論公共政策執(zhí)行中的“上有政策，下有對策”現(xiàn)象

王瑞霞

摘 要：“上有政策，下有對策”現(xiàn)象是我國公共政策體系不完善的一種反映。由于我國公共政策主體功能沒有完全發(fā)揮功能，出現(xiàn)了政令不通、政策執(zhí)行不到位等問題。隨著時(shí)代的發(fā)展，“上有政策，下有對策”現(xiàn)象的表現(xiàn)形式也日趨多樣化，通過對公共政策執(zhí)行中“上有政策，下有對策”現(xiàn)象的深入分析，探究了這種現(xiàn)象存在的主要原因，并根據(jù)我國的具體國情提出確保公共政策目標(biāo)有效實(shí)現(xiàn)的具體措施。

關(guān)鍵詞：公共政策；行政決策；行政執(zhí)行

中圖分類號：D089 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）24-0005-02

公共政策執(zhí)行是政策執(zhí)行者為實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)而采取的實(shí)際行動(dòng)。公共目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)既依賴于上級公共部門制定出正確的政策，更有賴于政策執(zhí)行者的有效執(zhí)行。然而，在公共政策執(zhí)行中，普遍存在著“上有政策，下有對策”現(xiàn)象。這嚴(yán)重?fù)p害了上級行政機(jī)關(guān)制定政策的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，也不利于下級機(jī)關(guān)有效實(shí)現(xiàn)行政職能。因此，深入研究公共政策執(zhí)行中“上有政策，下有對策”現(xiàn)象的根源、形成原因，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、“上有政策，下有對策”現(xiàn)象的表現(xiàn)形式

1.行政執(zhí)行主體過分追求個(gè)人私利，無視上級政策?！吧嫌姓?，下有對策”現(xiàn)象，是政策執(zhí)行者主觀反對政策的一種重要表現(xiàn)形式，是一些腐敗官員謀取私利的反映。這不僅影響了上級政策的有效實(shí)施，也損害了政策的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。以煤礦生產(chǎn)管理為例，部分官員利用公權(quán)力為不合格的、內(nèi)藏安全隱患的小煤礦提供庇護(hù)。礦主通過利益回報(bào)的方式與政策執(zhí)行官員結(jié)成利益共同體，雙方雖說是各取所需，卻給人民生命財(cái)產(chǎn)帶來巨大威脅，使得煤礦安全生產(chǎn)政策的執(zhí)行大打折扣。這種政策執(zhí)行主體和目標(biāo)主體相勾結(jié)導(dǎo)致的“對策”行為極大地影響了原政策的執(zhí)行，甚至使原政策成為一紙空文。

2.政府部門為了追求部門利益最大化，消極執(zhí)行上級政策。在市場經(jīng)濟(jì)利益的推動(dòng)下，有些部門人為地追求部門權(quán)力、利益最大化，通過起草“部門規(guī)章”將部門權(quán)力以及利益擴(kuò)張法定化，甚至與市場主體如公營性公司、政策性公司形成力量強(qiáng)大的行政壟斷。還有一些部門為了部門利益公然違反上級政策，比如人為的制定傾向于本部門的政策、設(shè)定許可、提高審批門檻、擴(kuò)大部門權(quán)限等。使得上級政策被條塊分割，嚴(yán)重阻礙了其貫徹和落實(shí)，也嚴(yán)重降低了政府辦事效率。如同時(shí)多個(gè)部門爭著為有利可圖的同一事項(xiàng)立法又導(dǎo)致部門之間職責(zé)權(quán)限不清，造成重復(fù)管理、交叉執(zhí)法、重復(fù)處罰，而在一些關(guān)系國計(jì)民生但又無利可圖的事務(wù)上相互扯皮，相互推諉，政府缺位的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

3.地方政府為維護(hù)其利益，敷衍性或附加性執(zhí)行上級政策。在公共政策執(zhí)行中，當(dāng)上級政策在整體上無益于地方利益時(shí)，作為政治執(zhí)行主體的地方政府就“怠工”，敷衍性地應(yīng)對而不積極地執(zhí)行[2]；當(dāng)上級政策有益于地方政府，但不能滿足地方利益需求時(shí)，政策執(zhí)行主體便會(huì)“附加”性的執(zhí)行，積極擴(kuò)展自身利益。以現(xiàn)在的房價(jià)政策為例，中央政府早就有針對性地出臺了一系列宏觀調(diào)控政策，結(jié)果只有少部分地區(qū)短時(shí)間內(nèi)出現(xiàn)房價(jià)微調(diào)，總體上房價(jià)還是沒有降下來，甚至有的地區(qū)繼續(xù)見漲。究其原因，除房產(chǎn)政策本身的問題外，地方政府也難逃其職。這主要因?yàn)槟承┑胤秸疄榱司S護(hù)自身利益，以房產(chǎn)政策的執(zhí)行要結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況為借口，并不真正去執(zhí)行中央政府的政策，只是做一些表面文章，搞些“土政策”來應(yīng)付上級領(lǐng)導(dǎo)檢查；或者對于那些不利于地方政府利益的政策視而不見，不予以執(zhí)行。

二、“上有政策、下有對策”原因分析

1.公共行政決策尚不規(guī)范。規(guī)范的公共行政決策應(yīng)該以公共利益為導(dǎo)向，具備科學(xué)的決策組織機(jī)制、合理的決策責(zé)任機(jī)制和有效地決策監(jiān)督機(jī)制。只有首先保證行政決策合理規(guī)范，執(zhí)行時(shí)才會(huì)高效運(yùn)行。然而現(xiàn)實(shí)決策過程中，卻出現(xiàn)種種不規(guī)范的情況。

決策產(chǎn)生的方式不夠科學(xué)民主。在現(xiàn)實(shí)決策產(chǎn)生過程中，不少?zèng)Q策部門往往不經(jīng)過扎實(shí)的調(diào)查、認(rèn)真的分析、充分的討論和縝密的論證，而是由行政首長直接拍著腦袋做決定。例如早在20世紀(jì)90年代的山東泰安市的“胡建學(xué)案”中，胡建學(xué)在行政決策時(shí)獨(dú)斷專行，搞“一言堂”，無法保證決策的合理與科學(xué)，最終也被當(dāng)?shù)乩习傩胀贄墶?/p>

政策責(zé)任制度缺失。政策執(zhí)行者公共權(quán)力來源于公眾，對公眾兼有責(zé)任。然而，行政決策者在決策過程中的偏差行為很大程度上都源于責(zé)任心的淡化。決策者在制定決策之初，沒有對具體事務(wù)責(zé)任進(jìn)行明確規(guī)定和劃分，這主要表現(xiàn)在決策權(quán)力與決策責(zé)任相分離、決策責(zé)任主體不明確、對決策失誤責(zé)任追究不嚴(yán)格等方面。

行政監(jiān)督方面有待改進(jìn)。行政監(jiān)督不明確，在監(jiān)督的實(shí)踐過程中，各種監(jiān)督主體在監(jiān)督權(quán)限、方式、程序、范圍等方面，都存在不夠明確的現(xiàn)象。各種監(jiān)督主體之間的關(guān)系不夠協(xié)調(diào)，彼此之間缺乏有效溝通，并出現(xiàn)監(jiān)督區(qū)域的“交叉”或“空白”現(xiàn)象；行政監(jiān)督法律法規(guī)不完善。行政監(jiān)督隸屬于法制監(jiān)督，但目前我國的行政監(jiān)督法制化程度仍較低。一方面用于行政監(jiān)督的法律法規(guī)仍舊空缺；另一方面，我國現(xiàn)存的行政監(jiān)督制度使用的措辭籠統(tǒng)，監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)和可供操作的細(xì)則模糊，使監(jiān)督主體很難準(zhǔn)確界定和及時(shí)查處、糾正違法違規(guī)行為。

2.政策執(zhí)行主體過于追求地方、部門和個(gè)人利益。（1）過分追求地方利益。地方政府作為地方利益的獨(dú)立主體又是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的管理主體為了應(yīng)對上級政績考核，憑借行政強(qiáng)制手段操縱經(jīng)濟(jì)市場以獲取地方利益。此外，由于政企不分導(dǎo)致地方政府與所屬企業(yè)成為利益共同體，地方政府通過各種非市場手段確保本地企業(yè)獲得最大利益。同時(shí)由于權(quán)力體制不夠完善，中央與地方事權(quán)關(guān)系的模糊，也使得地方政府追求當(dāng)?shù)乩娴亩唐诨?。?）過分追求部門利益。在市場化背景下，政府部門在市場化改革中也有了自己的利益追求和擴(kuò)權(quán)欲望，部門之間甚至開始了爭權(quán)奪利。在向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的過程中，部門本位主義不斷增強(qiáng)，與所管轄企事業(yè)單位結(jié)成利益聯(lián)盟的趨勢愈演愈烈，在市場經(jīng)濟(jì)中不斷運(yùn)用手中的公共權(quán)力換取經(jīng)濟(jì)利益。（3）過分追求個(gè)人私利。在公共政策執(zhí)行過程中，行政執(zhí)行人員一方面是政府機(jī)關(guān)代理人，充當(dāng)著公共角色；同時(shí)又作為社會(huì)成員，充當(dāng)著私人角色。公共角色要求其代表人民利益不折不扣的貫徹執(zhí)行政策。然而，市場經(jīng)濟(jì)條件下，由于理性“經(jīng)濟(jì)人”的存在，政策執(zhí)行者也在追求著私人利益。由于制度的不完善，這種角色錯(cuò)位產(chǎn)生了“經(jīng)濟(jì)人”與“政治人”之間的沖突，并導(dǎo)致權(quán)力尋租，政策執(zhí)行主體被腐蝕，政策的落實(shí)也變得遙遙無期。endprint

三、解決“上有政策，下有對策”現(xiàn)象的具體措施

1.建立科學(xué)民主的決策體系。在公共行政決策過程中實(shí)行有效的公共參與是實(shí)現(xiàn)決策民主化與科學(xué)化的根本途徑。所以，在政策制定過程中，一定要堅(jiān)持深入基層、實(shí)事求是做調(diào)查，實(shí)現(xiàn)決策原則性和靈活性的統(tǒng)一。另外，發(fā)揮基層政策執(zhí)行人員和專家學(xué)者的作用。因?yàn)榛鶎诱邎?zhí)行人員來自第一線，有豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，而專家學(xué)者具有專業(yè)知識結(jié)構(gòu)，二者結(jié)合，理論聯(lián)系實(shí)際，他們的建議往往具有可操作性[4]。同時(shí)，要在政策制定中進(jìn)行民意調(diào)查、舉行聽證會(huì)，由公民對關(guān)乎自身合法權(quán)益的政策和文件提出審查。最后，落實(shí)責(zé)任追究機(jī)制。對崗位進(jìn)行工作分析，明確職位職責(zé)，將責(zé)任落實(shí)到具體個(gè)人，對政策執(zhí)行偏差、執(zhí)行誤差，甚至違背政策，對抗政策造成嚴(yán)重后果的責(zé)任人施予懲罰。

2.加強(qiáng)執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制。孟德斯鳩曾經(jīng)說過：“行使權(quán)力的人總是會(huì)行使到法律的邊界為止?！彼?，只有用權(quán)力來制衡權(quán)力，用權(quán)力監(jiān)督權(quán)力，才能避免“上有政策，下有對策”行為的發(fā)生。

第一，提高內(nèi)部監(jiān)督權(quán)威。首先在政策領(lǐng)域，對行政人員的權(quán)力進(jìn)行有效的制約，保證權(quán)力依法行使，進(jìn)而保障政策的有效執(zhí)行。其次，對政策系統(tǒng)決策、執(zhí)行、監(jiān)督部門之間進(jìn)行必要的劃分，使之互相監(jiān)督，尤其是要提高監(jiān)督部門的獨(dú)立性，保障政策執(zhí)行監(jiān)控有力。第二，增強(qiáng)外部監(jiān)督力度。充分應(yīng)用現(xiàn)代科技構(gòu)建政策執(zhí)行監(jiān)控系統(tǒng)，收集處理各種政策執(zhí)行信息，建立完備的信息控制系統(tǒng)，切實(shí)保障行政監(jiān)督能夠執(zhí)行；建立公共監(jiān)督機(jī)制，社會(huì)媒體、群眾監(jiān)督這些監(jiān)督途徑都可以作為正式的行政監(jiān)督渠道。

3.健全相關(guān)法律制度。面對越來越多的“對策”行為，必須從根本上進(jìn)行法律制約才能保證上級決策的切實(shí)實(shí)施。遏制“對策”行為，首先要盡量消除這一行為產(chǎn)生的收益動(dòng)機(jī)，才能減少行政人員“出軌”，所以這就需要法律將這種動(dòng)機(jī)扼殺在搖籃里。依法行政、依法監(jiān)督、依法決策環(huán)節(jié)都需要出臺明確的法律條文來進(jìn)行規(guī)范和制約。同時(shí)，立法程序要進(jìn)一步民主化、公開化，法律草案應(yīng)盡可能在立法機(jī)關(guān)主持下通過招標(biāo)立項(xiàng)等形式組織以專家學(xué)者為主體，相關(guān)人士參與的法律草案起草組提出建議，要盡量避免由政府部門主導(dǎo)法律草案的起草。立法必須做到以公共利益為導(dǎo)向，并對授權(quán)立法進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督。

4.加強(qiáng)行政執(zhí)行人員的培養(yǎng)和教育。面對政策執(zhí)行嚴(yán)重變形和失敗的情況，政策執(zhí)行者負(fù)有很大責(zé)任。所以，加強(qiáng)行政執(zhí)行人員的培養(yǎng)和教育顯得尤為重要。作為一個(gè)高素質(zhì)的政策執(zhí)行人員，一定要牢固樹立黨章意識，自覺用黨章規(guī)范平時(shí)的言行。在具備領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)范、大局觀念的同時(shí)，還需具備相應(yīng)的專業(yè)管理方面的知識、技能和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并具有較強(qiáng)的政策理解能力，此外，黨的各級組織也要自覺擔(dān)負(fù)起執(zhí)行和維護(hù)政治紀(jì)律的責(zé)任，加強(qiáng)對黨員在工作過程中遵守政治紀(jì)律的教育。黨的各級紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)要把維護(hù)黨的政治紀(jì)律放在首位，加強(qiáng)對政治紀(jì)律執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，并加大問責(zé)力度。

綜上所述，要想真正解決“對策”行為這一問題，還學(xué)要適時(shí)廢止那些不利于社會(huì)發(fā)展的“對策”行為，讓決策和執(zhí)行都公開化、透明化、民主化，讓監(jiān)督大眾化、社會(huì)化。對于種種“對策”，進(jìn)行各個(gè)擊破，確保公共政策目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)。

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