杭州市耕作層剝離再利用工作研究

杭州市土地整理中心 陳 東 章岳峰 邵紅霞 張晟偉

杭州市耕作層剝離再利用工作研究

杭州市土地整理中心 陳 東 章岳峰 邵紅霞 張晟偉

耕地耕作層是農(nóng)作物賴以生存的基礎(chǔ)，是糧食綜合生產(chǎn)能力的根本，是一種十分寶貴的資源。據(jù)相關(guān)資料表明，1厘米厚土壤的形成，要?dú)v經(jīng)200年歲月的打磨，而要形成黑土地，則需要雙倍的時間。人類社會從土壤中獲得了幾乎全部用作食物的農(nóng)產(chǎn)品及部分用于工業(yè)的原材料，但是破壞耕作層卻是一朝一夕就完成了。耕作層剝離再利用全稱是建設(shè)用地耕作層表土剝離再利用，是為了實(shí)現(xiàn)耕地可持續(xù)利用，滿足社會、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展對耕地和耕地產(chǎn)品的需求，采取經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、法律、行政措施改善地力和生態(tài)環(huán)境的行為，將給國家、社會帶來巨大的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益。

一、背景意義

耕地是歷經(jīng)千年形成的農(nóng)作物賴以生存的基礎(chǔ)，是國家糧食安全的物質(zhì)保障。近年來，隨著社會經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展各類建設(shè)用地需求日益增多，大量耕地被占用，許多優(yōu)質(zhì)耕作層被填埋；而新開墾的耕地，由于表層土壤質(zhì)地差，短期內(nèi)難以提高產(chǎn)出率，導(dǎo)致糧食生產(chǎn)能力總體下降。

2006年，國土資源部發(fā)文要求推廣吉林省開展被占用耕地耕作層土壤剝離工作有關(guān)做法；2007年8月，浙江省國土資源廳發(fā)文要求有條件的地市積極開展表土剝離利用工作；2009年，杭州市政府出臺了《關(guān)于加強(qiáng)土地開發(fā)整理工作的補(bǔ)充意見》（杭政辦函〔2009〕246號）明確了耕作層剝離和使用的責(zé)任主體。長期以來，杭州市大部分建設(shè)占用耕地的耕作層被用作建筑墊土，造成難以挽回的損失；同時，新開墾的耕地和劣質(zhì)耕地由于缺乏優(yōu)質(zhì)土壤來源而難以有效提高耕地質(zhì)量等級。杭州市國土資源局根據(jù)實(shí)際情況在部分縣（市、區(qū)）通過耕作層剝離再利用試點(diǎn)形成了階段性的制度成果，但在推廣過程中發(fā)現(xiàn)仍存在著政策、資金、技術(shù)等諸多問題。黨的十八大以來，國家對耕地保護(hù)工作提出了更高的要求，明確要求建設(shè)占用耕地必須實(shí)行“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田”。在總結(jié)近幾年來工作成效和經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，要清醒地認(rèn)識到新形勢下耕作層剝離再利用是應(yīng)對耕地占補(bǔ)平衡必然趨勢，是處理好經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與保護(hù)耕地之間的重要抓手，是實(shí)現(xiàn)保護(hù)資源與保障發(fā)展雙贏的重要途徑。

二、工作現(xiàn)狀和問題分析

（一）機(jī)構(gòu)設(shè)置不健全

杭州市耕作層剝離再利用工作目前還沒有設(shè)立市級層面專門的管理機(jī)構(gòu)，暫時由市國土、農(nóng)業(yè)共同管理。杭州7縣（市、區(qū)）在實(shí)際操作中有自己的做法，比如：建德于2013年成立了由分管市長為組長，國土局主要領(lǐng)導(dǎo)為副組長的建德市建設(shè)用地占用耕地表土剝離和再利用領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室（設(shè)在國土），并由市國土資源局、市財(cái)政局、市農(nóng)業(yè)局、市水利局等部門為成員單位，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)、指導(dǎo)督促和組織項(xiàng)目竣工驗(yàn)收等工作；其余各區(qū)、縣（市）耕作層剝離再利用工作由當(dāng)?shù)卦斓馗奶镱I(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)，鎮(zhèn)（街道及相關(guān)單位）負(fù)責(zé)具體實(shí)施。從各地工作經(jīng)驗(yàn)來看，耕作層剝離再利用工作綜合性強(qiáng)、涉及面廣、部門配合度高，設(shè)立政府層面的專門管理機(jī)構(gòu)更有利于推動該工作的發(fā)展。省內(nèi)先進(jìn)地區(qū)機(jī)構(gòu)設(shè)置對比情況（見表1）。

表1 各地機(jī)構(gòu)設(shè)置對比情況表

（二）相關(guān)制度不健全

1.法律規(guī)定缺乏強(qiáng)制性。《土地管理法》第32條規(guī)定：縣級以上地方人民政府可以要求占用耕地的單位將所占用耕地耕作層的土壤用于新開墾耕地、劣質(zhì)地或者其他耕地的土壤改良，可以要求占用耕地單位履行義務(wù)，并非必須履行，這對于要求占用耕地的單位或個人履行剝離耕作層的法定義務(wù)缺乏強(qiáng)制性。

2.制度建設(shè)急需加強(qiáng)。杭州市政府于2009年以市政府名義出臺了《關(guān)于加強(qiáng)土地開發(fā)整理工作的補(bǔ)充意見》（杭政辦函〔2009〕246號），要求各縣（市、區(qū)）探索開展工作，各地在多個方面進(jìn)行了有益的嘗試。例如蕭山區(qū)將耕作層剝離再利用工作列入每年的土地開發(fā)整理任務(wù)；建德市于2011年出臺了《建德市建設(shè)占用耕地耕作層剝離和再利用管理辦法》；富陽市出臺《富陽市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)富陽非農(nóng)建設(shè)占用耕地耕作層土壤綜合利用的實(shí)施意見（試行）的通知》等等一系列的措施來規(guī)范和推動耕作層剝離再利用工作。同時，剝離實(shí)施管理、堆場管理、資金籌集以及管理等難點(diǎn)問題制約著工作的進(jìn)一步發(fā)展，急需通過總結(jié)提煉實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)，完善制度建設(shè)為該項(xiàng)工作的開展保駕護(hù)航，特別是市級層面需盡快出臺耕作層剝離與再利用工作的實(shí)施意見，明確耕作層剝離再利用的責(zé)任和實(shí)施主體，制定相應(yīng)的獎懲措施，以指導(dǎo)各地更加規(guī)范有效推進(jìn)工作。省內(nèi)先進(jìn)地區(qū)工作模式對比情況（見表2）。

表2 各地工作模式對比情況見表

（三）資金保障欠有力

隨著工作不斷發(fā)展，各種費(fèi)用每年都在遞增，資金保障難度越來越大。然而當(dāng)前杭州市本級及有關(guān)縣（市、區(qū)）尚未建立有效的耕作層剝離再利用專項(xiàng)資金籌措和使用辦法，實(shí)際操作不一，與工作發(fā)展的要求不相適應(yīng)，如市本級沒有專門的資金籌措渠道，富陽市對耕作層剝離再利用的項(xiàng)目補(bǔ)助僅5000元/畝，與工作成本相比相差較遠(yuǎn)。相較于省內(nèi)先進(jìn)地區(qū)耕作層剝離再利用專項(xiàng)資金籌措和管理辦法（詳見表3），杭州市亟需通過出臺有力的政策措施來強(qiáng)化資金保障。

（四）具體操作需優(yōu)化

首先，耕作層土壤剝離再利用工程需要經(jīng)過剝離、運(yùn)輸、存儲、覆蓋等四道主要工序，對于剝離出來的耕作層土壤，最好的處理辦法就是直接用于土地開發(fā)整理項(xiàng)目。這種“點(diǎn)對點(diǎn)”的處理理論上是可能的，但在實(shí)際工作中往往受客觀條件的限制。因此，耕作層剝離再利用的時點(diǎn)、剝離范圍和堆場選址等關(guān)鍵環(huán)節(jié)要考慮是否影響建設(shè)項(xiàng)目開工建設(shè)、耕作層是否能及時利用、剝離經(jīng)濟(jì)效益是否合算等多方面因素。而杭州市目前在具體的實(shí)施管理上還較粗放，缺乏明確統(tǒng)一的操作規(guī)則，與省內(nèi)先進(jìn)地區(qū)管理水平還有較大差距（詳見表4）。

表3 各地耕作層剝離再利用專項(xiàng)資金管理情況表

表4 各地具體操作規(guī)則情況對比表

三、探索解決對策建議

（一）加強(qiáng)組織保障

耕作層剝離與再利用工作涉及面廣、政策性強(qiáng)、技術(shù)含量高、責(zé)任重大，建議從杭州市政府層面成立耕作層剝離與再利用工作領(lǐng)導(dǎo)小組，市國土資源、農(nóng)業(yè)、園文、環(huán)保、財(cái)政、城管、公安、交通警察、道路運(yùn)輸?shù)炔块T為成員單位，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室。市國土資源局負(fù)責(zé)全市耕作層剝離與再利用的指導(dǎo)協(xié)調(diào)、實(shí)施監(jiān)管等工作；市農(nóng)業(yè)局、環(huán)保局負(fù)責(zé)耕作層質(zhì)量認(rèn)定管理；市財(cái)政局負(fù)責(zé)耕作層剝離與再利用經(jīng)費(fèi)保障；市公安局、城管委、公安局交通警察局、道路運(yùn)輸管理局負(fù)責(zé)耕作層剝離與再利用運(yùn)輸管理、監(jiān)督和違法行為的依法查處工作。各區(qū)、縣（市）政府成立縣級表土領(lǐng)導(dǎo)小組，做好轄區(qū)內(nèi)耕作層保護(hù)與再利用工作。

（二）加強(qiáng)制度保障

首先，建議加快推進(jìn)耕作層剝離再利用法律、法規(guī)的建設(shè)。

其次，根據(jù)杭州以及各縣（市、區(qū)）開展耕作層剝離與再利用工作的實(shí)施情況，出臺統(tǒng)一的開展耕作層剝離與再利用工作的實(shí)施意見，該意見應(yīng)當(dāng)明確幾個方面：

一是明確剝離標(biāo)準(zhǔn)。各地根據(jù)實(shí)際情況，合理安排工作時序和空間布局，編制耕作層剝離與再利用專項(xiàng)規(guī)劃，同時明確剝離區(qū)域、再利用區(qū)域和堆場設(shè)置等等。其中基本農(nóng)田以及其他水田和菜地等優(yōu)質(zhì)耕地應(yīng)當(dāng)實(shí)施耕作層剝離，劃入剝離區(qū)域，而農(nóng)業(yè)、環(huán)保等部門認(rèn)定為污染耕地的不得實(shí)施剝離。

二是明確使用范圍?？紤]到各縣（市、區(qū)）耕作層資源和土地整治在規(guī)模上難以協(xié)調(diào)匹配，為最大限度保護(hù)和利用耕作層，應(yīng)當(dāng)規(guī)定剝離的耕作層除優(yōu)先用于土地開發(fā)整理新增耕地外，還可用于耕地質(zhì)量提升、違法用地和臨時用地復(fù)墾、污染土地修復(fù)、城市景觀綠化和園林綠化等土壤改良項(xiàng)目，并可由政府主導(dǎo)，各相鄰縣（市、區(qū)）政府協(xié)商調(diào)劑使用。

三是明確管理細(xì)則。借鑒省內(nèi)先進(jìn)地區(qū)的工作經(jīng)驗(yàn)，規(guī)定剝離實(shí)施主體以及堆場管理、利用實(shí)施主體為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。統(tǒng)一耕作層質(zhì)量認(rèn)定、堆場、運(yùn)輸?shù)裙芾順?biāo)準(zhǔn)。在質(zhì)量認(rèn)定上要規(guī)定具體的參數(shù)標(biāo)準(zhǔn)以及驗(yàn)收確認(rèn)的具體單位；堆場管理上加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）與村集體經(jīng)濟(jì)組織的協(xié)同配合，獲取群眾的配合和支持；運(yùn)輸管理上要以市場為導(dǎo)向，文明運(yùn)輸，確保安全和環(huán)境衛(wèi)生。

四是明確獎懲措施。 首先，將耕作層剝離再利用工作納入政府耕地保護(hù)目標(biāo)考核，并可與土地利用規(guī)劃和計(jì)劃管控相結(jié)合，對工作實(shí)施較好的地方，適當(dāng)傾斜安排土地計(jì)劃指標(biāo)。其次，可將利用表土新增的耕地面積和因改良土壤而使耕地質(zhì)量提高的部分折算為一定等級的耕地面積，作為占補(bǔ)平衡補(bǔ)充的耕地面積，或者折抵一定的建設(shè)用地指標(biāo)。

（三）加強(qiáng)資金和技術(shù)保障

1.資金方面。首先，根據(jù)法律規(guī)定，建設(shè)單位必須承擔(dān)耕作層剝離再利用工作義務(wù)，因此在資金籌措上，可提高建設(shè)單位繳納補(bǔ)充耕地成本回收款的標(biāo)準(zhǔn)，以保障工作資金來源，建議杭州市本級提高3萬元/畝。預(yù)計(jì)杭州本級每年建設(shè)占用耕地3000畝，共計(jì)可獲取資金9000萬元。其次，考慮到實(shí)際開展工作的實(shí)施主體為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，因此財(cái)政要將收取的資金補(bǔ)助轉(zhuǎn)移給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府使用。根據(jù)杭州市具體實(shí)際情況、本文測算及先進(jìn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，建議市本級對二區(qū)五縣補(bǔ)助0.5萬元/畝，以推進(jìn)全市開展工作；對主城區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)以獎代補(bǔ)3萬元/畝(其中完成耕作層剝離，獎勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)1.5萬元/畝，完成耕作層利用，獎勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)1.5萬元/畝)。預(yù)計(jì)今后杭州市主城區(qū)以及縣（市、區(qū)）每年的耕作層剝離再利用面積約8000畝，那么杭州市本級財(cái)政年度支出共計(jì)9000萬元（詳見表5），專項(xiàng)資金可維持收支平衡。最后，建議各縣（市、區(qū)）要結(jié)合本地實(shí)際，合理提高補(bǔ)充耕地成本回收款標(biāo)準(zhǔn)，做好耕作層剝離與再利用工作資金保障。

表5 市本級財(cái)政耕作層剝離再利用工作年度支出費(fèi)用測算表

2.技術(shù)方面。國外從上世紀(jì)五六十年代就開展表土剝離再利用工作，主要用于土地改良和污染治理，日本因其土地資源稀缺，在表土剝離再利用工作時做得是最細(xì)最完善的，而我國表土剝離再利用工作主要應(yīng)用于開發(fā)建設(shè)中。建議在工作中加大“移土培肥”“坡改梯”等技術(shù)研究投入，借鑒國內(nèi)省份的有效做法，有助于節(jié)約項(xiàng)目成本、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、健全“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”的長效機(jī)制。

（四）處理好政府與市場關(guān)系

總的來說，關(guān)于表土剝離再利用工作，我們需要更全面的法律、法規(guī)、政策支撐，還要通過政府宏觀調(diào)控微觀管理，各級政府要充分認(rèn)識耕作層剝離與再利用工作的重要性，出臺配套政策，引導(dǎo)建設(shè)項(xiàng)目不占或少占優(yōu)質(zhì)耕地，尤其是優(yōu)質(zhì)水田，確需占用的，耕作層要應(yīng)剝盡剝、能覆盡覆。同時，耕作層剝離再利用還需要加入更多市場運(yùn)營機(jī)制，比如積極鼓勵并推行各類市場主體自籌資金參與耕作層剝離再利用工作，政府負(fù)責(zé)監(jiān)管、驗(yàn)收、回購，激活民間活力。同時，通過政府協(xié)調(diào)、財(cái)政資金擔(dān)保，引導(dǎo)商業(yè)銀行與項(xiàng)目剝離主體、再利用主體簽訂融資協(xié)議，彌補(bǔ)財(cái)政資金滯后的現(xiàn)實(shí)問題，通過建立統(tǒng)一、開放、競爭、有序的市場體系來打破地區(qū)、部門的分割，營造企業(yè)、個人和政府有機(jī)結(jié)合的現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體系，促進(jìn)耕作層剝離再利用工作全面協(xié)調(diào)發(fā)展。

四、結(jié)語

數(shù)千年的農(nóng)業(yè)文明興衰史告訴人們：人類文明以實(shí)現(xiàn)自然物的增值而獲得發(fā)展，其根基卻存在于表土資源，文明的存在與發(fā)展與其賴以生存的表土資源密切相關(guān)。美國一位土壤學(xué)家更是提出警告：“土壤的衰竭或消失，可能危及經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治穩(wěn)定的程度更甚于石油儲量的減少，但對土壤的衰竭和消失沒有得到像對石油衰竭統(tǒng)一的重視。”我國，土地后備資源缺乏，而各方面用地需求強(qiáng)烈，以及環(huán)境保護(hù)意識的增強(qiáng)，表土剝離再利用的應(yīng)用會越來越廣泛，而杭州市需要在這樣的大環(huán)境下不斷突破資金、技術(shù)、法律法規(guī)的瓶頸，為整個杭州市的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和生態(tài)平衡發(fā)展提供有力的后備資源保障。