)會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)。明確縣、鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政部門(mén)的職責(zé)范圍和崗位設(shè)置，規(guī)范收入解繳、支出領(lǐng)撥、收支對(duì)賬、年終結(jié)算等業(yè)務(wù)操作程序，健全財(cái)政、稅務(wù)、國(guó)庫(kù)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等部門(mén)、單位間的收支管理工作流程。

（五）提升運(yùn)行效率，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政標(biāo)準(zhǔn)化

“鄉(xiāng)財(cái)縣管”之后，縣級(jí)財(cái)政如何簡(jiǎn)化工作程序、降低運(yùn)行成本、提高辦事效率，既全面監(jiān)管鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的各項(xiàng)收支，又能及時(shí)、有效地滿(mǎn)足鄉(xiāng)鎮(zhèn)的正常用款需求，是這項(xiàng)制度改革最終能否成功的關(guān)鍵。因此，應(yīng)加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化、信息化和規(guī)范化建設(shè)，尤其是要健全網(wǎng)絡(luò)信息環(huán)境，從技術(shù)層面保證“鄉(xiāng)財(cái)縣管”制度的實(shí)施效果, 提高財(cái)政運(yùn)行效率。只有把制度運(yùn)行成本降低到合理程度,“鄉(xiāng)財(cái)縣管”制度改革才能真正取得成功。

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［責(zé)任編輯：方曉］