我國(guó)地方政府融資平臺(tái)的問(wèn)題及對(duì)策

孟瑞雪

摘 要：近年來(lái)，地方政府的債務(wù)問(wèn)題逐漸成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)，與地方債務(wù)問(wèn)題息息相關(guān)的是地方政府融資平臺(tái)的問(wèn)題。我國(guó)地方政府融資平臺(tái)一方面解決了地方政府融資困難的問(wèn)題，另一方面伴隨著融資平臺(tái)數(shù)量和規(guī)模的迅速擴(kuò)張，其帶來(lái)的問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)也愈發(fā)明顯。為保證宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行，亟須盡快解決融資平臺(tái)帶來(lái)的問(wèn)題，及時(shí)化解風(fēng)險(xiǎn)。從分析融資平臺(tái)現(xiàn)狀入手，歸納出目前地方政府融資平臺(tái)中積累的問(wèn)題，通過(guò)分析原因，最后歸納出相應(yīng)的對(duì)策和建議。

關(guān)鍵詞：地方政府；地方債務(wù)；融資平臺(tái)

中圖分類(lèi)號(hào)：F812.5 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2014）24-0003-02

一、地方政府融資平臺(tái)概述

地方政府融資平臺(tái)是指由地方政府出資設(shè)立的，以提高公共服務(wù)水平為目標(biāo)，主要以重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公用事業(yè)建設(shè)、重大產(chǎn)業(yè)作為投資方向，依托當(dāng)?shù)卣Y產(chǎn)、土地等國(guó)有資源進(jìn)行融資而組建的各類(lèi)投融資公司。改革開(kāi)放之后，伴隨著城市化水平的不斷提高，公共支出壓力的增大，各級(jí)地方政府普遍面臨著地方財(cái)政入不敷出的問(wèn)題。特別是在分稅制改革后，地方政府僅僅依靠幾種地方稅種難以滿(mǎn)足當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)對(duì)財(cái)力的需求，加上我國(guó)《預(yù)算法》中明確規(guī)定禁止地方政府直接舉債，這樣地方政府除了通過(guò)國(guó)有資產(chǎn)獲益、出讓土地使用權(quán)獲得收入之外，就主要依靠融資平臺(tái)這一途徑獲得收入。從20世紀(jì)80年代開(kāi)始，我國(guó)地方政府開(kāi)始設(shè)立融資平臺(tái)，分稅制改革到2008年金融危機(jī)的這段時(shí)期是我國(guó)融資平臺(tái)穩(wěn)步發(fā)展階段。在2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)后，我國(guó)實(shí)施的積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策，這在一定程度上推動(dòng)了融資平臺(tái)的擴(kuò)張。根據(jù)中國(guó)人民銀行《2010年中國(guó)區(qū)域金融運(yùn)行報(bào)告》的統(tǒng)計(jì)，截至2010年末全國(guó)各級(jí)地方政府融資平臺(tái)共計(jì)1萬(wàn)余家，與2008年年末相比增長(zhǎng)25%以上，從融資平臺(tái)分析來(lái)看，城投公司和交通運(yùn)輸類(lèi)平臺(tái)所占比例最高，約五成以上的融資平臺(tái)公司貸款投向了市政基礎(chǔ)設(shè)施和公路建設(shè)。可見(jiàn)無(wú)論是從設(shè)立初衷還是資金流向都上看，地方政府融資平臺(tái)都具有濃重的行政色彩。

地方政府融資平臺(tái)的設(shè)立具有明顯的公共性和公益目的。一方面融資平臺(tái)通過(guò)財(cái)政撥款、注入資金等設(shè)立，而這些財(cái)政資金多來(lái)自公民的稅收、出讓國(guó)家或集體所有的土地的使用權(quán)所獲得收入，因此是一種地方性公共產(chǎn)品，應(yīng)屬于全體公民所有，地方政府具有人民賦予的對(duì)這些公共產(chǎn)品的管理權(quán)限。另一方面地方政府投融資平臺(tái)的償還主體多為政府部門(mén)，即擔(dān)保的模式多為土地收益權(quán)、債券、稅費(fèi)返還和政府財(cái)政承諾等。由此我們可以看出，地方政府融資平臺(tái)既承擔(dān)了大部分公共服務(wù)項(xiàng)目的支出，如公共基礎(chǔ)設(shè)施、大型投資項(xiàng)目、舊城改造等公共投資項(xiàng)目，這對(duì)推動(dòng)城市發(fā)展與提高人民生活水平起到了至關(guān)重要的作用，同時(shí)也累計(jì)了大筆債務(wù)，這部分債務(wù)主要依靠土地出讓金償還。土地出讓金作為地方政府收入的重要組成部分，一旦這部分出現(xiàn)問(wèn)題，必將國(guó)家經(jīng)濟(jì)和政府管理帶來(lái)很多不良的影響。此外，地方政府融資平臺(tái)的設(shè)立也和我國(guó)過(guò)去衡量地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展“唯GDP論”以及經(jīng)營(yíng)城市的理念相關(guān)。各地政府通過(guò)設(shè)立融資平臺(tái)，引進(jìn)大量投資項(xiàng)目，上馬多種項(xiàng)目，過(guò)分地依靠這種投資拉動(dòng)的模式去發(fā)展經(jīng)濟(jì)。

二、地方政府融資平臺(tái)存在的問(wèn)題

（一）政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增加

分稅制改革后，由于面臨著財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配的問(wèn)題，我國(guó)地方政府一直承受著極大的財(cái)政支出壓力，集中表現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施和重點(diǎn)投資項(xiàng)目等基本的經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出以及社保、醫(yī)療等民生支出，這部分支出都逐年呈剛性增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，很難壓縮。如今在這個(gè)基礎(chǔ)上，地方政府還面臨龐大的債務(wù)支出需要償還。根據(jù)2011年6月27日審計(jì)署發(fā)布的《全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》顯示，截至2010年我國(guó)地方政府性債務(wù)總額已達(dá)107 174.9億元，其資金來(lái)源主要是銀行貸款，約占79.1%，上級(jí)財(cái)政、政府發(fā)債、其他借款等項(xiàng)加總約占20%左右。地方政府受到財(cái)力不足與《預(yù)算法》中明確禁止直接舉債的影響，融資平臺(tái)舉債成為彌補(bǔ)地方政府資金缺口的主要渠道。截至2012年6月末，融資平臺(tái)貸款余額已超過(guò)了9萬(wàn)億，融資平臺(tái)舉債的主要方式是銀行貸款、發(fā)行債券與票據(jù)。由此可見(jiàn)，地方政府融資平臺(tái)和地方債務(wù)問(wèn)題密切相關(guān)，通過(guò)融資平臺(tái)獲得的貸款在地方債務(wù)中占比很大。由于地方融資平臺(tái)由地方政府的財(cái)政收入作擔(dān)保，商業(yè)銀行會(huì)優(yōu)先集中為地方政府投融資平臺(tái)進(jìn)行貸款的發(fā)放，商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)的巨額貸款就成為地方政府的隱性負(fù)債。一旦平臺(tái)公司項(xiàng)目運(yùn)行出現(xiàn)資金困難而出現(xiàn)資金鏈斷裂等問(wèn)題，地方政府必須用財(cái)政收入進(jìn)行償還，這對(duì)于支出壓力本來(lái)就很大的地方政府而言，更是雪上加霜。

（二）融資風(fēng)險(xiǎn)波及金融機(jī)構(gòu)

雖然從理論上講，地方投融資平臺(tái)具備通過(guò)發(fā)行企業(yè)債券、中期票據(jù)等方式獲取資金的條件，但是從實(shí)際情況看，大多數(shù)地方政府投融資平臺(tái)的運(yùn)營(yíng)狀況欠佳，很多財(cái)務(wù)指標(biāo)并不符合債券發(fā)行的要求，大多數(shù)融資公司主要是通過(guò)向銀行等金融機(jī)構(gòu)貸款來(lái)解決資金短缺問(wèn)題的。2009年8月，國(guó)家審計(jì)、銀行監(jiān)管等部門(mén)聯(lián)合對(duì)地方政府融資平臺(tái)的授信總額、已發(fā)放貸款、貸款利率、貸款期限、資產(chǎn)負(fù)債情況及該級(jí)地方財(cái)政收入、當(dāng)?shù)谿DP等情況展開(kāi)調(diào)研。據(jù)測(cè)算，我國(guó)地方政府投融資平臺(tái)的負(fù)債中80%都是通過(guò)銀行信貸獲得的資金，這樣融資平臺(tái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)高度集中于金融機(jī)構(gòu)。

（三）融資平臺(tái)管理不規(guī)范

地方政府融資平臺(tái)多由政府單獨(dú)出資，政府主要領(lǐng)導(dǎo)掌握著融資決策權(quán)，決策、管理、監(jiān)督三位一體的法人治理架構(gòu)的缺失給融資平臺(tái)的運(yùn)作埋下隱患，縣級(jí)以下的融資平臺(tái)此類(lèi)情況最多。在這種情況之下，地方政府融資平臺(tái)很可能向多個(gè)銀行進(jìn)行貸款，形成多方借貸關(guān)系，最后對(duì)于平臺(tái)實(shí)際負(fù)債情況并不是十分了解。此外，平臺(tái)資金的運(yùn)用多游離于公共財(cái)政的監(jiān)督體系之外，信息不能做到公開(kāi)透明，缺乏公眾監(jiān)督。

（四）擠壓民營(yíng)經(jīng)濟(jì)生存的空間，對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)造成負(fù)面影響

政府的公共投資本身對(duì)于民間投資具有擠出效應(yīng)。當(dāng)融資平臺(tái)獲得的貸款投向公共基礎(chǔ)設(shè)施等大型項(xiàng)目建設(shè)時(shí)，銀行必須持續(xù)地向該項(xiàng)目進(jìn)行貸款發(fā)放，一旦停止更難以收回貸款。在經(jīng)濟(jì)過(guò)熱時(shí)，中央銀行會(huì)受收縮銀根，控制信貸總規(guī)模。這樣在信貸資源有限的情況下，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)實(shí)體獲得融資的能力很難與融資平臺(tái)相競(jìng)爭(zhēng)，其發(fā)展必將受到抑制這不利于我國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，也不利于我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。endprint

（五）缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)范，地方政府對(duì)融資平臺(tái)的管理有待完善

我國(guó)至今未出臺(tái)有關(guān)地方政府投融資平臺(tái)的法律規(guī)范，因此融資平臺(tái)在實(shí)際運(yùn)作中有很多標(biāo)準(zhǔn)有待明確，比如投資方向、債務(wù)管理、投融資運(yùn)作等基本內(nèi)容。統(tǒng)一的法律規(guī)范導(dǎo)的缺失容易致各地方政府投融資平臺(tái)政策目標(biāo)偏離公益性，相關(guān)部門(mén)或機(jī)構(gòu)自主行為的隨意性較大，容易出現(xiàn)尋租行為。各類(lèi)型的融資平臺(tái)往往由多個(gè)不同的行政部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)管理，容易出現(xiàn)政出多門(mén)的情況。比如在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中，發(fā)改委負(fù)責(zé)報(bào)送需要貸款的項(xiàng)目，財(cái)政部門(mén)、人民銀行負(fù)責(zé)對(duì)需要貸款進(jìn)行融資的項(xiàng)目進(jìn)行審核，發(fā)改委和國(guó)資委負(fù)責(zé)監(jiān)督、管理資金的使用情況，最終債務(wù)幾乎完全由財(cái)政部門(mén)負(fù)擔(dān)。在這個(gè)運(yùn)作過(guò)程中，財(cái)政部門(mén)作為最后承擔(dān)者，但對(duì)于負(fù)債的實(shí)際情況反而難以有全面的了解。

三、規(guī)范地方政府融資平臺(tái)運(yùn)作的對(duì)策

（一）拓寬地方政府融資渠道，規(guī)范政府負(fù)債行為

針對(duì)地方政府融資難的問(wèn)題，首先應(yīng)當(dāng)完善財(cái)稅體制，加大一般性轉(zhuǎn)移支付的力度，保證地方政府能夠提供基本的公共服務(wù)。第二，可以考慮允許地方政府融資平臺(tái)通過(guò)發(fā)行債券進(jìn)行融資，將地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理，嚴(yán)格規(guī)定債務(wù)資金的使用范圍，控制新平臺(tái)的設(shè)立，清理已有的融資平臺(tái)，建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。還可以引導(dǎo)地方政府融資平臺(tái)項(xiàng)目通過(guò)證券市場(chǎng)直接融資，降低平臺(tái)公司間接融資比例，達(dá)到分散風(fēng)險(xiǎn)的目的。對(duì)于地方政府的擔(dān)保行為，相關(guān)部門(mén)要對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格的審查，使其與融資平臺(tái)的定位相符合。

（二）轉(zhuǎn)變政府職能，減少行政干預(yù)

政府應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變職能，盡量避免以行政手段的方式干預(yù)融資平臺(tái)的運(yùn)營(yíng)。應(yīng)考慮建立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)作為出資人負(fù)責(zé)制定國(guó)有資產(chǎn)管理方案和融資疾患，特別是對(duì)土地等國(guó)有資源的劃撥、整合更要加大監(jiān)管力度。項(xiàng)目運(yùn)行結(jié)束后，該機(jī)構(gòu)代表行使所有者職能，行使重大決策和選擇經(jīng)營(yíng)管理者等權(quán)利，最后將投資收益最大程度地回饋給社會(huì)。

（三）完善投融資平臺(tái)治理結(jié)構(gòu)，提高經(jīng)營(yíng)效率

應(yīng)完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，建立健全現(xiàn)代企業(yè)管理制度，實(shí)行政企分開(kāi)。通過(guò)資本運(yùn)作，將優(yōu)質(zhì)國(guó)有資產(chǎn)注入平臺(tái)公司，提高平臺(tái)公司投融資實(shí)力。注重拓展新的融資渠道，加大直接融資的力度，降低間接融資比例，減少對(duì)債務(wù)融資的依賴(lài)，充分依靠資本市場(chǎng)進(jìn)行權(quán)益性融資，使得民營(yíng)資本可以進(jìn)入這一領(lǐng)域，激發(fā)市場(chǎng)活力。此外，還可以適度發(fā)展相關(guān)的證券化產(chǎn)品。證券化的過(guò)程不僅有利于借助外在的法律法規(guī)完善平臺(tái)自身的治理結(jié)構(gòu)，還有利于社會(huì)和公眾對(duì)將對(duì)地方政府投融資平臺(tái)的監(jiān)督。

（四）制定融資法律法規(guī)，強(qiáng)化對(duì)融資平臺(tái)的監(jiān)管

地方政府依靠融資平臺(tái)籌措資金以提供公共服務(wù)，如果沒(méi)有對(duì)融資平臺(tái)有效的監(jiān)督，很容易變相成為政府的不受任何制約和監(jiān)管的“提款機(jī)”，這既不利于政府履行職能，更不利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。應(yīng)考慮設(shè)立地方融資監(jiān)管機(jī)構(gòu)或在政府內(nèi)部設(shè)專(zhuān)門(mén)的部門(mén)，對(duì)轄區(qū)內(nèi)融資平臺(tái)進(jìn)行監(jiān)管。還應(yīng)盡快出臺(tái)與地方政府融資相關(guān)法律法規(guī)，為融資平臺(tái)的運(yùn)營(yíng)和地方政府負(fù)債行為提供可靠的法律依據(jù)，使地方融資平臺(tái)在法律框架下運(yùn)營(yíng)。

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