打通權(quán)力“最后一公里”

張墨寧

插圖/小玉

2014年的反腐風(fēng)暴中，中紀(jì)委與公共輿論“聯(lián)手”創(chuàng)造出了一些形象化和個性化的詞匯，對應(yīng)著這一年中不同階段查辦的重點(diǎn)領(lǐng)域和突出現(xiàn)象。其中，中紀(jì)委使用的“小官巨腐”被輿論界更加生動地演繹為“虎蠅”一詞，指向的就是基層干部以不亞于“老虎”的涉案金額成為貪腐的“主角”之一。

盡管“小官巨腐”早已是權(quán)力濫觴的非隱性現(xiàn)象，但出現(xiàn)在中紀(jì)委的清查“賬簿”中還屬首次。從“打老虎”轉(zhuǎn)向更加重視打“虎蠅”，顯示出在清理存量階段，反腐開始著手打通權(quán)力體系“最后一公里”對改革形成的壁壘。

“小官巨腐”真正被社會廣泛熱議，是因為秦皇島市北戴河區(qū)供水總公司原總經(jīng)理馬超群案的曝光。在他被抓9個月后，案情才得以公開。這個2012年仍任副處級的“小官”以1.2億元現(xiàn)金、37公斤黃金、68套房的驚人數(shù)字刷新了公眾對“虎蠅”的想象力。

十八大之后第一階段的反腐雖然以“打老虎”為主線，但基層干部腐敗的問題已經(jīng)開始得到中紀(jì)委的注意。早在2013年第一輪巡視中，巡視組就指出了湖北省“一些基層單位和農(nóng)村干部腐敗問題呈上升趨勢”。地方的反腐機(jī)構(gòu)也開始總結(jié)權(quán)力失于制約下的小官眾生相，其中以陜西紀(jì)委最為“高調(diào)”。

2014年1月17日，陜西省渭南市城鄉(xiāng)建設(shè)局建筑業(yè)管理科原科長侯福才受賄案一審宣判，以受賄罪判處死刑，緩期兩年執(zhí)行。該案是近年來陜西貪腐職位最低、涉案數(shù)額最大的案件。一個三線城市的城建局的科長，在短短6年時間內(nèi)非法斂財達(dá)5000余萬元。

“小官巨腐”真正進(jìn)入紀(jì)檢系統(tǒng)的清單，則是在2014年7月之后。經(jīng)過十八大以后的4輪巡視，官方首次提及“小官巨腐”一詞。2014年第一輪巡視組反饋意見提到，北京“‘小官巨腐’問題嚴(yán)重，征地拆遷問題較多”;天津“農(nóng)村基層腐敗不容輕視”，從措辭來看，對北京的反饋意見更為疾厲。而在2014年10月底的第二輪巡視之后，11月的反饋意見中關(guān)于小官巨腐的問題則有了更明確的指向，涉及更多的省份，廣西是“基層干部‘蒼蠅式’腐敗問題日益凸顯”;上海“有的地方基層干部‘小官貪腐’”;河北“‘小官巨腐’”問題嚴(yán)重;浙江“一些地方農(nóng)村基層侵害群眾利益現(xiàn)象突出”;西藏“一些基層干部腐敗問題較為突出”。

在對問題程度的描述中，北京和河北同時被嚴(yán)厲點(diǎn)名，也均有“小官巨腐”的突出現(xiàn)象，可謂在腐敗領(lǐng)域也實現(xiàn)了“協(xié)同發(fā)展”。因此，在收到巡視組反饋意見后，這兩地的行動頗有雷厲風(fēng)行的色彩。就在組長徐光春代表中央第二巡視組向北京市領(lǐng)導(dǎo)班子巡視反饋兩天后，北京市花鄉(xiāng)高立莊投資管理公司原董事長兼總經(jīng)理陳偉杰涉嫌受賄千萬案在豐臺法院開庭審理。案子開庭后即被北京市紀(jì)委網(wǎng)站公開通報，作為“豐臺區(qū)嚴(yán)懲‘小官巨腐’”的典型案例。

8月，北京市紀(jì)委對農(nóng)村基層“小官巨腐”開始專項整治，發(fā)布“農(nóng)村干部違法違紀(jì)”專項整治方案，表示將嚴(yán)懲“都市村官”貪腐。僅一個多月后，北京市紀(jì)委就通報了鄉(xiāng)村干部違法違紀(jì)的調(diào)查進(jìn)展，對56名鄉(xiāng)村干部違紀(jì)違法問題嚴(yán)厲查處，其中坐實“小官巨腐”的有3起：北京朝陽區(qū)孫河鄉(xiāng)原黨委書記紀(jì)海義受賄9000余萬元，海淀區(qū)西北旺鎮(zhèn)皇后店村原會計陳萬壽挪用資金1.19億元，延慶縣舊縣鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)營管理中心原主任袁學(xué)勤挪用公款2400萬元。

而河北省也迅速回應(yīng)了巡視組的反饋意見，11月7日，河北省召開落實中央巡視組反饋意見整改動員暨警示教育大會。會上通報了8起“小官巨腐”典型案件。幾天之后，其中“某市一涉嫌受賄、貪污、挪用公款的官員家中搜出現(xiàn)金上億元，黃金37公斤，房產(chǎn)手續(xù)68套”的涉案主角被證實為秦皇島市北戴河區(qū)供水總公司原總經(jīng)理、秦皇島市城管局副調(diào)研員馬超群。

指向群體從“老虎”向“老虎和蒼蠅”的過渡，可以看出“治標(biāo)”階段的反腐到了治理“最后一公里”的時期。位于末端的寄生者對權(quán)力體系的侵蝕很大程度上阻礙著改革的落地。從小官大貪的種種表征或許可以歸納出中國城鄉(xiāng)發(fā)展中的根本性弊病和政治運(yùn)行中的痼疾。

小官之形成巨腐的首要前提就是手中掌握的資源遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過他們在行政級別中的分量，而公共資源的壟斷性機(jī)制強(qiáng)化了他們的權(quán)力。供水、供電等公共服務(wù)，土地、交通等審批服務(wù)都分散于權(quán)力的具體執(zhí)行者，實體經(jīng)濟(jì)中“通水”、“通電”、“通氣”、“通路”，無論哪一個環(huán)節(jié)都依賴于把持公共服務(wù)供應(yīng)的職能部門。以馬超群為例，長期以“不給錢就不給你通水，給錢少了就給你斷水”的黑化權(quán)力斂財，直至被舉報。

梳理十八大以來被查辦或者審判的巨腐小官，可以看出，貪占型這一傳統(tǒng)的腐敗方式仍然占有很大份額，其中利用工程、項目、基建等不透明運(yùn)作而“借殼”貪腐是最為常態(tài)的一種。

近日一審被判處死刑的廣州國營白云農(nóng)工商聯(lián)合公司原總經(jīng)理張新華，僅僅相當(dāng)于處級干部的二級國企負(fù)責(zé)人，涉案金額3.4億元。根據(jù)廣州中院判決，其中2.84億元來自于白云公司及下屬單位與張新華私人控制的公司項目資產(chǎn)交易中重新估價和實際交易價的差額，被法院認(rèn)定為貪污。

2013年3月，北京動物園原副園長肖紹祥以涉嫌巨額財產(chǎn)來源不明罪被刑拘。據(jù)公訴機(jī)關(guān)指控，在動物園改建過程中，肖紹祥要求兩家中標(biāo)單位返還2100余萬元中標(biāo)工程款，扣下了1005萬元轉(zhuǎn)入其個人實際控制的公司。

在貪占型貪腐中，以直接攫取公共財政資源進(jìn)行貪腐的群體則以村官為主。據(jù)統(tǒng)計，自2013年以來，全國各地公開的村官違紀(jì)違法案件中，涉案金額超過千萬的案件有12起，涉案總金額高達(dá)22億。涉及安置房，貪污集體資金，截留、挪用國家各項財政補(bǔ)貼等領(lǐng)域，比如海淀區(qū)西北旺鎮(zhèn)皇后店村原會計陳萬壽挪用資金1.19億元，延慶縣舊縣鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)營管理中心原主任袁學(xué)勤挪用公款2400萬元;去年7月底，浙江溫州市永嘉縣人民法院審理的一起10名村官瓜分價值18億元的316套安置房案，是1949年以來村級官員集體貪污的第一大案。

近年來，各地在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過程中，因舊城改造、新農(nóng)村建設(shè)以及征地補(bǔ)償衍生出多位“千萬級村官”。海淀檢察院反貪局辦案人員曾向媒體介紹，從他們立案偵查的典型案件可以發(fā)現(xiàn)，“小官”的共同特征在于均具有經(jīng)手財務(wù)的便利條件。以北京師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與資源管理研究院院長胡必亮的觀察，村務(wù)公開雖推行多年，但在許多經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)往往只是“流于形式”，農(nóng)村的財務(wù)管理在不少地方也不規(guī)范。與此同時，被賦予監(jiān)督權(quán)力的村民會議在現(xiàn)實中難以實現(xiàn)民主管理、民主監(jiān)督。

值得注意的一個現(xiàn)象是，一些地方的基層干部賄賂型犯罪已經(jīng)超過了傳統(tǒng)的貪占型犯罪，以北京市昌平區(qū)披露的數(shù)字來看，2012年至2013年初查處的12起基層科隊站所職務(wù)犯罪的案件中，受賄案就占了10件。北京市朝陽區(qū)孫河鄉(xiāng)原黨委書記紀(jì)海義，在征地拆遷等建設(shè)中利用職務(wù)之便受賄9000余萬元，這已經(jīng)不是孫河鄉(xiāng)倒下的第一個村官。2012年被北京市第二中級人民法院以詐騙罪，一審判處15年有期徒刑的孫河鄉(xiāng)康營村村委會原委員梁達(dá)，被公訴機(jī)關(guān)指控伙同他人騙取政府拆遷補(bǔ)償款1.89億余元。此外還有被舉報“坐擁20億資產(chǎn)”的深圳龍崗街道南聯(lián)社區(qū)原村委會主任周偉思，涉嫌在當(dāng)?shù)嘏f城改造項目中和他人共同收受5600萬的巨額賄賂。

從小官受賄案的增多可以看出，基層干部已經(jīng)不滿足于尋找政府財務(wù)制度的漏洞貪占公共財政，轉(zhuǎn)而通過深度介入企業(yè)的市場準(zhǔn)入與經(jīng)營獲取利益，從而形成了權(quán)力體系末端的獨(dú)特政商關(guān)系。與高官背后的共同體合作型政商關(guān)系不同的是，基層干部與企業(yè)之間更多呈現(xiàn)對抗性的緊張，達(dá)成的交易更具暫時妥協(xié)的特點(diǎn)。對此，北京金百瑞果苑農(nóng)業(yè)科技發(fā)展有限公司的董事長蔡曉鵬頗有感觸。

10月15日，在中紀(jì)委和全國工商聯(lián)召集的民營企業(yè)家座談會上，蔡曉鵬作為全國工商聯(lián)農(nóng)產(chǎn)商會的代表，做了一個“國缺廉律，鼠輩猖獗”的發(fā)言。他的發(fā)言在會后被廣泛傳播，很多民營企業(yè)家都感慨道出了他們的心聲。64歲的蔡曉鵬曾在商業(yè)部、國務(wù)院農(nóng)村發(fā)展研究中心、農(nóng)業(yè)部任職;1982年到1984年曾經(jīng)工作于9號院杜潤生麾下，與王岐山“共過事”。

插圖/小玉

在發(fā)言中，他毫不避諱地談到了處于產(chǎn)業(yè)鏈低端的廣大從事農(nóng)業(yè)和食品行業(yè)的小微企業(yè)，如何與吃拿卡要的基層行政執(zhí)法人員周旋。這些人經(jīng)常扮演著企業(yè)殺手的狠角色，作為政府和法律的最一線的代表，直接掌握著決定企業(yè)生存發(fā)展、關(guān)系企業(yè)滅失與否的審批大權(quán)而不受第三方監(jiān)控和法律約束?；鶎訂挝恍±糁饕髻V方式是消極怠工“不作為”：他們明知道業(yè)主每日扛著高額房租、人工費(fèi)，承受力有限，就以各種理由或拒絕受理或找借口不來現(xiàn)場審查，迫得企業(yè)只能千方百計疏通關(guān)系、請客送黑錢。蔡曉鵬還列舉了“‘三農(nóng)’轉(zhuǎn)移支付”的腐敗形式，其中最令人震驚的是“中介洗劫型”：“‘三農(nóng)’轉(zhuǎn)移”項目申報已形成社會中介、咨詢大產(chǎn)業(yè)，報酬分為撥款額度的15%到70%。

他向《南風(fēng)窗》記者分析了“大貪大腐”與“小官巨腐”背后不同的權(quán)力尋租路徑?！澳男┢髽I(yè)拿到資源，取決于掌握實權(quán)者的選擇?，F(xiàn)在更多是通過一套中介機(jī)制來進(jìn)行分配。通常有一大堆的中介，他們跟審批單位有千絲萬縷的聯(lián)系，企業(yè)的項目申報成功則要給他們返利，便宜的是三七，貴的就是倒三七。這種權(quán)錢交易可以歸納為使人得到特殊好處的機(jī)制，以權(quán)力為中心，進(jìn)行稀缺型資源的分配，大貪大腐通常在這個領(lǐng)域。而小官沒有這種審批權(quán)，他們的權(quán)力在于‘我可以不讓你活’，企業(yè)為了求生，不得不跟他進(jìn)行交易?！?/p>

“大貪大腐”與“小官巨腐”背后這兩種不同的權(quán)力尋租路徑，對應(yīng)的正是李克強(qiáng)總理多次講過的改革“中梗阻”和“最后一公里”兩大難題。

根據(jù)蔡曉鵬的親身體會，企業(yè)深感頭疼的小官腐敗，最常發(fā)生在市場準(zhǔn)入層面。隨著改革的推進(jìn)，現(xiàn)在準(zhǔn)入的范圍比以前寬了，但是政府的職能部門逐漸發(fā)現(xiàn)每設(shè)一道坎就能形成一個營利模式，當(dāng)管制政策能夠帶來龐大利益，而整個法治結(jié)構(gòu)沒有對行政權(quán)有效制約的話，后果一定是變成部門疊加的行政鏈條，以致結(jié)成利益共同體。這種機(jī)制又與基層官員補(bǔ)充自己或者所在單位收入不足等需求相吻合，形成了非常穩(wěn)定的趨利體制，成為“小官巨腐”的制度土壤。尤其是在“寸土寸金”的特大城市，這種牟利的數(shù)額是相當(dāng)驚人的。

“最后一公里”亂象能否解決，決定了重整權(quán)力體系，凈化政治生態(tài)的實現(xiàn)程度。本屆中央政府以大規(guī)模的簡政放權(quán)激活經(jīng)濟(jì)和社會活力?，F(xiàn)在看來，能否打破“最后一公里”的壁壘，是改革成功與否的關(guān)鍵問題之一。