WTO視野中的可再生能源支持政策
——兼評(píng)加拿大與日本、歐盟間FIT爭(zhēng)端

唐 旗(副教授) 仲 謀(博士)

得益于各種政策工具的強(qiáng)力助推，可再生能源在世界范圍內(nèi)呈迅速發(fā)展之勢(shì)，市場(chǎng)規(guī)模與經(jīng)濟(jì)利益持續(xù)增長(zhǎng)，貿(mào)易摩擦亦隨之而來(lái)。加拿大安大略省推出的可再生能源措施FIT計(jì)劃在順利實(shí)施之際引發(fā)兩起貿(mào)易爭(zhēng)端，從而正式進(jìn)入WTO視野當(dāng)中。中國(guó)、印度、美國(guó)、歐盟的幾項(xiàng)可再生能源政策措施也先后在WTO框架內(nèi)受到挑戰(zhàn)。日漸頻繁的摩擦與爭(zhēng)端在促使各國(guó)反思政策走向的同時(shí)，也為WTO介入可再生能源貿(mào)易規(guī)制提供了契機(jī)。

一、加拿大FIT爭(zhēng)端背景

(一)FIT計(jì)劃的緣起

FIT(Feed-in Tariff)計(jì)劃發(fā)端于德國(guó)2006年《可再生能源法》，旨在激勵(lì)可再生能源發(fā)電?？稍偕茉措娏Ρ旧砩婕案哳~的研發(fā)與投資成本，如無(wú)政策扶持，則難以在市場(chǎng)上與傳統(tǒng)能源電力競(jìng)爭(zhēng)。目前約有75個(gè)國(guó)家或地區(qū)實(shí)施FIT計(jì)劃，雖然法律框架與具體設(shè)計(jì)不盡相同，卻始終沿襲三個(gè)要點(diǎn)：① 保證可再生能源電力的電網(wǎng)準(zhǔn)入權(quán)；② 保證可再生能源電力的售電價(jià)格高于市場(chǎng)價(jià)格，從而補(bǔ)償發(fā)電方的投資成本；③ 長(zhǎng)期合同安排?？傊現(xiàn)IT機(jī)制提供了收購(gòu)保證與價(jià)格保證雙重保障，以吸引可再生能源電力投資。FIT機(jī)制也因此稱(chēng)作“固定電價(jià)上網(wǎng)機(jī)制”。

(二)安大略省FIT計(jì)劃

2009年4月，加拿大安大略省通過(guò)《綠色能源法案》，劍指環(huán)境與經(jīng)濟(jì)雙重目標(biāo)：提高可再生能源利用比例，2014年全部淘汰煤電，建成世界上第一個(gè)完全脫離火電的行政區(qū)域；吸引投資，力爭(zhēng)頭三年創(chuàng)造5萬(wàn)個(gè)新的工作機(jī)會(huì)。作為法案的重要支撐，安大略省版FIT計(jì)劃于當(dāng)年9月頒布。其運(yùn)作機(jī)制包含幾個(gè)重要方面：

(1)主管機(jī)構(gòu)：安大略省電力局(以下簡(jiǎn)稱(chēng)OPA)負(fù)責(zé)FIT計(jì)劃的總體方案設(shè)計(jì)與具體實(shí)施，作為簽約方與可再生能源發(fā)電方訂立FIT合同。

(2)項(xiàng)目類(lèi)型：分為FIT項(xiàng)目與微型FIT項(xiàng)目?jī)深?lèi)，前者針對(duì)10千瓦以上的發(fā)電方，后者則面向發(fā)電能力低于10千瓦，但卻有興趣參與的各種機(jī)構(gòu)或家庭，例如普通住戶(hù)、商家、學(xué)校等都可在自家屋頂安裝太陽(yáng)能板發(fā)電，并將之接入當(dāng)?shù)仉娋W(wǎng)。微型FIT項(xiàng)目是極富創(chuàng)意的亮點(diǎn)，有利于動(dòng)員全社會(huì)的力量參與進(jìn)來(lái)，影響力深遠(yuǎn)。

(3)加入程序：發(fā)電方先向OPA提出申請(qǐng)，待審查批準(zhǔn)后與當(dāng)?shù)胤咒N(xiāo)商訂立合同，以保證發(fā)電直接或間接并入當(dāng)?shù)仉娋W(wǎng)，之后與OPA簽訂正式FIT合同，合同期限一般為20年(水電為40年)。

(4)價(jià)格及其支付：兩類(lèi)FIT項(xiàng)目?jī)r(jià)格由OPA決定并公布，適時(shí)調(diào)整，調(diào)價(jià)不影響已經(jīng)訂立的合同。價(jià)格構(gòu)成涵蓋項(xiàng)目成本，以及合理的投資回報(bào)。不同類(lèi)型的可再生能源適用不同的FIT價(jià)格。OPA對(duì)于FIT合同價(jià)款承擔(dān)著最終付款義務(wù)。

(5)資金來(lái)源：OPA支付給發(fā)電方的資金來(lái)源于其管理的安大略省全球調(diào)整機(jī)制。安大略省電力消費(fèi)者賬單上有一項(xiàng)全球調(diào)整費(fèi)(簡(jiǎn)稱(chēng)GA)，反映OPA等政府機(jī)構(gòu)向發(fā)電方支付的合同價(jià)格或規(guī)制價(jià)格(綜合計(jì)算)與電力市場(chǎng)批發(fā)價(jià)格HOEP之間的差價(jià)，如果前者高于后者，消費(fèi)者賬單上的GA呈正數(shù)，消費(fèi)者要向OPA支付這筆調(diào)整費(fèi)。反之如果后者高于前者，GA呈負(fù)數(shù)，發(fā)電方需將調(diào)整費(fèi)如數(shù)返還給消費(fèi)者。換言之，OPA用來(lái)支持可再生能源發(fā)電方的費(fèi)用實(shí)際上是轉(zhuǎn)嫁給了電力消費(fèi)者來(lái)承擔(dān)。

(6)當(dāng)?shù)爻煞忠螅篎IT規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)合同規(guī)定了風(fēng)能與太陽(yáng)能發(fā)電方的本地含量要求，如要求風(fēng)能發(fā)電方使用安大略省生產(chǎn)設(shè)備的比例在2012年后達(dá)到50%，太陽(yáng)能發(fā)電方這一比例要達(dá)到60%， 發(fā)電方如達(dá)不到最低標(biāo)準(zhǔn)則構(gòu)成違約。

安大略省FIT計(jì)劃涵蓋面廣，適用于風(fēng)能、太陽(yáng)能、生物質(zhì)能、沼氣、垃圾填埋氣體、水力等可再生能源發(fā)電。這是北美第一個(gè)，同時(shí)也是最全面的上網(wǎng)電價(jià)計(jì)劃。

(三)安大略省FIT計(jì)劃的特色與成效

安大略省FIT計(jì)劃脫胎于歐洲版但有所創(chuàng)新。反觀(guān)德國(guó)FIT計(jì)劃，政府只是充當(dāng)“立法者”的角色，通過(guò)法律給所有的電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)商設(shè)定一項(xiàng)購(gòu)買(mǎi)義務(wù)，強(qiáng)制其購(gòu)買(mǎi)符合要求的可再生能源電力。在資金方面沒(méi)有任何公共機(jī)構(gòu)或公共基金參與，成本均由“私人”實(shí)體分擔(dān)。英國(guó)版FIT計(jì)劃的核心依然是電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)商對(duì)可再生能源的法定購(gòu)買(mǎi)義務(wù)，政府有限介入，管理FIT發(fā)電方注冊(cè)、發(fā)電設(shè)備安裝公司的認(rèn)證以及資助體系，但資金成本由(私營(yíng))終端電力供應(yīng)商及(私營(yíng))電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)商分?jǐn)?。兩者均未設(shè)定“當(dāng)?shù)睾俊币蟆?/p>

安大略省FIT計(jì)劃呈現(xiàn)出兩個(gè)鮮明特點(diǎn)：一是政府主導(dǎo)，全面介入；二是引入了當(dāng)?shù)爻煞忠?，以帶?dòng)當(dāng)?shù)氐吞冀?jīng)濟(jì)發(fā)展。

安大略省FIT計(jì)劃實(shí)施兩年即帶來(lái)超過(guò)270億美元的私人投資，引進(jìn)了30個(gè)綠色能源企業(yè)，制造了20000個(gè)工作崗位并將增至50000個(gè)。到2012年3月，F(xiàn)IT項(xiàng)目簽訂了4600 兆瓦可再生能源合同，包括FIT單筆最大金額項(xiàng)目——韓國(guó)三星公司投資70億美元興建可再生能源發(fā)電項(xiàng)目。在吸引投資以及營(yíng)造綠色文化方面，安大略省FIT計(jì)劃短短幾年間收效顯著，令世人矚目，被譽(yù)為“可再生能源的全球樣本”。

二、爭(zhēng)端經(jīng)過(guò)及焦點(diǎn)法律問(wèn)題

(一) 爭(zhēng)端經(jīng)過(guò)概要

2010—2011年間，已經(jīng)順利實(shí)施的加拿大安大略省FIT計(jì)劃，在風(fēng)頭正勁之際遭遇國(guó)際風(fēng)能太陽(yáng)能貿(mào)易摩擦，并直接引發(fā)了兩起WTO爭(zhēng)端，分別是：① 加拿大—可再生能源案(DS412)， 全稱(chēng)“加拿大—影響可再生能源發(fā)電部門(mén)的特定措施案”，2010年9月日本提請(qǐng)磋商；② 加拿大—FIT項(xiàng)目案(DS426)，全稱(chēng)“加拿大—FIT計(jì)劃相關(guān)措施案”，2011年8月歐盟提請(qǐng)磋商。

兩案分別于2010年10月25日及2011年8月11日舉行磋商但未能解決爭(zhēng)端。2011年10月及2012年1月，兩案分別成立專(zhuān)家小組，專(zhuān)家小組報(bào)告于2012年12月19號(hào)在同一份文件中發(fā)布，但注明為兩份獨(dú)立的專(zhuān)家小組報(bào)告。2013年2月，加拿大、日本與歐盟先后提出上訴。2013年5月6日，上訴機(jī)構(gòu)以同一文件發(fā)布兩起爭(zhēng)端的上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告。2013年5月24日，爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)通過(guò)上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告以及經(jīng)上訴機(jī)構(gòu)修正過(guò)的專(zhuān)家小組報(bào)告。

(二) 焦點(diǎn)法律問(wèn)題

1.專(zhuān)家小組的審查順序

日本與歐盟提出三項(xiàng)投訴，主張加拿大分別違反了SCM協(xié)定第3.1條b款、第3.2條、GATT1994第3條4款，以及TRIMs協(xié)定第2.1條的義務(wù)，并要求專(zhuān)家小組首先審查SCM協(xié)定下的投訴，理由是該協(xié)定細(xì)節(jié)與救濟(jì)方式對(duì)于解決本案更具針對(duì)性；而加拿大卻認(rèn)為對(duì)本案更具針對(duì)性的是GATT第3條4款，應(yīng)從此處著手。專(zhuān)家小組則認(rèn)為應(yīng)首先聚焦TRIMs協(xié)定進(jìn)行審查，同時(shí)由于TRIMs第2.1條與GATT第3條4款高度相關(guān)，小組將TIRMs第2.1條與GATT第3條4款對(duì)應(yīng)的投訴一并審查。

上訴機(jī)構(gòu)的觀(guān)點(diǎn): 支持專(zhuān)家小組意見(jiàn)。理由是:① 相關(guān)協(xié)定并未就GATT1994與TRIMs，以及SCM協(xié)定的義務(wù)規(guī)定分析順序；② 以往爭(zhēng)端中雖出現(xiàn)過(guò)審查順序問(wèn)題，但主要與案由分析的邏輯性有關(guān)，且順序的決定屬于專(zhuān)家小組自由裁量范疇；③ 專(zhuān)家小組就本案采取的審查順序具有現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

2.安大略省FIT項(xiàng)目是否違反國(guó)民待遇義務(wù)

日本與歐盟主張F(tuán)IT項(xiàng)目的當(dāng)?shù)爻煞忠蟛环螱ATT1994第3條4款，該條款體現(xiàn)的“國(guó)民待遇”要求WTO成員的產(chǎn)品應(yīng)受到“不低于”來(lái)自本國(guó)(加拿大生產(chǎn))產(chǎn)品的待遇。同時(shí)也與TRIMs第2.1條不符，該條要求任何成員不得采取違反GATT1994第3條的投資措施。加拿大辯稱(chēng)其政府發(fā)起并管理的FIT項(xiàng)目是一項(xiàng)政府采購(gòu)政策，旨在確保安大略省清潔能源的充分與可靠供應(yīng)，根據(jù)GATT第3條8款“政府機(jī)構(gòu)為政府目的采購(gòu)的產(chǎn)品”不適用于GATT第3條的義務(wù)，本案FIT項(xiàng)目不應(yīng)受制于GATT1994與TRIMs協(xié)定的國(guó)民待遇義務(wù)。專(zhuān)家小組認(rèn)為，安大略省FIT項(xiàng)目給予安大略省生產(chǎn)的可再生能源設(shè)備優(yōu)于國(guó)外生產(chǎn)的可再生設(shè)備的待遇，因而違反了GATT第3條4款與TRIMs第2.1條的規(guī)定。同時(shí)“政府采購(gòu)例外”的抗辯不能成立，因?yàn)檎诓少?gòu)政策中唯一能夠給予本地產(chǎn)品優(yōu)惠的是 “非為商業(yè)轉(zhuǎn)售目的”采購(gòu)，而安大略省購(gòu)買(mǎi)電力轉(zhuǎn)售給加拿大消費(fèi)者，構(gòu)成“為了商業(yè)轉(zhuǎn)售目的”。

上訴機(jī)構(gòu)的觀(guān)點(diǎn)： 系爭(zhēng)措施違反國(guó)民待遇義務(wù)，理由與專(zhuān)家小組有所不同——系爭(zhēng)措施基于產(chǎn)地歧視的是可再生能源發(fā)電設(shè)備，而政府所采購(gòu)的則是電力，兩者之間沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。因此“政府采購(gòu)例外”是與本案無(wú)關(guān)的抗辯。

3.安大略省FIT項(xiàng)目是否構(gòu)成禁止性補(bǔ)貼

日本與歐盟主張F(tuán)IT項(xiàng)目及相關(guān)合同構(gòu)成了SCM協(xié)定的禁止性補(bǔ)貼。理由包括：系爭(zhēng)措施屬于SCM協(xié)定第1.1條意義上的補(bǔ)貼；此補(bǔ)貼基于使用安大略省制造的可再生能源發(fā)電設(shè)備，而為進(jìn)口設(shè)備不能獲得。加拿大則把爭(zhēng)辯重點(diǎn)放在第1.1條“補(bǔ)貼”界定上，主張F(tuán)IT措施并不構(gòu)成SCM協(xié)定意義上“補(bǔ)貼”，因而“禁止性補(bǔ)貼”也就無(wú)從成立。在專(zhuān)家小組程序及上訴程序中，加拿大關(guān)于應(yīng)先評(píng)判補(bǔ)貼是否存在的主張占了上風(fēng)，爭(zhēng)端各方以及專(zhuān)家小組、上訴機(jī)構(gòu)圍繞 “補(bǔ)貼”的構(gòu)成要件如“財(cái)政資助”、“利益”衡量等問(wèn)題各抒己見(jiàn)。

關(guān)于“財(cái)政資助”的存在，各方無(wú)爭(zhēng)議，爭(zhēng)議只在于“財(cái)務(wù)貢獻(xiàn)”的特定表現(xiàn)方式。日、歐認(rèn)為相關(guān)措施屬于 “直接轉(zhuǎn)移資金”和“潛在的直接轉(zhuǎn)移資金”，或者屬于 “收入與價(jià)格支持”；加拿大則主張F(tuán)IT項(xiàng)目“財(cái)政資助”的法律表現(xiàn)形式為“政府購(gòu)買(mǎi)貨物”；專(zhuān)家小組支持加拿大的主張，理由是OPA向FIT合同中的發(fā)電方支付金錢(qián)，后者則向安大略省電網(wǎng)“交付電力”。 對(duì)于是否存在“價(jià)格支持”的問(wèn)題，專(zhuān)家小組則以司法經(jīng)濟(jì)為由未加審查。

上訴機(jī)構(gòu)的觀(guān)點(diǎn)：支持專(zhuān)家小組的結(jié)論，僅對(duì)少許分析細(xì)節(jié)做了糾正——同一措施中也可能并存多種財(cái)務(wù)資助形式，非專(zhuān)家小組認(rèn)為的只能表現(xiàn)為一種形式。

關(guān)于“利益”的衡量，在歷來(lái)的補(bǔ)貼爭(zhēng)端解決中都是個(gè)難題，本案既關(guān)涉能源市場(chǎng)，則顯得尤其復(fù)雜。日、歐舉出安大略省當(dāng)前的電力市場(chǎng)，以及加拿大亞伯達(dá)省、美國(guó)紐約州、新西蘭以及美國(guó)中大西洋地區(qū)作為市場(chǎng)基準(zhǔn)，以這些市場(chǎng)上的風(fēng)能、太陽(yáng)能電力價(jià)格均低于安大略省FIT合同價(jià)格來(lái)說(shuō)明“利益”的存在。

專(zhuān)家小組首先闡明SCM協(xié)定第14條d款作為征收反補(bǔ)貼稅時(shí)計(jì)算補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)，亦為利益的衡量提供了法律標(biāo)準(zhǔn)；接下來(lái)逐一分析與否定了投訴方提出的各個(gè)市場(chǎng)基準(zhǔn)，認(rèn)為當(dāng)前安大略省的電力批發(fā)市場(chǎng)不存在有效競(jìng)爭(zhēng)，而省外的四個(gè)市場(chǎng)亦都是扭曲的市場(chǎng)，用做利益分析基準(zhǔn)不恰當(dāng)；投訴方?jīng)]有正確評(píng)估出無(wú)政府干預(yù)情況下的價(jià)格，因而不能準(zhǔn)確計(jì)算“利益”。專(zhuān)家小組最后自行提出了一個(gè)基準(zhǔn)：當(dāng)前安大略省電力市場(chǎng)的分銷(xiāo)商根據(jù)其對(duì)政府承擔(dān)的義務(wù)收購(gòu)太陽(yáng)能與風(fēng)能電力的條款與條件——將之與FIT合同的條款條件兩相對(duì)照，可以看出FIT發(fā)電方是否被政府過(guò)度補(bǔ)償，并計(jì)算出是否有SCM協(xié)定上的“利益”。最后，專(zhuān)家小組以本案中證據(jù)信息不足以支撐按此基準(zhǔn)計(jì)算“利益”為由，得出“投訴方未能證實(shí)存在SCM協(xié)定第1.1條b款的利益，因而未能使得違反SCM協(xié)定第3 .1條b款與第3.2條的主張成立”的結(jié)論。

上訴機(jī)構(gòu)的觀(guān)點(diǎn)：支持專(zhuān)家小組關(guān)于法律標(biāo)準(zhǔn)的分析。但認(rèn)為其對(duì)相關(guān)市場(chǎng)的分析有兩個(gè)問(wèn)題：① 專(zhuān)家小組在提出新的基準(zhǔn)之后，應(yīng)該就此開(kāi)展利益分析，而不是得出結(jié)論；② 專(zhuān)家小組所提出以風(fēng)能與太陽(yáng)能市場(chǎng)作為分析基礎(chǔ)，未能全面審視供需雙方因素(從供應(yīng)方角度看，由于不同技術(shù)的成本框架和運(yùn)營(yíng)成本與特性不同，風(fēng)能、太陽(yáng)能發(fā)電確實(shí)是自成一體，但從需求方角度看競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)應(yīng)該是所有電力來(lái)源的整體市場(chǎng))，因此在分析相關(guān)市場(chǎng)時(shí)應(yīng)考慮政府對(duì)于能源組合的定義。鑒于此，上訴機(jī)構(gòu)推翻了專(zhuān)家小組結(jié)論。但對(duì)于日本和歐盟提出的“由上訴機(jī)構(gòu)完成SCM下法律分析”的請(qǐng)求也予以拒絕，理由是專(zhuān)家小組查明的事實(shí)及記錄在案的無(wú)爭(zhēng)議證據(jù)不充分，上訴機(jī)構(gòu)開(kāi)展分析或引發(fā)爭(zhēng)端方對(duì)于正當(dāng)程序的憂(yōu)慮。

(三)簡(jiǎn)評(píng)

安大略省FIT計(jì)劃最終被認(rèn)定為違反GATT1994國(guó)民待遇義務(wù)，使得FIT爭(zhēng)端看上去只是一個(gè)因非歧視待遇而起的典型WTO爭(zhēng)端。實(shí)際上，本案涉及的可再生能源補(bǔ)貼問(wèn)題才是當(dāng)事方爭(zhēng)執(zhí)與外界討論的重點(diǎn)，占據(jù)了專(zhuān)家小組/上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告的大量篇幅。然而無(wú)論是專(zhuān)家小組，還是上訴機(jī)構(gòu)最終甚至連FIT措施是否構(gòu)成SCM協(xié)定的補(bǔ)貼都未能得出結(jié)論，采取了謹(jǐn)慎有加的回避態(tài)度，凸顯SCM協(xié)定適用于可再生能源領(lǐng)域的難度。此外，報(bào)告中的分析與闡釋揭示了可再生能源市場(chǎng)的復(fù)雜性，其對(duì)GATT第3條8款“政府采購(gòu)例外”的適用、SCM協(xié)定下可再生能源部門(mén)的“利益”衡量基準(zhǔn)等問(wèn)題的解讀為澄清可再生能源貿(mào)易紀(jì)律貢獻(xiàn)了思路。

三、WTO對(duì)于可再生能源貿(mào)易政策的規(guī)制

WTO框架內(nèi)雖然沒(méi)有針對(duì)能源或可再生能源的專(zhuān)門(mén)規(guī)則，但現(xiàn)行WTO協(xié)定并未將之排除在適用范圍以外。理論上，現(xiàn)行WTO協(xié)定在多邊層面上為可再生能源貿(mào)易活動(dòng)提供了制度規(guī)范。而實(shí)踐中，自2010年以來(lái)，已有6起可再生能源貿(mào)易爭(zhēng)端(DS412、419、426、437、452、456)被提交到WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)。

加拿大FIT爭(zhēng)端是WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制構(gòu)首度就成員國(guó)內(nèi)可再生能源支持政策合法性問(wèn)題做出裁決，因而廣受關(guān)注。尤其是正在實(shí)施或有意實(shí)施FIT計(jì)劃的其他成員，希望透過(guò)此案明確FIT機(jī)制的WTO法律性質(zhì)及紀(jì)律。從幾起爭(zhēng)端的解決過(guò)程及引發(fā)的討論來(lái)看，雖然全面澄清可再生能源貿(mào)易紀(jì)律尚待時(shí)日，但管中窺豹，WTO可再生能源的規(guī)制框架已初現(xiàn)輪廓。這意味著各成員國(guó)在制訂與實(shí)施可再生能源支持政策時(shí)，不能只著眼于國(guó)內(nèi)減排目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，同時(shí)也有必要熟諳WTO體系的以下規(guī)則：

(一)GATT1994基本原則——非歧視待遇

非歧視待遇是整個(gè)WTO體制的起點(diǎn)與基石，包括最惠國(guó)待遇與國(guó)民待遇。成員制訂與實(shí)施可再生能源政策時(shí)，應(yīng)該非歧視地對(duì)待進(jìn)口產(chǎn)品與國(guó)內(nèi)相似產(chǎn)品，不能“厚此薄彼”、“內(nèi)外有別”。安大略省FIT計(jì)劃的“當(dāng)?shù)爻煞忠蟆泵黠@對(duì)進(jìn)口可再生能源發(fā)電設(shè)備或部件構(gòu)成歧視，而加拿大援引 “政府采購(gòu)例外”被上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為是“無(wú)關(guān)的”抗辯，因?yàn)楸煌对V受到歧視待遇的是外國(guó)發(fā)電設(shè)備或部件，而安大略省政府采購(gòu)的卻是電力，非發(fā)電設(shè)備。由于各國(guó)通過(guò)政府采購(gòu)可再生能源電力惠及國(guó)產(chǎn)設(shè)備的政策安排并不鮮見(jiàn)，上訴機(jī)構(gòu)的這一闡釋實(shí)際上加大了相關(guān)國(guó)家援引“政府采購(gòu)例外”為歧視性可再生能源支持政策辯護(hù)的難度。

(二)TIRMs協(xié)定

TRIMs協(xié)定本身并未創(chuàng)設(shè)GATT1994以外的新義務(wù)，其核心的實(shí)體義務(wù)體現(xiàn)在第2條：任何成員不得實(shí)施有違GATT1994第3條國(guó)民待遇原則和第11條一般禁止數(shù)量限制原則的與貿(mào)易有關(guān)的投資措施，并在其附件中列明了這些投資措施，涉及當(dāng)?shù)爻煞忠蟆|道國(guó)產(chǎn)品指令要求、外匯管制要求、貿(mào)易平衡要求和國(guó)內(nèi)銷(xiāo)售要求。同時(shí)TRIMs第3條規(guī)定：所有GATT1994規(guī)定的例外適用于本協(xié)定。因此，除非能夠成功援引GATT第3條中自帶的兩項(xiàng)例外，抑或是援引GATT第20條一般例外，包含“當(dāng)?shù)爻煞忠蟆钡腇IT計(jì)劃或其他可再生能源政策確實(shí)存在違反TRIMs協(xié)定的問(wèn)題。

(三)SCM協(xié)定的補(bǔ)貼紀(jì)律

SCM協(xié)定最初采取紅、綠、黃三色“交通燈”式分類(lèi)法，把補(bǔ)貼分為三種類(lèi)型：① 禁止性補(bǔ)貼(“紅燈”)有兩種，出口補(bǔ)貼與國(guó)內(nèi)含量補(bǔ)貼，任何成員不得實(shí)施或維持；② 不可訴補(bǔ)貼(“綠燈”)也有兩種,不具有專(zhuān)向性的補(bǔ)貼與特定的專(zhuān)向性補(bǔ)貼(政府對(duì)科研、貧困地區(qū)以及環(huán)保的補(bǔ)貼)，但這類(lèi)補(bǔ)貼只是臨時(shí)適用5年(至1999年12月31日止)，當(dāng)前已歸入可訴補(bǔ)貼之中；③ 可訴補(bǔ)貼(“黃燈”)，在一定范圍內(nèi)允許實(shí)施但又不能自動(dòng)免于質(zhì)疑的補(bǔ)貼?？稍V補(bǔ)貼構(gòu)成要件包括：政府或公共機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)支持；行業(yè)或企業(yè)取得了利益；專(zhuān)向性，即成員政府有選擇或有差別地向某些企業(yè)、產(chǎn)業(yè)或地區(qū)提供補(bǔ)貼；實(shí)施過(guò)程中對(duì)其他成員方的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易利益造成了不利影響。

2000年以后，SCM協(xié)定下的補(bǔ)貼只有兩類(lèi)，因此當(dāng)前可再生能源補(bǔ)貼要么是禁止性補(bǔ)貼，要么構(gòu)成可訴補(bǔ)貼。FIT爭(zhēng)端解決過(guò)程中，外界最為關(guān)注的SCM協(xié)定下可再生能源市場(chǎng)基準(zhǔn)的計(jì)算、利益的認(rèn)定、專(zhuān)向性等問(wèn)題并沒(méi)有得到澄清，反而凸顯其復(fù)雜性?？稍偕茉囱a(bǔ)貼紀(jì)律仍未明朗。但避免使用禁止性補(bǔ)貼，合理巧用可訴補(bǔ)貼不失為可再生能源支持政策的正確方向。

(四)關(guān)于環(huán)保例外條款的援引

GATT第20條“一般例外”由前言及列出的十項(xiàng)例外措施兩部分組成，其中b款“為保護(hù)人類(lèi)、動(dòng)物或植物的生命或健康所必需的措施”和g款“與保護(hù)可用盡的自然資源有關(guān)的措施，如此類(lèi)措施與限制國(guó)內(nèi)生產(chǎn)或消費(fèi)一同實(shí)施”與環(huán)境保護(hù)關(guān)聯(lián)度最高，與前言一道被稱(chēng)做“環(huán)保例外”條款。成功援引“環(huán)保例外”條款難度不小，首先要論證系爭(zhēng)措施屬于b款與g款的例外情形，其次必須滿(mǎn)足前言部分的三個(gè)要求：非任意性歧視、非不合理的歧視、非貿(mào)易限制的借口。20多起援引“環(huán)保例外”的案件中只有2001年歐盟石棉案被訴方獲得成功，還有一些案件局部成功，如1996年汽油標(biāo)準(zhǔn)案與2005年巴西輪胎案，上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)同被訴方關(guān)于系爭(zhēng)措施屬于g款或b款范疇的主張，但認(rèn)定措施未能符合前言的要求，不構(gòu)成有效抗辯。

可再生能源支持政策本身包含環(huán)保目標(biāo)，能否在受到挑戰(zhàn)時(shí)適用“環(huán)保例外”進(jìn)行抗辯一直倍受關(guān)注。FIT爭(zhēng)端中，加拿大甚至根本沒(méi)有援引“環(huán)保例外”條款，但這個(gè)問(wèn)題仍然成為外界討論的熱點(diǎn)。畢竟汽油標(biāo)準(zhǔn)案澄清了“潔凈的空氣”屬于第20條g款意義上的“可窮竭的自然資源”，使得致力于減少碳排放的可再生能源政策成為保護(hù)可用盡資源的形式；而歐盟石棉案與巴西輪胎案中，爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)肯定了“WTO成員方在制定和實(shí)施環(huán)境措施與政策時(shí)，可以自行選擇其認(rèn)為適當(dāng)?shù)膶?duì)人類(lèi)和動(dòng)植物生命與健康的保護(hù)水平，WTO規(guī)則對(duì)此沒(méi)有作出任何限制性規(guī)定”這樣一種環(huán)境友好傾向使得一些人將可再生能源支持政策的WTO合法性寄望于GATT第20條，但實(shí)際上難度極大，同時(shí)GATT第20條似也不適用于SCM協(xié)定。因此在設(shè)計(jì)可再生能源支持政策時(shí)還是應(yīng)優(yōu)先考慮不違反前述三項(xiàng)紀(jì)律。

表1 常見(jiàn)可再生能源政策工具WTO爭(zhēng)端觸發(fā)點(diǎn)

綜上所述，WTO紀(jì)律決定著各成員新能源政策的空間。雖也倡導(dǎo)保護(hù)環(huán)境，但WTO規(guī)則不允許借環(huán)境保護(hù)之名，行貿(mào)易保護(hù)之實(shí)?？稍偕茉粗С终咄瑯右裱瞧缫曉瓌t。一旦觸犯紀(jì)律的雷區(qū)(參見(jiàn)表1)，可能遭遇WTO爭(zhēng)端。

四、可再生能源的發(fā)展給WTO帶來(lái)的挑戰(zhàn)

2011年，可再生能源占世界能源總消耗的比例達(dá)到13%，2035年將達(dá)到18%。規(guī)模的增長(zhǎng)或使貿(mào)易摩擦呈頻發(fā)之勢(shì)。而WTO現(xiàn)行規(guī)則畢竟是在可再生能源形成商業(yè)規(guī)模之前達(dá)成的，用以規(guī)制可再生能源貿(mào)易秩序面臨不小的挑戰(zhàn)。有幾個(gè)較為突出的問(wèn)題：

(一)相似產(chǎn)品的界定

“相似產(chǎn)品”是WTO體制中的一個(gè)重要術(shù)語(yǔ)，在GATT條款與單項(xiàng)協(xié)定中反復(fù)出現(xiàn)。在WTO爭(zhēng)端解決實(shí)踐中，相似產(chǎn)品的識(shí)別往往是判斷系爭(zhēng)措施合法與否的關(guān)鍵點(diǎn)，尤其是與GATT第3條國(guó)民待遇有關(guān)的案件?？疾煜嗨飘a(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)包括“產(chǎn)品在特定市場(chǎng)的最終用途”、“直接競(jìng)爭(zhēng)與替代產(chǎn)品”等。而可再生能源與傳統(tǒng)能源最終用途相同或可相互替代，使得一國(guó)為環(huán)境目標(biāo)區(qū)別對(duì)待可再生能源與傳統(tǒng)能源的政策遭遇WTO合法性存疑的尷尬。

(二)現(xiàn)行補(bǔ)貼紀(jì)律的局限

在6起可再生能源爭(zhēng)端當(dāng)中，“補(bǔ)貼”都是當(dāng)事各方爭(zhēng)執(zhí)的焦點(diǎn)與外界關(guān)注的熱點(diǎn)。而FIT爭(zhēng)端解決過(guò)程再度揭示出SCM協(xié)定適用于能源市場(chǎng)的復(fù)雜性——無(wú)論是市場(chǎng)基準(zhǔn)的確定，還是利益的計(jì)算，在政府干預(yù)甚多的能源市場(chǎng)上都顯得格外困難。爭(zhēng)端方難以完成舉證義務(wù)，裁判方則謹(jǐn)慎有加以至于回避結(jié)論。同時(shí)，曾經(jīng)為環(huán)境保護(hù)做出貢獻(xiàn)的“不可訴補(bǔ)貼”在2000年以后一直缺位，使得可再生能源補(bǔ)貼雖有環(huán)境效應(yīng)卻在WTO框架內(nèi)受到制約。

(三)“環(huán)保例外”適用高難度

GATT1994的環(huán)保例外條款，實(shí)踐中鮮有援引成功的例子。FIT案中索性找不到“環(huán)保例外”條款的影子。盡管WTO試圖通過(guò)靈活解讀“環(huán)保例外”條款的方式，在自由貿(mào)易與環(huán)境保護(hù)之間找到平衡。但“環(huán)保例外”條款因?yàn)橛兄鴩?yán)格的限制條件，在實(shí)踐中表現(xiàn)出適用高難度。只要是偏離或背離了GATT1994義務(wù)的可再生能源政策，即使取得很好的環(huán)保效果，也難以寄望環(huán)保例外條款為其保駕護(hù)航。

在關(guān)注FIT爭(zhēng)端之際，學(xué)界貢獻(xiàn)了一些破解上述挑戰(zhàn)的思路，如改進(jìn)SCM補(bǔ)貼紀(jì)律，恢復(fù)不可訴補(bǔ)貼，明確將可再生能源措施納入GATT1994第20條一般例外的范圍，甚至針對(duì)能源市場(chǎng)的特殊性，議定一個(gè)專(zhuān)門(mén)的能源協(xié)定等等。筆者以為，WTO多哈困局使得上述建議缺乏現(xiàn)實(shí)性，無(wú)論是修訂現(xiàn)行規(guī)則或議定新的能源協(xié)定都不可能一蹴而就。但這些討論本身仍然有著相當(dāng)積極的意義，不僅有助于WTO成員拓寬思路，在未來(lái)通過(guò)談判改進(jìn)規(guī)則，也有助于爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)更加了解可再生能源產(chǎn)品與市場(chǎng)的特點(diǎn)，在個(gè)案解決中通過(guò)解釋現(xiàn)行規(guī)則來(lái)澄清紀(jì)律。

五、結(jié)語(yǔ)

在新能源貿(mào)易摩擦加劇之際，WTO適時(shí)扮演了一個(gè)積極的角色，不能不說(shuō)是沉悶的多哈回合的一抹亮色。由于多邊貿(mào)易體制的最初設(shè)計(jì)理念、能源牽扯的政治敏感性等歷史原因或現(xiàn)實(shí)障礙，WTO/GATT在傳統(tǒng)能源貿(mào)易領(lǐng)域一向寂寂無(wú)為。然而在新能源領(lǐng)域，WTO成員已經(jīng)自覺(jué)置身WTO規(guī)則框架之下來(lái)考慮政策取向問(wèn)題，以及不約而同地尋求在WTO框架內(nèi)解決其貿(mào)易摩擦。這是一個(gè)值得欣慰的新動(dòng)向，表明長(zhǎng)達(dá)60多年的風(fēng)雨歷練與升級(jí)換代，已經(jīng)使多邊貿(mào)易規(guī)制意識(shí)深入人心。同時(shí)FIT案等可再生能源爭(zhēng)端引發(fā)的關(guān)注或最終推動(dòng)WTO規(guī)則的改進(jìn)，真正實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。