工會參與職業(yè)病防治:職能、模式與路徑

(中國勞動關(guān)系學(xué)院安全工程系，北京100048)

工會參與職業(yè)病防治:職能、模式與路徑

任國友

(中國勞動關(guān)系學(xué)院安全工程系，北京100048)

新安全生產(chǎn)法和職業(yè)病防治法在法律上強(qiáng)化了工會主體參與職業(yè)病防治和職工健康權(quán)益維護(hù)的地方。工會可主要通過兩個路徑參與職業(yè)病防治:常態(tài)模式下的工會參與路徑，具體做法主要包括工會通過源頭參與方式參與國家和地方層面的職業(yè)衛(wèi)生立法和政策制度等;非常態(tài)模式下的工會參與路徑，具體做法主要包括工會組織通過啟動相關(guān)應(yīng)急預(yù)案主動參與突發(fā)事件救援等。

職業(yè)病防治模式;職工安全健康權(quán)益;工會組織;治理路徑

當(dāng)前，我國安全生產(chǎn)事故總體成下降趨勢，但在“紅傷”下降的同時，職工職業(yè)病——“白傷”又走進(jìn)了人們的視野。特別是近年來，以塵肺和中毒為主的職業(yè)病發(fā)病率呈逐年上升趨勢［1］，尤其是農(nóng)民工職業(yè)病發(fā)病的數(shù)量迅猛增長，各類惡性群體性職業(yè)病事件頻發(fā)，引人深思。

分析上述諸如此類事件的誘因:一方面來自《職業(yè)病防治法》的立法問題［5］、政府監(jiān)管職能的錯位［6］、部分企業(yè)的漠視和勞動者自身的原因，另一方面也反映了工會維護(hù)職工安全健康權(quán)益和參與職業(yè)病防治工作的不足，這引起了中華全國總工會高度重視。2005年，勞動保護(hù)部與中國疾病預(yù)防控制中心職業(yè)衛(wèi)生與中毒控制所聯(lián)合開展了“工會參與職業(yè)病防治工作模式”項目研究。引起了學(xué)術(shù)界的關(guān)注。

梳理相關(guān)國內(nèi)外文獻(xiàn)，其研究主要集中于工會源頭參與立法［8］、工會在安全生產(chǎn)中的重要作用［9］［10］、工作機(jī)制［11］、職業(yè)病危害源頭治理［12］、工作模式［13］、實踐［14］、職工職業(yè)病防治知識知曉率［15］、職業(yè)病防治理論［16］、職業(yè)病管理［17］、職業(yè)病防治機(jī)構(gòu)［18］、農(nóng)民工職業(yè)病防治［19］及應(yīng)對策略［20］和職業(yè)病防治體系［21］等方面。

以上多是在基層實務(wù)工作或特定視角下進(jìn)行研究，缺少基于工會視角的職工安全與健康理論與實踐的綜合研究。本文基于新職業(yè)病防治法和安全生產(chǎn)法對工會參與職業(yè)病防治和職工健康權(quán)益維護(hù)的視角，剖析了工會參與職業(yè)病防治的現(xiàn)實困境，從常態(tài)與非常態(tài)二維視角構(gòu)建基于中國國情的工會參與職業(yè)病防治模式，提出工會參與職業(yè)病防治的基本路徑。

一、職工安全健康權(quán)益與工會監(jiān)督職能

(一)國內(nèi)職工安全健康權(quán)益兩法分別規(guī)制

1994年，中國大陸首次頒布了《勞動法》，設(shè)置了“勞動安全衛(wèi)生”專章，使職工安全健康權(quán)的有效維護(hù)有了法律依據(jù)，成為工會維護(hù)職工安全健康權(quán)益的有效利器。但從嚴(yán)格意義上講，當(dāng)前中國大陸還沒有《職業(yè)安全衛(wèi)生法》(在國內(nèi)外也稱為《職業(yè)安全與健康法》、《勞動安全衛(wèi)生法》)，仍然沿用2001年以來職業(yè)安全和職業(yè)衛(wèi)生分別規(guī)范的思路。其實，香港已有《職業(yè)安全及健康法案》，而臺灣也在2011年將《勞工安全衛(wèi)生法》修訂，并更名為《職業(yè)安全衛(wèi)生法》。2011年12月31日，全國人大常委員會修訂了《職業(yè)病防治法》，2014年8月31日又修訂了《安全生產(chǎn)法》。當(dāng)前，初步形成以勞動法為基本法，以《職業(yè)病防治法》和《安全生產(chǎn)法》為一般法的職業(yè)安全衛(wèi)生法律體系。截至目前，雖然作業(yè)場所職業(yè)健康監(jiān)管的職能重新回歸于安監(jiān)部門，但中國兩法(《安全生產(chǎn)法》和《職業(yè)病防治法》)分別規(guī)制的現(xiàn)狀仍未實質(zhì)打破，對廣大職工職業(yè)安全健康權(quán)益的有效維護(hù)仍處于探索階段，究其原因主要是由計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)過渡中的特殊階段所致，但從長遠(yuǎn)而言，統(tǒng)一立法、一體化規(guī)制乃是一個主流的趨勢。

(二)國外安全與健康一體化規(guī)制

美國最早于1970年12月29日通過《職業(yè)安全與健康法》(也稱為《1970年職業(yè)安全與健康法案》)立法，并于2010年進(jìn)行了最新修訂，該法案實現(xiàn)了工作場所的健康與安全一體化監(jiān)管。之后，日本于1972年頒布了《勞動安全衛(wèi)生法》，并于2006年進(jìn)行修訂，而英國于1974年頒布了《職業(yè)安全與健康法》?？v觀國外主要發(fā)達(dá)國家對作業(yè)場所安全與健康一體化規(guī)制的成熟做法，給我國職業(yè)安全與健康監(jiān)管帶來了諸多啟發(fā)，為工會維護(hù)職工安全與健康權(quán)益提供了借鑒與思考。

(三)工會對職工安全與健康的監(jiān)督職能

工會作為職工自愿結(jié)合的工人階級的群眾組織，在維護(hù)全國人民總體利益和職工個體合法權(quán)益方面發(fā)揮著重要作用。新職業(yè)病防治法和新安全生產(chǎn)法通過修訂都進(jìn)一步強(qiáng)化了工會組織的安全與健康監(jiān)督權(quán)。本研究將工會組織分為國家和地方兩個層面，并據(jù)此探討工會監(jiān)督職能，如表1所示。

從表1可以看出，國家和地方不同層級的工會組織基本職能定位有一定區(qū)別，其中維護(hù)職工安全與健康總體和個體的核心職能是一致的。工會安全與健康維護(hù)的基本方式可分為日常維護(hù)和緊急維護(hù)兩種。日常維護(hù)職能主要包括集體合同平等協(xié)商、監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)、維護(hù)權(quán)和參加勞動爭議處理權(quán);而緊急維護(hù)職能主要針對突發(fā)事件對職工安全與健康權(quán)益的及時維護(hù)。當(dāng)前，各級工會對應(yīng)急職能的關(guān)注不足，應(yīng)引起足夠的重視。

二、工會參與職業(yè)病防治的現(xiàn)實困境

工會參與職工安全與健康權(quán)益維護(hù)，代表了各級工會對其基本職能的實施。因涉及內(nèi)容較多，本研究主要以職工健康權(quán)益維護(hù)為例探討工會參與職業(yè)病防治的模式與路徑。

(一)宏觀層面:國家監(jiān)管職能被迫整合

正如前文論述，當(dāng)前我國在作業(yè)場所職業(yè)安全與健康方面實施兩法分立，各自規(guī)制，在其實施的10多年過程中暴露出諸多問題。在這樣的背景下，中編辦2008年和2010年兩次發(fā)文將職業(yè)安全和作業(yè)場所職業(yè)健康監(jiān)察統(tǒng)一劃歸安監(jiān)部門，并在《職業(yè)病防治法》和《安全生產(chǎn)法》新一輪修訂中體現(xiàn)。兩法都強(qiáng)化了工會監(jiān)督的重要職能，安監(jiān)部門和衛(wèi)生部門也進(jìn)行了職能調(diào)整和重新劃分，回歸由安監(jiān)一體化監(jiān)管的模式，并且著重強(qiáng)化了用人單位對職工安全健康的主體責(zé)任。

表1 工會組織的層級劃分及其職能

(二)中觀層面:地方政府介入?yún)⒉畈积R

在調(diào)研中，我們注意到在國家層面實現(xiàn)職業(yè)安全與健康一體化監(jiān)管的同時，發(fā)達(dá)地區(qū)(如東部沿海地區(qū))地方政府介入積極，然而在中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)態(tài)度較消極，主要是地方財政吃緊，對生產(chǎn)安全事故預(yù)防成本投入明顯不足，很難拿出更多的資金和人力資源用于職業(yè)病防治，甚至出現(xiàn)了部分企業(yè)為了規(guī)避職業(yè)病防治成本向中西轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象，導(dǎo)致在地方層面職業(yè)病防治水平參差不齊。

(三)微觀層面:企業(yè)參與能力與動因不足

正是由于2011年修訂了《職業(yè)病防治法》，強(qiáng)化了企業(yè)的職業(yè)病防治主體責(zé)任及國家產(chǎn)能過剩企業(yè)的政策調(diào)整，部分污染過重和產(chǎn)生職業(yè)危害嚴(yán)重的企業(yè)不愿意淘汰陳舊、落后的生產(chǎn)工藝和設(shè)備。還有一個重要原因:相對于沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，為這些企業(yè)進(jìn)行檢測、評價的管理或技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)，在中西部地區(qū)較少，服務(wù)技術(shù)水平和收費不一，導(dǎo)致企業(yè)主動提出評價、評審的積極性不高，甚至還有抵觸情緒，用人單位職業(yè)病防治的主體責(zé)任落實不到位，急需工會監(jiān)督作用的發(fā)揮。

三、工會參與職業(yè)病防治模式構(gòu)建

(一)模型構(gòu)建的依據(jù)與原則

模式(pattern)，亦譯“范型”，原指制造器物的模型，是對現(xiàn)實事件的內(nèi)在機(jī)制和事件之間關(guān)系直觀、簡潔的描述。本研究在文獻(xiàn)［16］提出的大型企業(yè)職業(yè)病防治自律模式的基礎(chǔ)上，借鑒PDCA循環(huán)法的理念，構(gòu)建企業(yè)工會參與職業(yè)病防治模式。模式構(gòu)建的主要依據(jù)與原則:

1.系統(tǒng)性原則。職業(yè)病防治工作是一個系統(tǒng)工程，包括若干個要素和構(gòu)成成分。工會作為其中一個重要參與主體，必然要與其他系統(tǒng)要素在交流和整合過程中才能發(fā)揮重要作用。

2.層次性原則。將一個企業(yè)的職業(yè)病防治系統(tǒng)劃分企業(yè)層面－車間層面－班組層面，并分別與工會監(jiān)督員對應(yīng)。

3.完整性原則。工會參與職業(yè)病防治的整體有效性取決于實施過程的完整性，一個PDCA循環(huán)就是每一項工作的閉環(huán)，抓住了問題的關(guān)鍵，促進(jìn)了整體提升。

(二)工會參與職業(yè)病防治的二維模式構(gòu)建

依據(jù)PDCA循環(huán)法，結(jié)合企業(yè)職業(yè)病預(yù)防的實際，建立了工會參與職業(yè)病防治的二維模型(如圖1所示)，即從日常職業(yè)病防治維度和職業(yè)衛(wèi)生事件(如職業(yè)病個體發(fā)病和群發(fā)案件)緊急救援維度，分別考察工會的參與能力。在日常職業(yè)病防治維度，企業(yè)工會從班組、車間和廠級三個層面主動參與職業(yè)病防治，并與地方工會和產(chǎn)業(yè)工會形成聯(lián)動機(jī)制，在區(qū)域或行業(yè)內(nèi)主動推行集體協(xié)商制度，進(jìn)一步提升職業(yè)病防治水平;同時，工會也積極參與職業(yè)衛(wèi)生事件的緊急救援，主動協(xié)助企業(yè)有關(guān)部門(如安監(jiān)部門)做好應(yīng)急救援工作，在職工健康權(quán)益維護(hù)方面發(fā)揮積極作用。

(三)模型運行條件及其限制

圖1 工會參與職業(yè)病防治的二維模式及其角色

模型運行的基本條件是每一個PDCA單元必須基于企業(yè)內(nèi)部運行機(jī)制(職業(yè)衛(wèi)生技術(shù)服務(wù)、定期評估與持續(xù)改進(jìn)、社會對話與三方機(jī)制、職業(yè)衛(wèi)生管理檔案文件化)和外部技術(shù)工具(職業(yè)病防治工作所需要的各種技術(shù)工具)的有機(jī)結(jié)合，才能正常運轉(zhuǎn)，如圖1(b)所示。但從職業(yè)病防治實際工作效果來看，職業(yè)病防治還需要政府監(jiān)管和工會監(jiān)督的推動，才能實現(xiàn)企業(yè)職業(yè)病防治的根本轉(zhuǎn)變。但在現(xiàn)階段，職業(yè)病高發(fā)，特別是諸如“開胸驗肺”的極端事件發(fā)生，相關(guān)責(zé)任主體(如政府、企業(yè)、勞動者)應(yīng)急能力欠缺制約了模式的正常運行。

四、工會參與職業(yè)病防治的可行路徑探討

新修訂的新職業(yè)病防治法，突出強(qiáng)調(diào)了企業(yè)職業(yè)病防治中的主體責(zé)任和自律作用，并增強(qiáng)了工會監(jiān)督的職能。工會在參與職業(yè)病防治過程中實現(xiàn)了兩類典型的參與路徑。

(一)常態(tài)模式下的工會參與路徑

常態(tài)模式即工會參與日常職業(yè)病防治的主要路徑。具體做法主要包括工會通過源頭參與方式，參與國家和地方層面的職業(yè)衛(wèi)生立法和政策制定;推動國家和地方層面的勞動關(guān)系三方協(xié)調(diào)機(jī)制和集體協(xié)商制度建設(shè);完善工會監(jiān)督檢查體系和制度，簽訂區(qū)域性職業(yè)衛(wèi)生專項集體合同;開展職業(yè)病防治宣傳教育和專項行動;主動參與企業(yè)職業(yè)危害因素辨識和隱患排查;維護(hù)普通勞動者的職業(yè)健康權(quán)益等內(nèi)容。

(二)非常態(tài)模式下的工會參與路徑

非常態(tài)模式即工會參與職業(yè)衛(wèi)生事件緊急救援的主要路徑。具體做法主要包括工會組織通過啟動相關(guān)應(yīng)急預(yù)案，主動參與突發(fā)事件救援;工會干部主動拓展應(yīng)急素質(zhì)和技能;主動參與企業(yè)應(yīng)急演練等內(nèi)容。

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Trade Union’s Participation in the Occupational Disease Prevention and Control:Function，Model and Path

REN Guoyou
(China Institute of Industrial Relations，Beijing 100048，China)

Trade union’s participation in occupational disease prevention and control was strengthened in the new Law of Work Safety and the Law of Prevention and Control of Occupational Disease in China.Through the discussion of trade union’s current function，it is put forward that adjustment function of trade union is the key factor to break through the difficulty ofits participation in the occupational disease prevention and control.It needs to seek ways from daily supervision and emergency condition aspects.

prevention and control model of occupational diseases;worker safety and health rights;enterprise trade union;governance path

R135;D412

A

1673－2375(2014) 06－0029－04

［責(zé)任編輯:魯微］

2014－10－10

任國友(1969—)，男，黑龍江大慶人，碩士，中國勞動關(guān)系學(xué)院安全工程系副教授，主要從事工會應(yīng)急管理、化工事故風(fēng)險分析、安全與衛(wèi)生檢測與評價技術(shù)方面的研究。

本文為國家社會科學(xué)基金一般項目“社會治理視角下的工會社會協(xié)同能力評估研究”(項目編號:14BGL109)、中國勞動關(guān)系學(xué)院科研項目“中國工會的應(yīng)急能力研究”(項目編號:11YY017);中國勞動關(guān)系學(xué)院科研項目“工會參與職業(yè)病防治模式及其評估研究”(項目編號:13YY003)階段性研究成果。