分類與分級(jí):公務(wù)員教育培訓(xùn)的兩種班次設(shè)置模式
——基于公務(wù)員人事分類制度的理論視角

胡登良

(國(guó)家行政學(xué)院 公務(wù)員培訓(xùn)研究中心，北京 100089)

分類與分級(jí):公務(wù)員教育培訓(xùn)的兩種班次設(shè)置模式
——基于公務(wù)員人事分類制度的理論視角

胡登良

(國(guó)家行政學(xué)院 公務(wù)員培訓(xùn)研究中心，北京 100089)

班次設(shè)置是增強(qiáng)公務(wù)員教育培訓(xùn)針對(duì)性和實(shí)效性的第一抓手，未來我國(guó)公務(wù)員教育培訓(xùn)班次設(shè)置應(yīng)該遵從“分類分級(jí)”原則，這包含了分類和分級(jí)兩種班次設(shè)置模式。根據(jù)公務(wù)員人事分類制度，公務(wù)員教育培訓(xùn)以問題為導(dǎo)向和以專業(yè)能力為目標(biāo)時(shí)應(yīng)分類設(shè)置班次;以學(xué)習(xí)貫徹黨和國(guó)家的重大理論、方針及政策部署為目標(biāo)時(shí)，在分類設(shè)置班次基礎(chǔ)上應(yīng)進(jìn)一步分級(jí)設(shè)置班次，以綜合能力為目標(biāo)時(shí)也應(yīng)分級(jí)設(shè)置班次。

公務(wù)員;教育培訓(xùn);人事分類制度;班次設(shè)置;分類;分級(jí)

十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確了“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”要實(shí)現(xiàn)這一宏偉的改革目標(biāo)，必須進(jìn)一步提高公務(wù)員素質(zhì)。公務(wù)員教育培訓(xùn)在建設(shè)高素質(zhì)公務(wù)員隊(duì)伍中起著先導(dǎo)性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性的作用，在加大公務(wù)員教育培訓(xùn)力度的同時(shí)，更要增強(qiáng)公務(wù)員教育培訓(xùn)的針對(duì)性、實(shí)效性。

一、問題的提出

增強(qiáng)針對(duì)性、實(shí)效性一直以來是公務(wù)員教育培訓(xùn)改革和發(fā)展的著力點(diǎn)，但同時(shí)也是難點(diǎn)。增強(qiáng)公務(wù)員教育培訓(xùn)針對(duì)性、實(shí)效性是一個(gè)系統(tǒng)的工程，需要從公務(wù)員教育培訓(xùn)的各個(gè)層面、各個(gè)方面、各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)同推進(jìn)，形成合力。在此過程中，找準(zhǔn)努力的突破口至關(guān)重要。

班次設(shè)置是增強(qiáng)公務(wù)員教育培訓(xùn)針對(duì)性、實(shí)效性的第一項(xiàng)重要策劃，也是公務(wù)員教育培訓(xùn)有沒有針對(duì)性、實(shí)效性的第一個(gè)考驗(yàn)［1］(P143)?！?013－2017年全國(guó)干部教育培訓(xùn)規(guī)劃》(以下稱《培訓(xùn)規(guī)劃》)提出干部教育培訓(xùn)要“堅(jiān)持分類分級(jí)、全員培訓(xùn)，把干部教育培訓(xùn)的普遍性要求與不同類別、不同層次、不同崗位干部的特殊需要結(jié)合起來，增強(qiáng)針對(duì)性，實(shí)現(xiàn)全覆蓋”，這是繼《2010－2020年干部教育培訓(xùn)改革綱要》(以下稱《改革綱要》)首次提出干部教育培訓(xùn)要“研究不同類別、不同層次、不同崗位干部的素質(zhì)能力模型，制定分類培訓(xùn)大綱”即“分類分級(jí)”班次設(shè)置原則后的重申。

《培訓(xùn)規(guī)劃》再次強(qiáng)調(diào)“分類分級(jí)”，從表面上看，是我國(guó)干部教育培訓(xùn)中一直堅(jiān)持的“分級(jí)分類”原則詞序的簡(jiǎn)單調(diào)換，但實(shí)質(zhì)上卻蘊(yùn)含著思路的重大轉(zhuǎn)變:班次設(shè)置的依據(jù)，首先是干部類別，然后才是干部級(jí)別。這符合干部成長(zhǎng)規(guī)律及干部教育培訓(xùn)規(guī)律，標(biāo)志著我國(guó)干部教育培訓(xùn)科學(xué)化、現(xiàn)代化水平的提升。公務(wù)員制度是我國(guó)干部人事制度的重要組成部分，是我國(guó)干部人事制度發(fā)展和改革的重要成果，也是干部人事制度科學(xué)化、現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。因此，在公務(wù)員教育培訓(xùn)中，班次設(shè)置應(yīng)該貫徹和堅(jiān)持《培訓(xùn)規(guī)劃》提出的“分類分級(jí)”原則①。

“分類分級(jí)”原則包括分類和分級(jí)兩個(gè)概念。分類和分級(jí)的要求是什么呢?這里有必要加以明確界定?！胺诸悺保且罁?jù)公務(wù)員各個(gè)職位的任務(wù)性質(zhì)而進(jìn)行的種類劃分，從而對(duì)不同職位的公務(wù)員進(jìn)行有區(qū)別的教育培訓(xùn)?！胺旨?jí)”，是指按照公務(wù)員的不同職務(wù)層次而進(jìn)行有區(qū)別的教育培訓(xùn)。這一界定也適用于其他干部教育培訓(xùn)。

公務(wù)員教育培訓(xùn)班次設(shè)置的“分類分級(jí)”原則包含四層意涵:其一，班次設(shè)置既可以遵循分類原則也可以遵循分級(jí)原則;其二，對(duì)教育培訓(xùn)的目標(biāo)、要求等進(jìn)行具體分析，決定分類、分級(jí)原則的具體適用;其三，優(yōu)先遵循分類原則，再遵循分級(jí)原則。其四，班次設(shè)置可以同時(shí)使用分類和分級(jí)原則。

本文著重探討班次設(shè)置“分類分級(jí)”原則的理論基礎(chǔ)，分析班次設(shè)置何時(shí)應(yīng)以分類為標(biāo)準(zhǔn)、何時(shí)又應(yīng)以分級(jí)為依據(jù)。

二、公務(wù)員人事分類制度:“分類分級(jí)”原則的理論基礎(chǔ)

公務(wù)員人事分類制度是指按照一定的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)公務(wù)員進(jìn)行種類劃分，從而對(duì)公務(wù)員進(jìn)行科學(xué)管理的制度?？茖W(xué)的公務(wù)員人事分類制度是公務(wù)員制度得以良好運(yùn)行的前提和基礎(chǔ)。當(dāng)前各國(guó)的公務(wù)員人事分類制度總體上分為兩種:職位分類制度和品位分類制度。

(一)職位分類制度。

與傳統(tǒng)的人事制度相比，公務(wù)員制度的科學(xué)性、現(xiàn)代性主要建立在韋伯的官僚制理論及泰羅的科學(xué)管理理論的基礎(chǔ)上②。官僚制是韋伯所勾畫出的理想的組織類型，“其特征是依據(jù)勞動(dòng)分工原則，具有清楚定義的層次、詳細(xì)的規(guī)則和規(guī)章制度，以及非個(gè)人的關(guān)系”［2］(P31)。泰羅的科學(xué)管理理論的兩個(gè)重要觀點(diǎn):第一，標(biāo)準(zhǔn)化工作，即所謂的最佳工作方式;第二，控制，保證標(biāo)準(zhǔn)化工作的順利進(jìn)行［3］(P31)。韋伯的官僚制理論和泰羅的科學(xué)管理理論共同成為公務(wù)員制度的基礎(chǔ)理論，是因?yàn)槎呔哂性S多共同的理論內(nèi)核，國(guó)內(nèi)外理論界對(duì)此已經(jīng)進(jìn)行了充分的研究，在此不再贅述。就本文論述的主題而言，我們不難發(fā)現(xiàn)，二者都把分工——專業(yè)化、專門化作為理論第一價(jià)值取向。業(yè)務(wù)分工是組織的基礎(chǔ)，實(shí)際上也是組織存在的理由［4］(P6)。官僚制理論自不用說，科學(xué)管理理論的標(biāo)準(zhǔn)化工作也建立在分工的基礎(chǔ)上。其次才是等級(jí)、控制等價(jià)值取向。甚至可以這樣說，等級(jí)、控制是分工的一種內(nèi)在要求和表現(xiàn)形式。專業(yè)化可以采取縱向分工的形式，可以建立具有一定正規(guī)性的權(quán)力金字塔(層級(jí))［5］(P6)。

公務(wù)員制度的科學(xué)性、現(xiàn)代性首先是通過分工體現(xiàn)出來的，其次才是其他諸如等級(jí)、控制。職位分類制度是以勞動(dòng)分工為首要價(jià)值取向，以職位的任務(wù)性質(zhì)、職責(zé)大小、難易程度等以及由此決定的資格條件為基本依據(jù)對(duì)職位進(jìn)行種類劃分的人事分類制度。1923年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過了聯(lián)邦政府職位分類法案，規(guī)定對(duì)聯(lián)邦公務(wù)員進(jìn)行職位分類，這標(biāo)志著職位分類制度正式產(chǎn)生于美國(guó)。此后，加拿大、法國(guó)、澳大利亞、日本等國(guó)也紛紛學(xué)習(xí)和借鑒了職位分類制度。

職位分類制度涉及的核心的基本概念如下:

職位:職位分類制度的最小單位，是政府組織的細(xì)胞。職位是任務(wù)的基本載體，一個(gè)職位通常擔(dān)負(fù)一個(gè)或數(shù)個(gè)任務(wù)。

職系:以任務(wù)性質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)，由兩個(gè)或兩個(gè)以上職責(zé)大小、難易程度等以及由此決定的資格條件不同但任務(wù)性質(zhì)大體相同的職位組成。例如土木工程師職系、機(jī)械工程師職系、內(nèi)科醫(yī)生職系、外科醫(yī)生職系、護(hù)士職系、藥劑師職系等。

職組:由兩個(gè)或兩個(gè)以上任務(wù)性質(zhì)相近的職系組成。例如內(nèi)科醫(yī)生職系、外科醫(yī)生職系、護(hù)士職系、藥劑師職系一起構(gòu)成醫(yī)療衛(wèi)生職組。

職門:或稱職類，是職位分類制度中對(duì)職位進(jìn)行分類的最粗略的單位。任務(wù)性質(zhì)大體相近的若干職組構(gòu)成一個(gè)職門。例如1949年的美國(guó)《職位分類法》將美國(guó)公務(wù)員的職位分為行政管理和專業(yè)技術(shù)兩大職門。

職級(jí):在同一職系內(nèi)，根據(jù)職責(zé)大小、難易程度等以及由此決定的資格條件不同，把職位分為不同的職級(jí)。職責(zé)越大、難度越高、資格條件越高則職級(jí)越高;反之則越低。

職等:不同的職系相比，職責(zé)大小、難易程度等以及由此決定的資格條件相當(dāng)?shù)穆毼粍澐譃橥宦毜?。職?jí)是用來比較職系內(nèi)部的職位，職等則是用來比較不同職系之間的職位。

公務(wù)員職位分類是這樣一個(gè)過程:首先把所有公務(wù)員職位按照工作任務(wù)性質(zhì)從橫向上劃分為若干不同的職門、職組、職系，然后再按照職責(zé)大小、難易程度等以及由此決定的資格條件不同從縱向上劃分若干職級(jí)、職等。這樣的劃分，使得公務(wù)員的每一職位都能在橫向及縱向分類交叉構(gòu)成的總的職位分類體系中找到自己的位置，為公務(wù)員人事管理的標(biāo)準(zhǔn)化、系統(tǒng)化和科學(xué)化奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

可見，職位分類制度是一種以“事”為中心的分類制度，具有如下幾個(gè)基本特點(diǎn):1)因事設(shè)職。事情多少?zèng)Q定職位的多少，事情的性質(zhì)決定職位的性質(zhì)。政府所有機(jī)構(gòu)在職能、責(zé)任、權(quán)力方面都要進(jìn)行科學(xué)、詳細(xì)的分解，最終落實(shí)到具體的職位，并依此設(shè)定機(jī)構(gòu)的職位數(shù)以及職位的職門、職組、職系、職級(jí)、職等、權(quán)力、職責(zé)、任務(wù)、薪酬等，即形成明確的職位說明書。因此，職位的設(shè)定過程實(shí)際上也是各機(jī)構(gòu)公務(wù)員人數(shù)的確定過程。2)因職擇人。職位的各項(xiàng)特征確定后，就要具體規(guī)定承擔(dān)此職位的公務(wù)員的專業(yè)、年齡、知識(shí)、能力、工作經(jīng)歷、心理要求等任職條件，最終通過考試選拔出適合的公務(wù)員。3)動(dòng)態(tài)變化。所謂動(dòng)態(tài)變化是指隨著職位的任務(wù)性質(zhì)、職責(zé)大小、難易程度等以及由此決定的資格條件發(fā)生變化時(shí)，職位的等級(jí)、薪酬及任職條件也發(fā)生變化。

職業(yè)的產(chǎn)生是社會(huì)分工的產(chǎn)物。從人類的發(fā)展史來看，從傳統(tǒng)社會(huì)的三次社會(huì)大分工到現(xiàn)代社會(huì)越來越快、越來越細(xì)的社會(huì)分工，一直推動(dòng)著人類文明的繁榮和發(fā)展。毫無疑問，公務(wù)員制度的產(chǎn)生、公務(wù)員成為一種職業(yè)也是社會(huì)分工的結(jié)果，但這顯然不是社會(huì)分工在公共管理領(lǐng)域的句號(hào)和終點(diǎn)。隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，公務(wù)員職業(yè)內(nèi)部必然會(huì)按照社會(huì)分工的要求進(jìn)一步分化和嬗變，按照職責(zé)大小、難易程度等以及由此決定的資格條件等因素進(jìn)一步或者重新分門別類。

職位分類制度是包括錄用制度、考核制度、晉升制度、教育培訓(xùn)制度、退休制度在內(nèi)的所有公務(wù)員制度子制度能科學(xué)運(yùn)行的基礎(chǔ)和依據(jù)。幾乎所有學(xué)者都認(rèn)為職位分類制度是一種適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)的人事分類制度，雖然這種制度目前還只在少數(shù)國(guó)家施行，但其優(yōu)越性卻被越來越多的行政學(xué)專家所明識(shí)，也引起越來越多的國(guó)家政府的重視和關(guān)注［6］(P200)。誠(chéng)然，美國(guó)、加拿大等國(guó)的職位分類制度在一定程度上過于繁瑣:如職位分類制度的誕生國(guó)美國(guó)聯(lián)邦人事手冊(cè)原有1萬多頁，軍隊(duì)文職人員的人事管理手冊(cè)也達(dá)8800多頁［7］;加拿大最初的職位分類制度把加拿大公務(wù)員職業(yè)劃分為2600多個(gè)職組［8］，這種劃分方式導(dǎo)致了二十世紀(jì)八十年代以來出現(xiàn)了以結(jié)果、顧客、靈活等為價(jià)值取向的新公共管理范式的廣泛詬病，迫使這些國(guó)家對(duì)繁瑣的職位分類制度進(jìn)行修正，但是改革仍然是以職位分類制度基本精神為前提進(jìn)行的。換而言之，職位分類制度仍然是人事分類制度最為科學(xué)的范式，這些國(guó)家進(jìn)行的改革并不是將這種范式徹底推倒，改革的只是確保這種范式得以更好運(yùn)行的機(jī)制。

(二)品位分類制度。

我國(guó)封建社會(huì)把“官階”稱為“品”，品位分類制度由此而得名。品位分類制是以公務(wù)員的地位、資歷和待遇作為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)而建立的一種以“人”為中心的人事分類制度。［9］(P140)品位分類制度以“人”為中心，關(guān)注于人的官階。品位分類制度在實(shí)際運(yùn)行過程中，公務(wù)員既具有反映其地位高低、資歷深淺、待遇豐寡的品位，又有代表職責(zé)大小、難易程度、權(quán)力大小的職位。也就是說，在品位分類制中，職位與品位是分開的，同樣職位的公務(wù)員可能品位不同，品位隨人走。品位分類制度則是一種產(chǎn)生于傳統(tǒng)社會(huì)的人事分類制度，但由于有著自身的優(yōu)點(diǎn)，在許多國(guó)家的公務(wù)員制度中被沿用。

從以上對(duì)職位分類制度和品位分類制度的分析中可以看出，職位分類制度也存在著層級(jí)，但職位分類制度的層級(jí)是以職位的職責(zé)大小、難易程度等為劃分依據(jù)的，也就是說，層級(jí)是建立在類別的基礎(chǔ)上的，層級(jí)是由于類別而存在的，層級(jí)只跟職位掛鉤或者說只是職位的層級(jí)。品位分類制度也有職位的分類，但非常簡(jiǎn)單、粗略，并且在品位和職位的作用力量對(duì)比上處于附屬地位。職位分類制度與品位分類制度的主要特征比較如表1所示:

表1 職位分類制度與品位分類制度主要特征比較

規(guī)范性和標(biāo)準(zhǔn)性職位分類制度 品位分類制度不管是橫向的職系、職組和職門還是縱向的職級(jí)和職等都通過科學(xué)的、嚴(yán)格的方法進(jìn)行劃分，有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。規(guī)范性和標(biāo)準(zhǔn)性型較強(qiáng)。人才理念僅僅依靠學(xué)歷、資歷等因素作簡(jiǎn)單的區(qū)分，比較粗糙，規(guī)范性和標(biāo)準(zhǔn)性較差。以科學(xué)劃分的職位選拔人才，在各自專屬的職系中晉升，造就專才。級(jí)別歸屬未對(duì)職位做出科學(xué)的劃分，通常也不會(huì)以專業(yè)性的標(biāo)準(zhǔn)選拔人才，適應(yīng)特定職位需要多方面的能力，造就通才。級(jí)別屬于職位，不屬于個(gè)人。職位的級(jí)別由職責(zé)大小、難易程度等以及由此決定的資格條件等因素決定。級(jí)別屬于個(gè)人，級(jí)隨人走，不需要依據(jù)職位而定。級(jí)別通常只能上不能下。

三、分類與分級(jí)班次設(shè)置模式的具體適用

我國(guó)公務(wù)員教育培訓(xùn)的班次設(shè)置存在模式單一問題，主要是按照行政級(jí)別設(shè)置班次，擁有相同的崗位需求和個(gè)性差異的公務(wù)員卻因?yàn)榧?jí)別不同而不能接受相同的培訓(xùn)［10］。在班次設(shè)置上要實(shí)現(xiàn)從按級(jí)別設(shè)置為主向按類別設(shè)置為主的轉(zhuǎn)變［11］，班次設(shè)置要類別化［12］。公務(wù)員教育培訓(xùn)班次設(shè)置這些問題的存在，與整個(gè)公務(wù)員制度特別是公務(wù)員人事分類制度的不健全有關(guān)?！豆珓?wù)員法》第十四條規(guī)定:“國(guó)家實(shí)行公務(wù)員職位分類制度。公務(wù)員職位類別按照公務(wù)員職位性質(zhì)、特點(diǎn)和管理需要?jiǎng)澐譃榫C合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類等類別”;第十五條規(guī)定:“國(guó)家根據(jù)公務(wù)員職位類別設(shè)置公務(wù)員職務(wù)序列”;第十六條規(guī)定:“公務(wù)員職務(wù)分為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”，領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)從鄉(xiāng)科級(jí)副職到國(guó)家正職，綜合管理類的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)從辦事員到巡視員［13］(P7－9)。這是我國(guó)干部人事制度借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家公務(wù)員人事分類制度的重要成果，為未來干部人事制度進(jìn)一步深化改革奠定了基礎(chǔ)。但與此同時(shí)，我國(guó)公務(wù)員人事分類制度在理論和實(shí)踐層面都需要許多函待解決的問題。其中最重要的問題是雖然《公務(wù)員法》規(guī)定我國(guó)實(shí)行職位分類制度，但還僅僅是從職門這個(gè)職位分類制度中最粗糙的層面進(jìn)行了劃分，而沒有進(jìn)行職組、職系、職級(jí)、職等的劃分，這使得我國(guó)的公務(wù)員人事分類制度不具備很強(qiáng)的操作性，實(shí)際上還是單一化的管理方式，不利于對(duì)公務(wù)員進(jìn)行科學(xué)管理以及公務(wù)員的專業(yè)化發(fā)展［14］。不能保證職位分類的前提下，教育培訓(xùn)失去了針對(duì)性和實(shí)用性。除了技術(shù)類官員之外，根本不知道其它類型的公務(wù)員需要教育培訓(xùn)什么東西［15］。公務(wù)員人事分類制度的改革和發(fā)展的方向?qū)W界已經(jīng)作出了許多有益的探討，基本思路是借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家成功的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)一步細(xì)化。實(shí)務(wù)界也在積極努力，國(guó)家公務(wù)員局2010年表示，今后深入實(shí)施《公務(wù)員法》的重點(diǎn)是推進(jìn)公務(wù)員分類管理，加大力度、加快進(jìn)度完善專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類公務(wù)員管理措施，建立科學(xué)的公務(wù)員分類管理制度［16］。未來公務(wù)員人事分類制度的完善將會(huì)為公務(wù)員教育培訓(xùn)的分類班次設(shè)置提供更為明確的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。但公務(wù)員教育培訓(xùn)的班次設(shè)置貫徹“分類分級(jí)”原則可以先試先行，分類與分級(jí)的班次設(shè)置具體適用不同，分析如下。

(一)分類設(shè)置班次。

第一，以問題為導(dǎo)向時(shí)應(yīng)分類設(shè)置班次。從理論上講，包括公務(wù)員教育培訓(xùn)在內(nèi)的所有成人教育培訓(xùn)都是以問題為導(dǎo)向的，成人教育培訓(xùn)是點(diǎn)式教育培訓(xùn)，而不是面式教育培訓(xùn)，不追求內(nèi)容的完整性和系統(tǒng)性，但一定要圍繞學(xué)生在生活和工作實(shí)踐中遇到的實(shí)際問題展開，直接目的是幫助學(xué)員尋求解決問題的辦法和策略［17］(P45)。早期接受教育培訓(xùn)的公務(wù)員，由于理論基礎(chǔ)和知識(shí)背景不能與現(xiàn)在相比，因此渴求學(xué)習(xí)理論與知識(shí)，但是今天到學(xué)院學(xué)習(xí)，往往是帶著問題來的。比如一位接受教育培訓(xùn)的常務(wù)副縣長(zhǎng)講，我來自基層，我就是想通過學(xué)習(xí)解決兩個(gè)問題:一是縣政府怎么融資?二是土地資源的嚴(yán)格限制和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾如何解決?［18］(P105)既然如此，在這里就繞不開邏輯上緊密聯(lián)系的三個(gè)理論問題:第一，接受教育培訓(xùn)的公務(wù)員的問題從哪里來?第二，每個(gè)人的問題是否一樣?第三，不一樣怎么辦?先看第一個(gè)問題。毛澤東同志在其《實(shí)踐論》一文中早就給出了答案，他說:“馬克思主義者認(rèn)為，只有人們的社會(huì)實(shí)踐，才是人們對(duì)于外界認(rèn)識(shí)的真理性的標(biāo)準(zhǔn);原來人在實(shí)踐過程中，開始只是看到過程中各個(gè)事物的現(xiàn)象方面，看到各個(gè)事物的片面，看到各個(gè)事物之間的外部聯(lián)系。”［19］(P284)實(shí)際上，在工作實(shí)踐過程中的公務(wù)員并不是時(shí)時(shí)刻刻都能把握工作方方面面的本質(zhì)，經(jīng)常只是看到現(xiàn)象、片面以及外部聯(lián)系，所以必然會(huì)產(chǎn)生這樣或那樣的疑惑和問題。需要強(qiáng)調(diào)的是，公務(wù)員在工作實(shí)踐中產(chǎn)生的問題在任何時(shí)候都源于建立在社會(huì)分工基礎(chǔ)上的特定職位的工作實(shí)踐。再看第二個(gè)問題。接受教育培訓(xùn)的公務(wù)員在工作實(shí)踐中遇到的問題肯定都存在著或是量或是質(zhì)的不同層面的差別，一千個(gè)觀眾一千個(gè)哈姆雷特，何況在特定職位的工作實(shí)踐中產(chǎn)生的問題。最后一個(gè)問題，既然接受教育培訓(xùn)的公務(wù)員在工作實(shí)踐中遇到的問題肯定都存在著或是量或是質(zhì)的不同層面的差別，這就更加要求班次設(shè)置要做到科學(xué)分類。按照職位分類制度的理論，以任務(wù)性質(zhì)為依據(jù)可以將職位按范圍大小分為職系、職組、職門，屬于相同職系、職組、職門的職位的公務(wù)員在工作實(shí)踐中產(chǎn)生的問題也必然具有相似性。雖然我國(guó)公務(wù)員職位分類制度還僅僅是從職門這一最粗糙層面開展，但在我國(guó)公共管理實(shí)踐中的社會(huì)分工自始至終存在。中國(guó)各級(jí)政府自上而下都會(huì)劃分為許多職能部門，每一職能部門實(shí)際上可以看成是一個(gè)職組，屬于各部門的公務(wù)員在工作實(shí)踐中產(chǎn)生的問題必然具有共同的關(guān)切點(diǎn)。因此，可以盡量按照這些在我國(guó)公共管理實(shí)踐中業(yè)已存在的職組進(jìn)行班次設(shè)置，這也正是中央一再?gòu)?qiáng)調(diào)的“干什么學(xué)什么”精神實(shí)質(zhì)所在。

第二，以專業(yè)能力為目標(biāo)時(shí)應(yīng)分類設(shè)置班次。選拔和造就專才是職位分類制度的人才理念。中國(guó)共產(chǎn)黨在干部教育培訓(xùn)的實(shí)踐歷史中一直十分重視專業(yè)能力培訓(xùn)。1942年2月，中央政治局通過的《中共中央關(guān)于在職干部教育的決定》明確指出:“對(duì)一切在職干部，都須給以業(yè)務(wù)教育，實(shí)行‘做什么、學(xué)什么’的口號(hào)。不論從軍事、政黨、黨務(wù)、文化、教育、宣傳、組織、民運(yùn)、鋤奸、財(cái)政、經(jīng)濟(jì)、金融、醫(yī)藥、衛(wèi)生及其它任何部門的干部，都必須學(xué)會(huì)與精通自己的業(yè)務(wù)，這是第一個(gè)教育任務(wù)與學(xué)習(xí)任務(wù)?！保?0］(P738)專業(yè)素質(zhì)是基本素質(zhì)的重要組成部分，包括三個(gè)方面內(nèi)容，扎實(shí)的專業(yè)基礎(chǔ)知識(shí)，包括與本專業(yè)相鄰學(xué)科的基礎(chǔ)知識(shí);扎實(shí)的本職專業(yè)知識(shí)基礎(chǔ);較強(qiáng)的專業(yè)技術(shù)基本功。專業(yè)素質(zhì)好比一把劍之鋒刃，直接體現(xiàn)公務(wù)員的自身價(jià)值。［21］(P145－148)以專業(yè)能力為目標(biāo)時(shí)進(jìn)行分類設(shè)置班次，將使公務(wù)員教育培訓(xùn)進(jìn)一步規(guī)范化，避免重復(fù)教育培訓(xùn)或者是想?yún)⒓咏逃嘤?xùn)而沒有機(jī)會(huì)的尷尬局面。筆者曾經(jīng)與多位承擔(dān)公務(wù)員教育培訓(xùn)教學(xué)事務(wù)工作的同志交流，他們反映公務(wù)員教育培訓(xùn)中存在的一個(gè)共性問題，那就是經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)同一些個(gè)公務(wù)員重復(fù)到一個(gè)機(jī)構(gòu)參訓(xùn)的問題。這除了與公務(wù)員教育培訓(xùn)存在的工學(xué)矛盾嚴(yán)重問題以及宏觀管理體制機(jī)制方面不健全有關(guān)外，更多的是與班次設(shè)置不合理有關(guān)，專業(yè)性不強(qiáng)，導(dǎo)致缺乏針對(duì)性、實(shí)用性，使得誰去接受教育培訓(xùn)都可以。2008年，中組部頒發(fā)的《公務(wù)員培訓(xùn)規(guī)定(試行)》把公務(wù)員教育培訓(xùn)的四種主要種類，專門業(yè)務(wù)培訓(xùn)專門進(jìn)行專業(yè)能力培訓(xùn)，初任培訓(xùn)、任職培訓(xùn)、在職培訓(xùn)也都把專業(yè)能力作為培訓(xùn)的重要內(nèi)容［13］(P160－161)。

(二)分級(jí)設(shè)置班次。

我國(guó)現(xiàn)行的公務(wù)員級(jí)別設(shè)置帶有濃厚的品位分類制度色彩，《公務(wù)員法》第十九條規(guī)定:“公務(wù)員的職務(wù)應(yīng)當(dāng)對(duì)應(yīng)相應(yīng)的級(jí)別”，公務(wù)員十個(gè)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)層次對(duì)應(yīng)二十四級(jí)至一級(jí)二十四個(gè)級(jí)別，八個(gè)非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)層次對(duì)應(yīng)二十七級(jí)至八級(jí)二十個(gè)級(jí)別，“公務(wù)員的職務(wù)與級(jí)別是確定公務(wù)員工資及其他待遇的依據(jù)”［13］(P10)。《公務(wù)員法》所規(guī)定的級(jí)別不是嚴(yán)格根據(jù)職位的職責(zé)大小、難易程度等以及由此決定的資格條件等因素決定職級(jí)、職等，一般僅作為確定待遇的依據(jù)，不具有為設(shè)置班次提供依據(jù)的功能。如前所述，品位分類制度下的公務(wù)員不僅有品位，還有代表權(quán)力大小、職責(zé)大小、難易程度的職位，雖然我國(guó)公務(wù)員的職務(wù)層次劃分是基于文化傳統(tǒng)以及經(jīng)驗(yàn)主義劃分的，還很難說是理性的、科學(xué)的，但基本反映了職責(zé)大小以及難易程度，可以作為分級(jí)設(shè)置班次的標(biāo)準(zhǔn)。

第一，以學(xué)習(xí)貫徹黨和國(guó)家的重大理論、方針及政策部署為目標(biāo)時(shí)，在分類設(shè)置班次基礎(chǔ)上應(yīng)進(jìn)一步分級(jí)設(shè)置班次。分級(jí)設(shè)置班次符合我國(guó)當(dāng)前特定的“自上而下”的政策路徑，政策由上級(jí)公務(wù)員制定，再由下級(jí)公務(wù)員對(duì)政策分解并執(zhí)行，這樣政策過程實(shí)際上形成一條指揮鏈。［22］(P256－257)不管是職位分類制度下職位的職級(jí)、職等還是品位分類制度下職位的職務(wù)層次，職位層次的不同決定著公務(wù)員思考問題的視角、方式不同。黨和國(guó)家的重大的理論、方針及政策，高層的公務(wù)員更多的是從戰(zhàn)略層面、全局層面思考問題，中低層公務(wù)員更多的是考慮如何結(jié)合地方、部門的特征從局部層面、執(zhí)行層面進(jìn)行學(xué)習(xí)和貫徹。因此，在以某一時(shí)期黨和國(guó)家的重大理論、方針及政策部署為目標(biāo)時(shí)，應(yīng)分級(jí)設(shè)置班次。這種原則同樣適用于地方黨和政府針對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展部署時(shí)的公務(wù)員教育培訓(xùn)。

第二，以綜合能力為目標(biāo)時(shí)應(yīng)分級(jí)設(shè)置班次。專業(yè)能力是公務(wù)員教育培訓(xùn)的重要目標(biāo)之一，由于公共管理活動(dòng)的特殊性，大部分公務(wù)員都承擔(dān)著綜合管理職能，這就要求公務(wù)員教育培訓(xùn)不僅要以專業(yè)能力為目標(biāo)，綜合能力也是公務(wù)員教育培訓(xùn)的重要目標(biāo)向度。但是不同層級(jí)職位對(duì)公務(wù)員的綜合能力要求不同，以綜合能力為目標(biāo)時(shí)應(yīng)進(jìn)行分級(jí)設(shè)置班次。如英國(guó)基于PSG勝任力框架(Professional Skills for Government Competency Framework)就對(duì)處于不同層級(jí)職位的公務(wù)員的領(lǐng)導(dǎo)力提出了不同的要求［23］。不僅英國(guó)，國(guó)際上以綜合能力為目標(biāo)的公務(wù)員教育培訓(xùn)通常都進(jìn)行分級(jí)培訓(xùn)。根據(jù)我國(guó)公務(wù)員職位分類制度從職門層面進(jìn)行的劃分，綜合管理類職位是指機(jī)關(guān)中除行政執(zhí)法類職位、專業(yè)技術(shù)類以外的履行綜合管理以及機(jī)關(guān)內(nèi)部管理等職責(zé)的職位。綜合管理類職位是公務(wù)員的主體，數(shù)量最大。［13］(P8)我國(guó)公務(wù)員教育培訓(xùn)以綜合能力為目標(biāo)時(shí)也應(yīng)分級(jí)設(shè)置班次。但我國(guó)尚未建立起不同職務(wù)層次的公務(wù)員的能力標(biāo)準(zhǔn)，這項(xiàng)重要的工作還僅僅停留在學(xué)術(shù)界的探討層面。如有學(xué)者通過問卷調(diào)查研究了我國(guó)司、處、科三級(jí)公務(wù)員不同的核心能力。［24］總體看來，學(xué)術(shù)界對(duì)不同層級(jí)公務(wù)員的綜合能力的研究已經(jīng)取得了許多成果，但還須加大研究力度，為公務(wù)員分級(jí)設(shè)置班次提供更多有力的理論依據(jù)。

注釋:

①這里并不是說干部教育培訓(xùn)班次設(shè)置時(shí)不需要遵循“分類分級(jí)”原則，如正文所言，公務(wù)員制度是干部人事制度改革的重要成果，標(biāo)志著干部人事制度朝著科學(xué)化、現(xiàn)代化方向前進(jìn)。但就當(dāng)前情況來看，除公務(wù)員制度外，干部人事制度其它組成部分的改革尚不理想。公務(wù)員制度將是干部人事制度的最核心的組成部分，公務(wù)員教育培訓(xùn)改革與發(fā)展最需要朝著科學(xué)化、現(xiàn)代化的方向發(fā)展，給具有濃重傳統(tǒng)色彩的干部教育培訓(xùn)的改革與發(fā)展提供動(dòng)力和標(biāo)桿。

②西方的公務(wù)員制度還有一個(gè)重要的理論基礎(chǔ)——政治行政二分法理論，這是適用于西方政黨政治的特殊理論。本文的公務(wù)員制度不僅指西方的公務(wù)員制度，故不將其看成是理論基礎(chǔ)。

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責(zé)任編輯劉云華

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1008－6463(2014)03－0018－07

2014－05－20

胡登良(1987－)，男，湖北黃梅人，國(guó)家行政學(xué)院博士研究生，國(guó)家行政學(xué)院公務(wù)員培訓(xùn)研究中心研究人員，研究方向?yàn)楣珓?wù)員教育培訓(xùn)。