論我國環(huán)境法公眾參與制度的缺陷及其完善

范瑞迪

摘要：隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)與科學(xué)技術(shù)的不斷的發(fā)展，人們帶給環(huán)境的壓力越來越大，環(huán)境問題日益嚴(yán)重，在這種情況下，確立環(huán)境法公眾參與制度，使公眾參與到各種環(huán)境事務(wù)當(dāng)中更顯得尤為重要。這樣做不僅對監(jiān)督環(huán)境法的執(zhí)行有利，而且對于及時(shí)發(fā)現(xiàn)環(huán)境決策中的問題等方面都有一定的幫助。在全球很多個(gè)國家都對環(huán)境保護(hù)非常重視，并且建立了環(huán)境保護(hù)公眾參與制度，確保公眾的參與權(quán)益，而且能夠集思廣益，在很大程度上推動(dòng)了環(huán)境保護(hù)工作的順利進(jìn)行。

關(guān)鍵詞：環(huán)境法；公眾參與；制度；缺陷；完善

前言：近年來，公眾參與環(huán)境保護(hù)已經(jīng)不單單是一個(gè)國家的事了，而是成為世界環(huán)境保護(hù)的發(fā)展趨勢，目前我國的《環(huán)境保護(hù)法》當(dāng)中的很多條款都不能適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展以及環(huán)境保護(hù)工作的開展，公眾參與環(huán)境保護(hù)的程度也很低，在這樣的情況下，對于環(huán)境法公眾參與制度的修改是必要的，不僅具有理論意義還有實(shí)踐中的現(xiàn)實(shí)意義。本文將對我國環(huán)境法公眾參與制度的現(xiàn)狀、存在的缺陷以及完善我國環(huán)境法公眾參與制度的途徑進(jìn)行研究。

一、環(huán)境法公眾參與制度概述

（一）環(huán)境法公眾參與制度的基本概念

環(huán)境法公眾參與制度，就是國家通過一系列環(huán)境立法建立的一種制度體系，主要是確保公眾有權(quán)參與到環(huán)境保護(hù)的各種活動(dòng)中，并在這個(gè)過程當(dāng)中行使自己的權(quán)利，監(jiān)督行政部門以及環(huán)保部門的工作，以便于更有效的保護(hù)環(huán)境，維護(hù)廣大公眾的切身利益。

（二）環(huán)境法公眾參與制度的內(nèi)容

我國法律學(xué)者對于環(huán)境公眾參與制度的內(nèi)容給出許多不同的答案，綜合各學(xué)者的觀點(diǎn)，最后主要有以下幾點(diǎn)：環(huán)境信息公開制度，是指國家環(huán)境行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)行使環(huán)境職權(quán)的企事業(yè)組織和公務(wù)員依法主動(dòng)申請將除國家機(jī)密等以外的其他環(huán)境信息公開的制度。建立環(huán)境信息公開制度，可以使公眾了解到我國目前的環(huán)境現(xiàn)狀，增加了公眾的參與度，這也是建立環(huán)境法公眾參與制度的基礎(chǔ)和必要條件之一；環(huán)境立法參與制度，這是指公眾根據(jù)法律的規(guī)定，遵照法律，參與到環(huán)境法、行政法規(guī)等等制定過程中，為環(huán)境法律的制定提出建設(shè)性的建議，實(shí)現(xiàn)公眾參與的要求。通過這個(gè)制度，可以聽取來自各個(gè)階層對于環(huán)境法的建議，能夠充分反映民意，做到了我國以全心全意為人民服務(wù)的宗旨，也能夠協(xié)調(diào)社會(huì)各方面的利益，為立法和實(shí)施過程都有一定的幫助；環(huán)境行政參與制度，是公眾對環(huán)境行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督和控制，確保環(huán)境行政權(quán)的合法行使，協(xié)助行政機(jī)關(guān)更好的進(jìn)行環(huán)境決策和管理的制度。公眾參與可以對環(huán)境執(zhí)法部門進(jìn)行有效地監(jiān)督，這樣既能夠增加了公眾的參與度，也能夠監(jiān)督行政部門，二者之間能夠互相平衡，促進(jìn)我國環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展；環(huán)境權(quán)利救濟(jì)制度，是指公眾在對于違反環(huán)境保護(hù)法并且損害到其環(huán)境時(shí)，可以通過法律程序，要求責(zé)任人對于其破壞環(huán)境的行為進(jìn)行賠償?shù)鹊?，追究?zé)任人的民事、行政、刑事責(zé)任的制度。保障公眾的救濟(jì)權(quán)是保障公眾環(huán)境權(quán)的前提條件，這樣涉及到公眾的自身利益時(shí)，公眾才能夠更好的參與到保護(hù)環(huán)境的隊(duì)伍當(dāng)中，從而更好的保護(hù)公共環(huán)境。

（三）建立環(huán)境法公眾參與制度的必要性

就理論層面來講，我國許多學(xué)者認(rèn)為，公民環(huán)境權(quán)的出現(xiàn)，為我國建立環(huán)境法公眾參與制度提供了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)，建立環(huán)境公眾參與制度更重要的是要充分的保障我國的公民的環(huán)境權(quán)；彌補(bǔ)了環(huán)境調(diào)整機(jī)制不足的需要，我國為了保護(hù)環(huán)境需要市場機(jī)制、政府機(jī)制以及社會(huì)機(jī)制進(jìn)行互相配合，市場機(jī)制與政府機(jī)制在對于環(huán)境的管理上存在一定的缺陷和局限性，因此，這時(shí)需要社會(huì)機(jī)制站出來平衡三者之間的關(guān)系，化解矛盾，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定，這樣才能確保政府機(jī)制與市場機(jī)制更好的發(fā)揮作用；發(fā)展環(huán)境保護(hù)事業(yè)的內(nèi)在需求，保護(hù)環(huán)境對于我們公民來說不僅僅是個(gè)人的利益，更重要的是整個(gè)社會(huì)的利益，可以看出來要想將我國的環(huán)境問題解決的更好，就需要廣大人民群眾積極地參與到保護(hù)環(huán)境中來，將保護(hù)環(huán)境作為我們的事業(yè)，并在生活中養(yǎng)成保護(hù)環(huán)境的習(xí)慣。

二、我國環(huán)境法公眾參與制度的現(xiàn)狀

目前，我國環(huán)境保護(hù)工作的形式是非常嚴(yán)峻的，但是在如此嚴(yán)峻的情況下，我國公眾參與環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)狀卻不容樂觀，這主要是因?yàn)槲覈鴮τ诃h(huán)境保護(hù)的意識(shí)非常薄弱，更重要的是我國保護(hù)環(huán)境還是以政府控制為主要手段，過于重視政府的管理，而沒有加強(qiáng)公眾參與程度，這樣就不能從根本上有效地保護(hù)環(huán)境。由于政府的信息公開制度不夠完善，導(dǎo)致了我國公眾不能夠及時(shí)的了解到有關(guān)信息，不能很好的保障自身利益，從而對政府的領(lǐng)導(dǎo)產(chǎn)生了不信任，久而久之，政府就會(huì)失去領(lǐng)導(dǎo)力；雖然我國已經(jīng)存在環(huán)境法公眾參與制度，但是貫徹落實(shí)不到位，公眾并沒有實(shí)際參與到保護(hù)環(huán)境中；在這些過程中，我國尚未建立環(huán)境訴訟制度，因此，在公眾在日常生活中由于受到環(huán)境破壞而帶來的傷害時(shí)沒有堅(jiān)定的法律后盾捍衛(wèi)公眾的利益，公眾的利益得不到很好的保護(hù)，就會(huì)對整個(gè)社會(huì)造成不良的影響。

三、我國環(huán)境法公眾參與制度存在的缺陷

由于近年來我國的環(huán)境問題呈現(xiàn)越來越嚴(yán)重的趨勢，政府也加強(qiáng)了對環(huán)境問題的重視，一直在尋找一個(gè)合理的對策進(jìn)行對環(huán)境的保護(hù)，但是我國公眾參與環(huán)境保護(hù)時(shí)間相對較晚，所以，存在許多缺陷：

（一）缺乏專門規(guī)范環(huán)境公眾參與的法律法規(guī)

目前，在我國現(xiàn)有的環(huán)境法體系中，沒有一部專門規(guī)范環(huán)境公眾參與的法律法規(guī)，雖然在早年提出了這個(gè)想法，但是一直未有明確的法律出臺(tái)，對于環(huán)境法公眾參與，涉及到很多原則性的規(guī)定，因此，從某種意義上來說，這并不是一項(xiàng)規(guī)章制度就能解決的；而且環(huán)境保護(hù)是個(gè)非常大的概念，也關(guān)系到很多個(gè)部門[1]。如果將這件事都規(guī)定給環(huán)保部門，那么政府就不能夠更好的履行自己的義務(wù)，去從大局控制環(huán)境保護(hù)的大局。

（二）現(xiàn)有環(huán)境立法對公眾參與制度的規(guī)定不明確

公眾在行使權(quán)利時(shí)要有一個(gè)可以遵守的法律法規(guī)，公眾在沒有一個(gè)可以遵守的法律法規(guī)的前提下，就不會(huì)充分履行自己身上對環(huán)境保護(hù)的義務(wù)，如果一旦出現(xiàn)問題，沒有法律作為保障?，F(xiàn)有的公眾法律制度都沒有明確的表達(dá)，含糊其辭，有很多法律條款都能夠體現(xiàn)出來。

（三）相關(guān)立法過于原則抽象，缺乏具體實(shí)施細(xì)則

通過對我國現(xiàn)行的各種法律法規(guī)研究，一些對公眾參與制度的規(guī)定都是原則性的，太過于抽象，缺乏這個(gè)制度的可操作性，這些法規(guī)如果不能明確規(guī)定出公眾的參與制度，那么公眾在實(shí)際保護(hù)環(huán)境的過程當(dāng)中就會(huì)無從下手，公眾參與制度也無法得到真正的落實(shí)。

（四）環(huán)境信息公開制度立法不完善

我國公眾參與制度得不到很好的落實(shí)與實(shí)踐很大程度上是由于我國對環(huán)境信息公開制度的相關(guān)立法還不夠完善，政府忽視了對環(huán)境信息公開的重要性。我國不僅僅對政府做出了公開環(huán)境信息的要求，而且同時(shí)也這么要求企業(yè)，但是由于信息公開制度的不健全，企業(yè)采取的是自愿公開環(huán)境信息，這樣公眾對環(huán)境信息的了解知之甚少，這對于完善我國的環(huán)境信息公開制度是不夠的；而對于不依法履行政府環(huán)境信息公開的環(huán)保部門，我國還沒有一個(gè)有效地懲罰措施，只有在侵犯了公眾的權(quán)益時(shí)才可以提出訴訟，這樣對于公眾的權(quán)益救濟(jì)沒有更好的保護(hù)，由于各方面的缺陷，導(dǎo)致我國環(huán)保部門在不能對環(huán)保信息及時(shí)做出公開時(shí)，還能找到理由免去自己的責(zé)任。所以，要從大局著手，積極配合，才能將我國的環(huán)保事業(yè)做好。

（五）環(huán)境立法參與制度和行政參與制度不健全

在環(huán)境決策方面，我國對于公眾參與自身的權(quán)力是十分有限的，僅僅限制于規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響的評(píng)價(jià)，在一些細(xì)節(jié)環(huán)節(jié)的決策時(shí)沒有使公眾發(fā)揮參與作用；而在環(huán)境行政執(zhí)法方面，我國對于公眾參與環(huán)境執(zhí)法的規(guī)定太簡單了，很多方面沒有做出明確規(guī)定，在出現(xiàn)糾紛時(shí)，公眾不知道該到哪個(gè)部門才能保障自己的權(quán)利，最后，會(huì)對社會(huì)造成巨大的損害，更不用提如何讓使公眾參與到保護(hù)環(huán)境中來了[2]。

（六）環(huán)境公益訴訟制度缺乏直接專門的法律規(guī)定

就目前我國的情況來看，我國在環(huán)境公益訴訟制度上缺乏直接專門的法律規(guī)定，公民的環(huán)境權(quán)利依舊沒有辦法得到有效的、及時(shí)的救濟(jì)，公益訴訟制度的建立是環(huán)境公眾參與制度的前提和保障，公眾的權(quán)益得不到保障時(shí)，公眾也不會(huì)繼續(xù)去參與環(huán)境保護(hù)。

（七）欠缺對環(huán)保社會(huì)團(tuán)體參與活動(dòng)的相關(guān)規(guī)定

環(huán)保社會(huì)團(tuán)體是環(huán)境保護(hù)過程中一個(gè)重要的主體，對于環(huán)保社會(huì)團(tuán)體保護(hù)環(huán)境會(huì)得到很好的效果，但是如果不規(guī)范他們的行為活動(dòng)，那么他們的效率也會(huì)大打折扣，法律制度的不完善是不能夠規(guī)范環(huán)保社會(huì)團(tuán)體的。因此，就限制了環(huán)境保護(hù)社會(huì)團(tuán)體在環(huán)境保護(hù)上的作用和意義，損害了環(huán)境保護(hù)社會(huì)團(tuán)體參與的積極性和主動(dòng)性。

四、完善我國環(huán)境法公眾參與制度的途徑

（一）制定專門規(guī)范環(huán)保公眾參與的法律法規(guī)

我國環(huán)境法公眾參與在實(shí)踐過程中存在許多缺陷，我國雖然重視公眾在環(huán)境保護(hù)過程中發(fā)揮的不可替代的作用，但是總體上我國環(huán)境公眾參與制度還是缺乏系統(tǒng)而嚴(yán)明的立法，因此，我國應(yīng)該制定一部規(guī)范環(huán)境保護(hù)公眾參與的法律法規(guī)。向國外其他國家學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)本國的實(shí)際情況制定并完善我國的環(huán)境法公眾參與制度。

（二）進(jìn)一步完善我國的環(huán)境信息公開制度

環(huán)境信息公開制度是我國完善公眾參與環(huán)境保護(hù)的前提條件，通過環(huán)境信息公開，可以實(shí)現(xiàn)公眾的知情權(quán)，而且有利于公眾更好地監(jiān)督環(huán)保部門的工作，形成一個(gè)高效的、網(wǎng)絡(luò)化的環(huán)境管理體系，能更好的保障公眾參與環(huán)境保護(hù)與環(huán)境管理的實(shí)現(xiàn)，信息公開是環(huán)境保護(hù)工作能夠順利開展的基石。要適當(dāng)擴(kuò)大公開環(huán)境信息的企業(yè)范圍，企業(yè)作為影響環(huán)境的一個(gè)重要載體，要對環(huán)境保護(hù)負(fù)責(zé)，因此，要公開企業(yè)本身的環(huán)境信息；結(jié)合我國的環(huán)境公益訴訟制度，保障公眾的權(quán)益；制定專門的法律法規(guī)，將環(huán)境信息公開的界限清晰化，哪些需要公開，哪些不公開都要做詳細(xì)的規(guī)定。只有這樣，才能規(guī)范我國的環(huán)境法公眾參與制度。

（三）健全我國的環(huán)境立法參與和行政參與制度

建立我國的環(huán)境立法參與和行政參與制度，能夠促進(jìn)環(huán)境立法和行政決策的民主化、科學(xué)化，可以通過對公眾意見的收集，彌補(bǔ)不足，為環(huán)境保護(hù)工作提供了支持，同時(shí)也監(jiān)督了行政部門的執(zhí)法，更好地保障了公眾的權(quán)益，公眾的參與度越高，環(huán)境保護(hù)工作就會(huì)越有成效。根據(jù)我國的國情，我們可以采取舉辦座談會(huì)、論證會(huì)等等形式，將公眾的參與形式具體化，最后合理分析并將有效地將建議用在環(huán)境保護(hù)的過程中，更進(jìn)一步完善我國的環(huán)境法參與制度。

（四）建立我國的環(huán)境公益訴訟制度

公益訴訟，就是國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體以及個(gè)人，對于侵犯集體利益的行為，向上級(jí)請求訴訟的活動(dòng)，由于環(huán)境對于每一個(gè)人都是有影響的，所以，建立我國的公益訴訟制度也是有優(yōu)勢的，這就要求了要在《環(huán)境保護(hù)法》中增加環(huán)境訴訟的制度，并在實(shí)踐過程中實(shí)施訴訟制度，這也給公眾救濟(jì)提供了重要保證[3]。

（五）頒布專門的行政法規(guī)以規(guī)范社會(huì)團(tuán)體參與環(huán)保活動(dòng)

社會(huì)團(tuán)體作為環(huán)境法公眾參與制度的中堅(jiān)力量，對環(huán)境保護(hù)工作起著舉足輕重的作用，社會(huì)團(tuán)體具有廣泛的群眾的基礎(chǔ)，他們自發(fā)的為政府、環(huán)保部門貢獻(xiàn)自己的意見，廣泛的宣傳環(huán)保知識(shí)，而且社會(huì)團(tuán)體成員能夠以身作則，這樣就將社會(huì)資本引向環(huán)境保護(hù)中，節(jié)省了人力、物力、財(cái)力，而且還能夠促進(jìn)我國環(huán)保事業(yè)的發(fā)展，因此，我國要制定一項(xiàng)規(guī)范社會(huì)團(tuán)體的法規(guī)，這樣才能將社會(huì)團(tuán)體的活動(dòng)規(guī)范化，使其發(fā)揮最大的能力為我國的環(huán)保工作做貢獻(xiàn)，也避免了糾紛的出現(xiàn)，為我國在環(huán)境保護(hù)的過程中節(jié)約了資源。

（六）構(gòu)建環(huán)保宣傳教育制度以提高公眾的環(huán)保意識(shí)

目前我國公眾環(huán)保意識(shí)是十分淡薄的，人的意識(shí)支持他的行動(dòng)，當(dāng)意識(shí)不到環(huán)保的重要性時(shí)，公眾就不會(huì)發(fā)揮主動(dòng)性去保護(hù)環(huán)境，因此，加強(qiáng)公眾的環(huán)保意識(shí)是勢在必行的。所以，政府等行政部門就要經(jīng)常下到基層中去宣傳環(huán)保的重要性，構(gòu)建環(huán)境保護(hù)教育制度，充分利用各種媒介去宣傳，樹立公眾正確的環(huán)境保護(hù)意識(shí)，將環(huán)境保護(hù)意識(shí)貫徹到公眾生活的每一個(gè)角落。

結(jié)論：根據(jù)上文所述，近年來對于公眾參與環(huán)保在世界范圍內(nèi)的影響，環(huán)境保護(hù)法更加強(qiáng)調(diào)了公眾參與的重要性與必要性，公眾依照公眾參與制度更好去保護(hù)我們賴以生存的環(huán)境，也成為了當(dāng)今乃至日后我國發(fā)展的主要趨勢，對于促進(jìn)我國環(huán)保事業(yè)的發(fā)展有著不可估量的作用，環(huán)保公眾參與制度也會(huì)跟隨著國家的發(fā)展更進(jìn)一步完善，早日將我國建成資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)。

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