網(wǎng)絡(luò)視聽行業(yè)的政府監(jiān)管現(xiàn)狀及建議

趙敬+谷干

北京作為全國(guó)重要的文化中心，已發(fā)展成為全國(guó)影視生產(chǎn)制作、節(jié)目交流交易和網(wǎng)絡(luò)視聽產(chǎn)業(yè)聚集發(fā)展的重鎮(zhèn)，除了央級(jí)媒體及北京市廣電媒體外，還有大量的民營(yíng)網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目服務(wù)持證機(jī)構(gòu)都集中于此。其中，新浪、搜狐、百度、騰訊、優(yōu)酷土豆、愛奇藝、樂視網(wǎng)等一批視頻網(wǎng)站，面向全國(guó)網(wǎng)民提供內(nèi)容豐富、形態(tài)多樣、傳播快捷的網(wǎng)絡(luò)視聽服務(wù)，不僅受到網(wǎng)民喜愛，也產(chǎn)生了重大的社會(huì)影響力。隨著近幾年行業(yè)監(jiān)管的展開，通過積極引導(dǎo)、限制、保護(hù)、鼓勵(lì)等手段，網(wǎng)絡(luò)視聽行業(yè)逐漸擺脫了無序競(jìng)爭(zhēng)混亂傳播的惡狀，進(jìn)入了蓬勃發(fā)展的局面。在此背景下，本文梳理了北京網(wǎng)絡(luò)視聽行業(yè)的監(jiān)管依據(jù)、機(jī)構(gòu)、對(duì)象、工作重點(diǎn)，分析了當(dāng)前監(jiān)管面臨的挑戰(zhàn)，并提出了如何應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)的建議。

北京網(wǎng)絡(luò)視聽行業(yè)監(jiān)管依據(jù)及機(jī)構(gòu)

目前，國(guó)內(nèi)與網(wǎng)絡(luò)視聽行業(yè)監(jiān)管直接相關(guān)的政策法規(guī)可以分為三個(gè)層面，分別是部門規(guī)章、規(guī)范性文件及行業(yè)性的自律規(guī)定。其中，部門規(guī)章規(guī)定了網(wǎng)絡(luò)視聽服務(wù)的定義和范圍、市場(chǎng)準(zhǔn)入、行政管理、內(nèi)容準(zhǔn)則、違規(guī)懲處等，主要包括《互聯(lián)網(wǎng)視聽節(jié)目服務(wù)管理規(guī)定》（廣電總局56號(hào)令）和《互聯(lián)網(wǎng)等信息網(wǎng)絡(luò)傳播視聽節(jié)目管理辦法》（廣電總局39號(hào)令）。規(guī)范性文件通常具有很強(qiáng)的針對(duì)性和操作性，主要包括廣電總局《關(guān)于發(fā)布互聯(lián)網(wǎng)視聽節(jié)目服務(wù)業(yè)務(wù)分類目錄（試行）的通告》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)劇、微電影等網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目管理的通知》《網(wǎng)絡(luò)劇、微電影等網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目?jī)?nèi)容審核通則》《廣電總局關(guān)于加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)傳播影視劇管理的通知》《關(guān)于加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)傳播新聞?lì)愐暵牴?jié)目管理的通知》等，行業(yè)性的自律規(guī)定主要包括《中國(guó)網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目服務(wù)自律公約》《關(guān)于抵制色情暴力等有害視聽節(jié)目的倡議書》等。

總的來說，部門規(guī)章是綱領(lǐng)性和框架性的法規(guī)，規(guī)范性文件是對(duì)網(wǎng)絡(luò)視聽服務(wù)基本政策法規(guī)的進(jìn)一步細(xì)化和補(bǔ)充，行業(yè)性的自律規(guī)定是網(wǎng)絡(luò)視聽服務(wù)行業(yè)對(duì)自身的監(jiān)督和規(guī)范。三個(gè)層面的監(jiān)管依據(jù)，有機(jī)地組成了網(wǎng)絡(luò)視聽服務(wù)監(jiān)管的政策法規(guī)體系。

依照上述監(jiān)管依據(jù)，北京市主要由三個(gè)機(jī)構(gòu)來執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)視聽行業(yè)的監(jiān)管。按照監(jiān)管職責(zé)的分工，北京網(wǎng)絡(luò)視聽行業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要可以分為“監(jiān)、管、執(zhí)”三大機(jī)構(gòu)。如表1所示，“監(jiān)”指的是對(duì)北京市視聽節(jié)目服務(wù)實(shí)施動(dòng)態(tài)全面、動(dòng)態(tài)的監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)，主要由北京市互聯(lián)網(wǎng)視聽節(jié)目監(jiān)管中心負(fù)責(zé)；“管”指的是對(duì)互聯(lián)網(wǎng)視聽節(jié)目的行政管理，包括行政審批、行政干預(yù)、行政處罰、行業(yè)指導(dǎo)等，由北京市廣電局網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目管理處負(fù)責(zé)；“執(zhí)”主要指的是執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目行政主管機(jī)構(gòu)行政處罰決定，由北京市文化執(zhí)法總隊(duì)負(fù)責(zé)。

在對(duì)北京網(wǎng)絡(luò)視聽行業(yè)的監(jiān)管中，三大機(jī)構(gòu)互相配合，共同構(gòu)成了網(wǎng)絡(luò)視聽行業(yè)監(jiān)管體系。以查處網(wǎng)站傳播非法節(jié)目為例，一般來說先由北京市互聯(lián)網(wǎng)視聽節(jié)目傳播監(jiān)管中心發(fā)現(xiàn)違規(guī)節(jié)目并進(jìn)行研判取證，形成書面材料交由北京市廣電局網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目管理處，網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目管理處依據(jù)相關(guān)法律形成處理意見，若有執(zhí)法需要?jiǎng)t提交北京市文化執(zhí)法總隊(duì)進(jìn)行執(zhí)法。在三大機(jī)構(gòu)之外，社會(huì)舉報(bào)、媒體的監(jiān)督以及其他相關(guān)部門的管理也是監(jiān)管的重要力量。

北京網(wǎng)絡(luò)視聽行業(yè)監(jiān)管工作重點(diǎn)

北京網(wǎng)絡(luò)視聽行業(yè)監(jiān)管工作重點(diǎn)主要體現(xiàn)在兩方面：一是對(duì)行業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的監(jiān)管，重點(diǎn)是對(duì)其經(jīng)營(yíng)資質(zhì)，即行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入進(jìn)行監(jiān)管。二是對(duì)網(wǎng)絡(luò)視聽服務(wù)的監(jiān)管，重點(diǎn)是對(duì)通過信息網(wǎng)絡(luò)傳輸?shù)囊暵牴?jié)目及其傳播進(jìn)行監(jiān)管。

一、對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入的監(jiān)管是網(wǎng)絡(luò)視聽行業(yè)監(jiān)管的基礎(chǔ)。我國(guó)的網(wǎng)絡(luò)視聽行業(yè)實(shí)行許可證制度，即任何單位和個(gè)人都必須在取得國(guó)家新聞出版廣電總局頒發(fā)的《信息網(wǎng)絡(luò)傳播視聽節(jié)目許可證》或履行備案手續(xù)后，才能開展網(wǎng)絡(luò)視聽業(yè)務(wù)。許可證制度的核心一方面是要把控市場(chǎng)準(zhǔn)入，另一方面是要按照網(wǎng)站的實(shí)際經(jīng)營(yíng)能力核定業(yè)務(wù)范圍。

首先，在把控市場(chǎng)準(zhǔn)入方面，通過對(duì)法人性質(zhì)、資金能力、技術(shù)能力、管理能力、業(yè)務(wù)類別做出規(guī)范，從而設(shè)置開辦網(wǎng)絡(luò)視聽服務(wù)的門檻，既要保證與鼓勵(lì)符合條件的網(wǎng)站依法“持證”納入管理，又要對(duì)“無證”網(wǎng)站進(jìn)行及時(shí)有效的清理。僅2013年上半年，北京市廣電局聯(lián)合北京市通管局對(duì)轄區(qū)內(nèi)427513家網(wǎng)站進(jìn)行了檢查，關(guān)閉非法開展視聽業(yè)務(wù)的網(wǎng)站99家。大部分“無證”網(wǎng)站都存在嚴(yán)重的盜版、色情、低俗內(nèi)容傳播，數(shù)量龐大且擁有一定的用戶群體。他們的存在對(duì)合法購(gòu)買版權(quán)的持證網(wǎng)站造成了嚴(yán)重影響，也增加了整個(gè)行業(yè)的政策與道德風(fēng)險(xiǎn)。

其次，按照網(wǎng)站的實(shí)際經(jīng)營(yíng)能力核定業(yè)務(wù)范圍，主要是依照《互聯(lián)網(wǎng)視聽節(jié)目服務(wù)業(yè)務(wù)分類目錄（試行）》對(duì)節(jié)目業(yè)務(wù)范圍進(jìn)行劃定。業(yè)務(wù)范圍的劃定，一方面是為了對(duì)網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目服務(wù)進(jìn)行總體規(guī)劃、布局和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，通過業(yè)務(wù)分類的準(zhǔn)入保證相關(guān)類別的視聽服務(wù)質(zhì)量，促進(jìn)市場(chǎng)的差異化競(jìng)爭(zhēng)；另一方面也是根據(jù)網(wǎng)站自身的定位和能力，例如商業(yè)網(wǎng)站相比電視臺(tái)缺乏新聞審查和監(jiān)督及社會(huì)服務(wù)性質(zhì)，在新聞?lì)悩I(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)上相對(duì)受限制。

二、對(duì)內(nèi)容傳播的監(jiān)管是網(wǎng)絡(luò)視聽行業(yè)監(jiān)管的核心。對(duì)網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目及傳播的監(jiān)管，所指的節(jié)目具體包括IPTV、網(wǎng)絡(luò)廣播電視、手機(jī)電視、視頻網(wǎng)站及其客戶端、線上廣播電視信號(hào)、移動(dòng)在線音視頻服務(wù)（不含CMMB），主要的特點(diǎn)是不通過廣電網(wǎng)絡(luò)傳輸，具有集成和傳輸視音頻節(jié)目能力，具有一定媒體屬性。概括來講，基于數(shù)字技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，可以集成視聽節(jié)目，特別是具有媒體屬性的形態(tài)的都是監(jiān)管對(duì)象。

從操作層面來說，政府對(duì)持證網(wǎng)站所有可以供用戶觀看的視聽節(jié)目進(jìn)行監(jiān)管。如表2所示，所涉及到的內(nèi)容類別主要包括新聞?lì)?、影視劇類、分眾類、UGC類。對(duì)于這些內(nèi)容傳播的監(jiān)管，一是要明確內(nèi)容監(jiān)管的尺度，二是要建立起針對(duì)全網(wǎng)內(nèi)容的全面、實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)的監(jiān)測(cè)體系。

首先，內(nèi)容監(jiān)管的尺度依據(jù)為56號(hào)令中的明確規(guī)定，業(yè)內(nèi)簡(jiǎn)稱“十不準(zhǔn)”，即十種不能傳播的節(jié)目類型。按照“十不準(zhǔn)”的規(guī)定，節(jié)目違規(guī)的形態(tài)大致可分為：政治有害、色情淫穢、血腥暴力、低俗無益、封建迷信、侵權(quán)盜版等。在“十不準(zhǔn)”的基礎(chǔ)上，不同的管理部門還會(huì)根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行細(xì)化。

其次，建立“人機(jī)合一”的針對(duì)全網(wǎng)內(nèi)容的全面、實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)的監(jiān)測(cè)體系。目前，從國(guó)家新聞出版廣電總局到各個(gè)地方監(jiān)管部門都建設(shè)了復(fù)雜的技術(shù)系統(tǒng)來完成監(jiān)測(cè)工作，在每天全網(wǎng)節(jié)目更新的情況下，比較有效地發(fā)現(xiàn)和甄別違規(guī)節(jié)目。然而技術(shù)系統(tǒng)只能捕捉一些關(guān)鍵字、關(guān)鍵幀等節(jié)目違規(guī)的外部特征，節(jié)目?jī)?nèi)容所表達(dá)的主題、思想、情緒等還需要同時(shí)輔助人工審查才能更加準(zhǔn)確地進(jìn)行甄別。

北京網(wǎng)絡(luò)視聽行業(yè)監(jiān)管的挑戰(zhàn)與建議

隨著管理依據(jù)逐漸細(xì)化，管理職責(zé)逐漸明晰，管理能力不斷提升，北京網(wǎng)絡(luò)視聽行業(yè)監(jiān)管已經(jīng)在實(shí)際工作中取得了不少成績(jī)。然而，當(dāng)前的監(jiān)管工作仍然需要面對(duì)這個(gè)新興產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展對(duì)監(jiān)管工作帶來的挑戰(zhàn)。

首先，是網(wǎng)絡(luò)視聽這樣的新興媒體導(dǎo)致了多頭管理格局的出現(xiàn)，使得監(jiān)管工作的開展趨向繁雜。網(wǎng)絡(luò)視聽作為融合業(yè)務(wù)，在監(jiān)管時(shí)與我國(guó)原本的部門分類有所沖突，不得不面臨多頭交叉監(jiān)管的局面。同時(shí)，由于這些機(jī)構(gòu)在管理職權(quán)上橫向與縱向均存在較多的交叉，使得監(jiān)管工作越發(fā)繁雜。以北京的視頻網(wǎng)站為例，這些公司直接歸屬的管理部門包括北京市廣電局網(wǎng)管處、北京市廣電局監(jiān)管中心、北京市文化市場(chǎng)執(zhí)法總隊(duì)，甚至還牽涉到國(guó)家新聞出版廣電總局、工信部、國(guó)新辦、北京市委宣傳部、北京市網(wǎng)管辦、北京市文化局、原北京市新聞出版局等。如果企業(yè)發(fā)生股權(quán)變更，要挨個(gè)到相關(guān)部門遞交變更申請(qǐng)或備案，手續(xù)十分繁雜。當(dāng)視頻網(wǎng)站開展轉(zhuǎn)載新聞業(yè)務(wù)時(shí)，不僅北京市廣電局可以管理，國(guó)新辦、宣傳部、廣電總局、市網(wǎng)管辦、市新聞出版局也都可以依法管理，各方的管理政策、管理依據(jù)、管理尺度、管理強(qiáng)度都不盡相同。例如，同樣的內(nèi)容也許在廣電局可以過關(guān)，在網(wǎng)管辦就通過不了。上述情況往往給網(wǎng)站造成了不必要的負(fù)擔(dān)，也給行政管理資源造成了一定的浪費(fèi)。

其次，不斷增長(zhǎng)的海量的節(jié)目，給有限的監(jiān)管力量造成壓力。網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目數(shù)量龐大，種類多樣，增長(zhǎng)速度快。海量的視頻數(shù)量為監(jiān)管帶來了壓力。無論是總局還是各省局，監(jiān)管隊(duì)伍的數(shù)量都是十分有限的。以北京市為例，投入監(jiān)管的人員編制也不過十來人，單獨(dú)靠人來盯和看，很難全面了解情況。

最后，層出不窮的新媒體形態(tài)對(duì)監(jiān)管的挑戰(zhàn)。當(dāng)前突出的挑戰(zhàn)是來自于移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展帶來的影響。網(wǎng)絡(luò)視聽的流量正在快速向移動(dòng)端轉(zhuǎn)移，來自移動(dòng)端的流量幾乎占比達(dá)到一半。不僅移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)視聽的影響力正在逐漸提高，而且移動(dòng)端的網(wǎng)絡(luò)視聽服務(wù)及節(jié)目形態(tài)相較于PC端已呈現(xiàn)出新的變化與特征。產(chǎn)品形態(tài)從網(wǎng)站頁(yè)面到APP，數(shù)量大大增加，種類更加繁雜。新技術(shù)的不斷出現(xiàn)，產(chǎn)品的更迭和商業(yè)模式的創(chuàng)新，使得網(wǎng)絡(luò)視聽的新形態(tài)不斷涌現(xiàn)，給監(jiān)管思路和管理方式帶來沖擊。

應(yīng)對(duì)這三方面的挑戰(zhàn)，筆者認(rèn)為可以從以下三方面入手。

首先，面對(duì)多頭監(jiān)管的復(fù)雜局面，的確需要一套精簡(jiǎn)、高效、職責(zé)明確的管理機(jī)構(gòu)體系，進(jìn)一步簡(jiǎn)化行政審批流程、放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻、統(tǒng)一內(nèi)容監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、激活行業(yè)協(xié)會(huì)功能，真正實(shí)現(xiàn)以管理促規(guī)范、以管理謀發(fā)展。同時(shí)也要清楚地認(rèn)識(shí)到，互聯(lián)網(wǎng)一向是意識(shí)形態(tài)的敏感神經(jīng)，同時(shí)也是重要的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。網(wǎng)絡(luò)視聽行業(yè)的監(jiān)管體系改革牽扯到的是整個(gè)宣傳文化系統(tǒng)的體制改革，甚至是整個(gè)國(guó)家上層建筑體系和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的頂層設(shè)計(jì)，必須放在更大改革環(huán)境中去考慮，積極謹(jǐn)慎穩(wěn)妥地推進(jìn)。

其次，面對(duì)海量視聽節(jié)目與有限監(jiān)管能力的矛盾，需要堅(jiān)持“以人為主”，有限力量不應(yīng)消耗在節(jié)目盤查中，而應(yīng)放在經(jīng)營(yíng)主體上。解決節(jié)目的問題，本質(zhì)是解決經(jīng)營(yíng)主體的問題?！笆晃濉逼陂g，北京網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目服務(wù)單位由2005年12家發(fā)展到124家，增加了十倍多。北京市廣電局對(duì)違規(guī)網(wǎng)站進(jìn)行誡勉談話，同時(shí)向上級(jí)部門爭(zhēng)取資金，鼓勵(lì)網(wǎng)站優(yōu)秀節(jié)目的創(chuàng)作。這些措施都取得了很好的效果，使得很多網(wǎng)站經(jīng)營(yíng)思路得到了轉(zhuǎn)變，節(jié)目質(zhì)量有了較大的改觀，基本不再傳播情色、暴力、低俗的節(jié)目，從而大大減輕了監(jiān)管的壓力。對(duì)于網(wǎng)站來說，也把被動(dòng)應(yīng)付主管部門監(jiān)管變成了主動(dòng)提升品牌價(jià)值的自我監(jiān)督，形成了雙方受益的良性循環(huán)。

最后，面對(duì)層出不窮的新媒體形態(tài)帶來的監(jiān)管壓力，一方面要重視技術(shù)力量，以高新技術(shù)的支撐來做到自動(dòng)化和智能化，提升大規(guī)模的數(shù)據(jù)搜集及分析的能力，提高發(fā)現(xiàn)問題的能力。另一方面應(yīng)當(dāng)從傳播效果和影響力的角度，采取“力保頭部、兼顧長(zhǎng)尾”的思路。不管產(chǎn)品形態(tài)如何創(chuàng)新，從傳播效果來看，仍然會(huì)出現(xiàn)少數(shù)媒體傳播影響力大，同時(shí)呈現(xiàn)出長(zhǎng)尾效應(yīng)的情況。頭部的節(jié)目具有影響力強(qiáng)、及時(shí)性強(qiáng)、擴(kuò)散力強(qiáng)的特點(diǎn)，有限的監(jiān)管力量更應(yīng)該投入到頭部的節(jié)目?jī)?nèi)容中，如網(wǎng)站首頁(yè)、微博大號(hào)、熱點(diǎn)節(jié)目、新增節(jié)目都應(yīng)該是監(jiān)管的重點(diǎn)；長(zhǎng)尾部分的節(jié)目雖然也在一定人群、一定時(shí)間內(nèi)傳播，但由于其熱度不大、位置隱蔽，因此應(yīng)該分類型梳理，總結(jié)出其傳播的規(guī)律，有針對(duì)性地偵測(cè)這類節(jié)目，同時(shí)廣泛接受社會(huì)舉報(bào)，保持對(duì)長(zhǎng)尾部分違規(guī)節(jié)目的壓力。

從以上幾個(gè)方面，不斷改善和提升應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)的能力，將持續(xù)促進(jìn)北京市網(wǎng)絡(luò)視聽行業(yè)監(jiān)管的水平和效果的提升，為網(wǎng)絡(luò)視聽行業(yè)營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)、和諧共存、適宜有序的行業(yè)環(huán)境，促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)視聽行業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。（本文系北京哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基地青年項(xiàng)目《北京視聽新媒體產(chǎn)業(yè)政策研究》（項(xiàng)目編號(hào)13GDGJC059）的研究成果）

（作者單位：中國(guó)傳媒大學(xué) 北京市新聞出版廣電局）