淺談如何做好建設(shè)項目前期階段的事前審計

高飛

（中國北方工業(yè)公司，北京100053）

0 引言

建設(shè)項目審計按照項目各個階段主要包括：前期階段的事前審計，比如招標(biāo)文件審計；實施階段的事中審計，比如跟蹤審計；竣工階段的事后審計，比如結(jié)算審計。目前，大、中型建設(shè)項目實施階段的全過程跟蹤審計，竣工階段的工程結(jié)算和竣工財務(wù)決算審計，在許多建設(shè)單位的審計部門均已普遍開展，但在前期階段主要是決策階段、設(shè)計階段、招投標(biāo)及承發(fā)包階段以及實施準(zhǔn)備階段全面進(jìn)行事前審計的還不是很多，大多圍繞招投標(biāo)階段進(jìn)行事前審計。本文以某建設(shè)項目的實際案例為背景，針對項目實施過程中存在的主要問題，探討在項目前期階段加強(qiáng)項目管理的必要性，以及如何做好項目前期階段的事前審計。

1 建設(shè)項目概況

某建設(shè)項目為新建項目，批復(fù)建筑面積6,700m2，含一棟綜合樓和三棟別墅，其中綜合樓地上三層，平屋頂、框架結(jié)構(gòu)，批復(fù)總投資5,800萬元，建設(shè)工期2年。項目竣工后實際建筑面積12,400m2，綜合樓地上三層、地下一層，坡屋頂，實際總投資1.6億元，建設(shè)工期4年。

2 項目實施過程中存在的主要問題

通過對建設(shè)項目結(jié)束后進(jìn)行的專項審計，發(fā)現(xiàn)項目實施過程中存在的主要問題是：

2.1 建設(shè)工期嚴(yán)重拖期

拖期的主要原因是：項目前期準(zhǔn)備工作不足，現(xiàn)場未進(jìn)行三通一平，施工圖紙不完善就進(jìn)行施工招標(biāo)；施工期間由于建設(shè)單位頻繁修改設(shè)計方案導(dǎo)致施工單位經(jīng)常窩工、返工；實施過程中建設(shè)單位項目管理人員經(jīng)驗不足、管理不到位。

2.2 實際總投資超出批復(fù)總投資的175%

超概的主要原因是：前期可行性研究論證不充分，設(shè)計概算編制不準(zhǔn)確、存在漏項；施工過程中因設(shè)計方案的修改導(dǎo)致大量的設(shè)計變更，大幅提高建設(shè)規(guī)模和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，高于市場價確認(rèn)暫估價材料和設(shè)備的價格。

2.3 建設(shè)程序不規(guī)范、內(nèi)控機(jī)制不健全

概算總投資1.2億元，超出可研批復(fù)總投資6,200萬元，沒有及時按照相關(guān)規(guī)定重新編制可研報告或調(diào)整初步設(shè)計，也未履行相關(guān)審批程序；簽訂了實質(zhì)性違反招標(biāo)文件的有關(guān)合同條款，將招標(biāo)時的固定總價合同變更為簽約時的固定單價合同；沒有建立項目管理的有關(guān)規(guī)章制度和流程等。

通過上述案例以及其他建設(shè)項目的審計發(fā)現(xiàn)，建設(shè)單位更多關(guān)注的是項目實施過程，普遍對項目前期不夠重視，而項目前期的決策、設(shè)計、招投標(biāo)、實施準(zhǔn)備等階段直接決定著項目的成敗。因此，建設(shè)單位應(yīng)加強(qiáng)項目前期階段的項目管理，審計部門應(yīng)對項目前期各階段某些重點環(huán)節(jié)進(jìn)行事前審計，從而保證項目建設(shè)程序規(guī)范、投資可控，并對各種潛在的風(fēng)險提前進(jìn)行預(yù)警。

3 項目前期各階段的事前審計

3.1 項目決策階段的事前審計

項目決策階段的審計主要是對投資決策程序的合規(guī)性，投資決策文件的科學(xué)性和合理性進(jìn)行審計，包括可研報告編制單位的資質(zhì)是否符合要求，收費是否合理，可研報告內(nèi)容的完整性和深度是否滿足項目要求，可研報告的審批程序是否完整等。重點應(yīng)在出具正式可研報告并立項審批前對可研報告的內(nèi)容進(jìn)行事前審計，以便相關(guān)單位及時調(diào)整，主要審計建設(shè)方案的可行性，投資估算的準(zhǔn)確性和財務(wù)效益指標(biāo)的合理性，為提高投資決策質(zhì)量提供參考意見。

3.1.1 審計建設(shè)方案的可行性 建設(shè)方案是建設(shè)單位建設(shè)意圖的體現(xiàn)和建設(shè)項目目標(biāo)、檔次的市場定位，是可研報告的主要內(nèi)容。審計人員對建設(shè)方案的審計主要還是提供咨詢建議，如建議建設(shè)單位提前引入設(shè)計單位進(jìn)行方案設(shè)計，通過與設(shè)計單位、可研報告編制單位三方共同配合確定合理、可行的建設(shè)方案。

3.1.2 審計投資估算的準(zhǔn)確性 可研報告批準(zhǔn)后，投資估算就作為設(shè)計任務(wù)下達(dá)的投資限額，對設(shè)計概算起控制作用。因此，審計人員應(yīng)根據(jù)確定的建設(shè)方案，審計估算內(nèi)容是否完整，參考指標(biāo)是否合理，估算是否準(zhǔn)確，重點要防止缺、漏項，并要合理預(yù)測估算中各種動態(tài)因素的變化。

3.1.3 審計財務(wù)效益指標(biāo)的合理性 財務(wù)效益指標(biāo)能否滿足建設(shè)單位的要求是項目能否立項的關(guān)鍵。因此，審計人員要對主要指標(biāo)的合理性，包括凈現(xiàn)值、內(nèi)部收益率、投資回收期等進(jìn)行測算?？梢圆捎贸闃訉徲嫷姆绞?，檢查上述指標(biāo)在可研報告中所用的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)是否真實，計算方法是否正確，參考依據(jù)是否合理，有無虛假分析的行為發(fā)生等相關(guān)內(nèi)容。

3.2 項目設(shè)計階段的事前審計

項目設(shè)計階段的審計主要是對初步設(shè)計方案的適用性，設(shè)計概算的合理性進(jìn)行審計，包括設(shè)計單位的選擇方式是否合法合規(guī)，資質(zhì)是否滿足項目要求，設(shè)計收費是否合理，設(shè)計依據(jù)是否充分、明確，設(shè)計方案是否科學(xué)合理，設(shè)計文件是否完整，設(shè)計程序是否合規(guī)等。重點應(yīng)在出具正式初步設(shè)計文件并上報審批前對設(shè)計方案和設(shè)計概算進(jìn)行事前審計，提出建議，供相關(guān)單位參考和調(diào)整。

3.2.1 審計設(shè)計方案的適用性 初步設(shè)計文件是編制施工圖設(shè)計文件的重要依據(jù)，建設(shè)單位要充分征求單位領(lǐng)導(dǎo)，尤其是使用單位的意見，在決策階段確定的建設(shè)方案的基礎(chǔ)上，審查方案效果、細(xì)化程度等是否符合決策方案的要求，如存在不一致的地方，及時調(diào)整，避免施工過程中進(jìn)行重大設(shè)計變更。同時應(yīng)組織有關(guān)專家，對設(shè)計方案進(jìn)行技術(shù)經(jīng)濟(jì)評價，保證初步設(shè)計在技術(shù)上的可靠性和經(jīng)濟(jì)上的合理性。審計部門應(yīng)結(jié)合可研報告和初步設(shè)計文件，根據(jù)“適用、經(jīng)濟(jì)、美觀”的基本原則，對設(shè)計方案中的建筑標(biāo)準(zhǔn)、結(jié)構(gòu)形式、空間與平面布置等提出咨詢建議。

3.2.2 審計設(shè)計概算的合理性 設(shè)計概算是初步設(shè)計文件的重要組成部分，是確定建設(shè)項目投資額、控制施工圖預(yù)算、衡量設(shè)計方案技術(shù)經(jīng)濟(jì)合理性和考核投資效果的依據(jù)。因此，建設(shè)單位應(yīng)要求設(shè)計單位優(yōu)化設(shè)計方案，推行限額設(shè)計，各專業(yè)在達(dá)到使用功能的前提下，按分配的投資限額控制設(shè)計，保證總投資額不被突破。審計部門應(yīng)結(jié)合初步設(shè)計文件、概算定額、概算指標(biāo)等對設(shè)計概算是否與經(jīng)批準(zhǔn)的投資估算相符、是否存在漏項、編制內(nèi)容和總概算是否合理等進(jìn)行審計。

3.3 項目招投標(biāo)階段的事前審計

項目招投標(biāo)階段的審計主要是對招投標(biāo)過程的合法合規(guī)性、真實性進(jìn)行審計，同時應(yīng)注意發(fā)現(xiàn)舞弊線索。包括招標(biāo)申請資料是否完整、內(nèi)容是否真實，審批手續(xù)是否完備，招標(biāo)方式是否合法、合規(guī)，招標(biāo)文件是否滿足項目要求，招標(biāo)控制價是否合理，招標(biāo)、開標(biāo)、評標(biāo)、定標(biāo)過程是否規(guī)范，擬簽合同主要條款是否合法，招投標(biāo)程序是否合規(guī)等。重點應(yīng)在招標(biāo)公告發(fā)布前對招標(biāo)文件、合同主要條款以及工程量清單和招標(biāo)控制價進(jìn)行事前審計，糾正不規(guī)范的做法，復(fù)核量、價的準(zhǔn)確性和合理性，以便相關(guān)單位及時修改。

3.3.1 審計招標(biāo)文件的編制是否嚴(yán)謹(jǐn) 建設(shè)單位應(yīng)擇優(yōu)選擇招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，規(guī)范、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)木幹普袠?biāo)文件，尤其要對招標(biāo)范圍、招標(biāo)項目的技術(shù)要求、投標(biāo)人資格要求及報價、評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、合同專用條款等內(nèi)容進(jìn)行審查。審計部門應(yīng)對招標(biāo)文件的內(nèi)容是否合法、合規(guī)，是否全面、準(zhǔn)確地表述招標(biāo)項目的實際情況和招標(biāo)人的實質(zhì)性要求，評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)是否公正、合理，工程量清單項目特征描述是否準(zhǔn)確，技術(shù)要求是否描述清楚、合同專用條款是否約定明確進(jìn)行審計，避免因招標(biāo)文件編制不嚴(yán)謹(jǐn)導(dǎo)致日后結(jié)算時招標(biāo)人與投標(biāo)人發(fā)生糾紛。

3.3.2 審計合同主要條款是否合法、合規(guī) 建設(shè)單位在簽訂合同時，要保證招標(biāo)文件與合同的一致性，可以對招標(biāo)文件合同專用條款中未明確的部分進(jìn)行完善，明確界定雙方的責(zé)、權(quán)、利，合理約定合同的風(fēng)險范圍和幅度、價款調(diào)整方式等，但不能實質(zhì)性改變合同條款。審計部門應(yīng)對合同與招標(biāo)文件是否一致，工程范圍、工期、技術(shù)要求以及質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等是否明確，付款和結(jié)算方式是否合適，所約定的雙方權(quán)力和義務(wù)是否對等，有無明確的違約責(zé)任等內(nèi)容進(jìn)行審計。

3.3.3 審計工程量清單的準(zhǔn)確性和招標(biāo)控制價的合理性 建設(shè)單位應(yīng)委托有資質(zhì)的工程造價咨詢單位，給予充足的時間，準(zhǔn)確編制工程量清單，合理確定招標(biāo)控制價。審計部門應(yīng)重點對工程量清單的準(zhǔn)確性進(jìn)行復(fù)核，尤其是清單項目特征描述是否準(zhǔn)確，工程量計算是否正確，有無漏項、計算不準(zhǔn)等情況，防止投標(biāo)單位采取不平衡報價的投標(biāo)策略造成建設(shè)單位日后結(jié)算工作的被動。同時，審計招標(biāo)控制價的編制是否合理，是否存在有意壓低招標(biāo)控制價或僅公布招標(biāo)控制總價的行為。

3.4 項目準(zhǔn)備階段的事前審計

項目準(zhǔn)備階段的審計主要是對建設(shè)項目的資金是否到位，來源是否合規(guī)，“七通一平”工作是否完成、是否履行了相關(guān)的建設(shè)程序等內(nèi)容進(jìn)行審計，重點在實施前對建設(shè)單位是否建立了相應(yīng)的組織管理架構(gòu)和規(guī)章制度、審批流程等內(nèi)容進(jìn)行審計。

建設(shè)單位應(yīng)合理組建項目組織管理架構(gòu)，明確項目管理領(lǐng)導(dǎo)及各相關(guān)單位的權(quán)力與責(zé)任。在項目施工準(zhǔn)備及后續(xù)施工階段，管理權(quán)責(zé)應(yīng)適當(dāng)前移，盡可能減少中間環(huán)節(jié)，以便提高實施效率。同時應(yīng)制定有關(guān)項目資金管理、安全管理、質(zhì)量管理、變更及簽證管理的規(guī)章制度和審批流程。審計部門應(yīng)對項目管理架構(gòu)的合理性和有效性以及內(nèi)部控制的健全性和可靠性進(jìn)行審計，包括項目管理組織結(jié)構(gòu)和職責(zé)劃分的合理性，重要崗位、人員的權(quán)責(zé)相稱程度及其勝任能力，有關(guān)招投標(biāo)、現(xiàn)場管理、計量支付、工程變更審批等程序和相關(guān)制度的健全性等內(nèi)容進(jìn)行審計。

4 結(jié)語

總之，建設(shè)單位應(yīng)加強(qiáng)建設(shè)項目前期各階段的項目管理，認(rèn)識到前期階段在項目全壽命周期各階段中的重要性。審計部門應(yīng)將審計重點從關(guān)注事后、事中審計向重視事前審計轉(zhuǎn)移，在事實形成之前及時提出審計建議，通過提高審計質(zhì)量和效益，充分發(fā)揮審計監(jiān)督作用，從而促進(jìn)建設(shè)項目運作規(guī)范有序，有效防范各種潛在風(fēng)險因素。

[1]中國內(nèi)部審計協(xié)會.建設(shè)項目審計[M].北京：中國時代經(jīng)濟(jì)出版社，2008.

[2]高飛，翟斌.建設(shè)單位對建設(shè)項目投資的成本控制與管理[J].建筑經(jīng)濟(jì)，2013（7）.

[3]林鈺冰.建設(shè)項目前期階段的造價控制研究[J].科技經(jīng)濟(jì)市場，2006（12）.