大轉(zhuǎn)型時代的經(jīng)濟(jì)變革

|文·朱敏

中國改革已經(jīng)從“摸著石頭過河”到了改革的深水區(qū)，即改革的攻堅(jiān)克難階段，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化尤顯迫切

自高中時代因列昂杰夫的《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》而喜歡上經(jīng)濟(jì)學(xué)以來，張卓元與經(jīng)濟(jì)學(xué)結(jié)下了逾一甲子的緣分?！皬?993年開始參與中央重要文件的起草工作，至今已有12次。作為這個偉大時代的親歷者，我看到了中國改革是如何起步的，也深刻地認(rèn)識到，它是如何成就的?；赝钠D難困苦，尤讓人捏一把汗；盤點(diǎn)它的卓越成就，總讓人靈魂欣悅?！?/p>

在張卓元看來，中國改革是一個逐步深化的過程，每邁出一步都要經(jīng)歷無數(shù)曲折。目前的中國改革已經(jīng)從“摸著石頭過河”到了改革的深水區(qū)，即改革的攻堅(jiān)克難階段，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化尤顯迫切。

中國當(dāng)代改革的崢嶸歲月

朱敏：回顧中國改革開放三十多年的歷史，我們看到，頭25年各方面改革蓬勃開展，中國發(fā)生了巨大的變化。從1978年改革開放開啟到2002年，有幾次突破性的改革令人印象深刻？

張卓元：在此我擇其重點(diǎn)，簡要談下令人印象最為深刻的幾次重大改革舉措：

第一，20世紀(jì)80年代初農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制改革。由于實(shí)行“交足國家的，留夠集體的，剩下都是自己的”，農(nóng)民開始有了生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，大大調(diào)動了農(nóng)民的積極性，解放了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，加上1979年大幅度提高農(nóng)產(chǎn)品收購價格（平均提高25%多），刺激農(nóng)產(chǎn)品迅速增長、農(nóng)民收入迅速增加，改革收到立竿見影的成效。按可比價格計算，農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值，1985年比1978年增長61.6%，年均增速達(dá)7.1%，大大高于一般年均2-3%的增速。

第二，20世紀(jì)80年代放開農(nóng)副產(chǎn)品、工業(yè)消費(fèi)品和生產(chǎn)資料價格。其結(jié)果是，放到哪里活到哪里，只要放開哪種商品的價格，哪種商品就會像泉水般涌流出來，使廣大干部和群眾都看見了市場的“魔力”。市場機(jī)制的流程一般是：放開價格—價格上漲—刺激增產(chǎn)—增加供給—價格穩(wěn)定甚至下跌—供給穩(wěn)定或減少—價格上漲，如此循環(huán)往復(fù)，促進(jìn)市場繁榮發(fā)展。價格改革使困擾中國人民幾十年的商品供應(yīng)短缺緊張、憑票排隊(duì)購買、生活十分不便的局面很快得到根本性改變。到20世紀(jì)末，中國已實(shí)現(xiàn)從賣方市場到買方市場的歷史性轉(zhuǎn)變，市場林立，各種商品豐富多彩，琳瑯滿目。

第三，20世紀(jì)80年代起，公有制一統(tǒng)天下局面被打破，個體私營經(jīng)濟(jì)開始迅速發(fā)展起來。特別是1992年以后發(fā)展迅速，這一在原有體制外的增量改革對社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的形成和完善起著重要的作用?，F(xiàn)在，個體私營等非公經(jīng)濟(jì)對GDP（國內(nèi)生產(chǎn)總值）的貢獻(xiàn)已超過60%，對國家稅收的貢獻(xiàn)已超過70%，對就業(yè)崗位的貢獻(xiàn)已超過80%，對促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、活躍經(jīng)濟(jì)生活、滿足人民群眾多方面的需要起著不可替代的作用。

第四，1992年確立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)后，市場化改革在經(jīng)濟(jì)各領(lǐng)域大步推進(jìn)。下面五點(diǎn)突破尤其值得重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)：一是明確公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展是中國社會主義初級階段的基本經(jīng)濟(jì)制度，個體私營等非公有制經(jīng)濟(jì)是社會主義市場經(jīng)濟(jì)重要組成部分。1993-1995年，私營經(jīng)濟(jì)戶數(shù)增幅均高達(dá)50%以上，1996-2002年年增幅也達(dá)15%以上。二是明確國有企業(yè)改革的方向是建立現(xiàn)代企業(yè)制度，不再沿用落后的承包制，國有大中型企業(yè)公司制股份制改革迅速展開。三是用市場經(jīng)濟(jì)國家通行的分稅制代替原來的地方財政包干制，使中央財政收入占整個財政收入的比重穩(wěn)定地提高到占50%以上，從而增強(qiáng)了中央政府宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的能力。四是市場逐步在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。到2000年底，中國絕大多數(shù)產(chǎn)品和服務(wù)價格已放開由市場調(diào)節(jié)，生產(chǎn)要素價格已走上市場化改革進(jìn)程，統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系已初步建立，中國經(jīng)濟(jì)市場化程度一般估計已達(dá)70%多，說明社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制已初步建立起來。五是政府對宏觀經(jīng)濟(jì)的管理已從直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)橐蚤g接管理為主。通過宏觀經(jīng)濟(jì)管理體制改革，中國政府已做到主要運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段，根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢變化實(shí)施相應(yīng)的財政政策和貨幣政策，輔之以必要的行政手段，促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和健康運(yùn)行。

第五，1998年起國有企業(yè)三年脫困，一批國有大中型企業(yè)走上公司制股份制道路，建立現(xiàn)代企業(yè)制度。隨著市場化改革的推進(jìn)，大量國有企業(yè)由于機(jī)制缺陷，不能適應(yīng)市場而陷入困境。1997年提出幫助國有企業(yè)脫困的任務(wù)，其目標(biāo)是：1998年起，用3年左右時間，使大多數(shù)國有大中型虧損企業(yè)擺脫困境，力爭到20世紀(jì)末大多數(shù)國有大中型骨干企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度。到2000年底，這一目標(biāo)已基本實(shí)現(xiàn)。1997年底，國有及國有控股大中型企業(yè)為16,874戶，其中虧損的為6,599戶，占39.1%；到2000年，虧損戶減為1,800戶，減少近3/4。國有大中型工業(yè)企業(yè)三年脫困，用去銀行呆壞賬準(zhǔn)備金1,500億元以上，技改貼息200億元，債轉(zhuǎn)股金額4,050億元。政府在幫助國有大中型企業(yè)脫困的同時，進(jìn)行了現(xiàn)代企業(yè)制度試點(diǎn)，逐步推行公司制股份制改革，努力使國有或國有控股企業(yè)成為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的市場主體和法人實(shí)體。改革使國有企業(yè)逐步適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。1997年，國有企業(yè)利潤總額為800億元，而到2003年國資委成立時，已達(dá)4,852億元。與此同時，國有經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整也取得進(jìn)展。1998年，國有工商企業(yè)有23.8萬戶，而到2003年，已減少到14.6萬戶。

第六，2001年11月中國加入世界貿(mào)易組織，這是順應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化潮流的重大舉動，具有里程碑式意義。加入世貿(mào)組織，表明中國對外開放進(jìn)入新的階段。做出這一決策，是中國第三代領(lǐng)導(dǎo)集體最耀眼的歷史功績。在入世談判過程中，許多人憂心忡忡，認(rèn)為入世會影響國家經(jīng)濟(jì)安全，許多產(chǎn)業(yè)包括金融業(yè)、商業(yè)、農(nóng)業(yè)、信息業(yè)等會受到很大沖擊，弊大于利，至少短期弊大于利。但中國入世后的實(shí)踐證明，入世對中國利大于弊，原來的許多擔(dān)心都沒有出現(xiàn)。中國是經(jīng)濟(jì)全球化的受益者，入世提高了中國的收益率。入世以后，中國的經(jīng)濟(jì)總量、對外貿(mào)易、利用外資、外匯儲備等的增速在一段時間內(nèi)都有不同程度的加快。而且，開放促進(jìn)了改革，入世使中國一大批同市場經(jīng)濟(jì)一般規(guī)則相抵觸的法律法規(guī)和政策得以廢止和修改。許多產(chǎn)業(yè)著力提高自主創(chuàng)新能力，提高市場競爭力。從此，同國際接軌已不再是貶義詞，對外開放逐漸深入人心。

新一輪改革可謂蓄勢已久

朱敏：盤點(diǎn)了改革開放頭25年的重大突破性舉措后，我們也要看到，2003年以后，中國經(jīng)濟(jì)改革同頭25年相比有所放慢，這種狀況一直延續(xù)到2012年。改革放緩累積了大量的問題，亟待解決。那么，為什么2003年以來近10年會出現(xiàn)改革進(jìn)展緩慢的現(xiàn)象呢？

張卓元：在2010年中國社會科學(xué)院舉辦的一次經(jīng)濟(jì)論壇上，有的國外學(xué)者如新加坡東亞研究所所長鄭永年教授認(rèn)為這幾年中國“無改革”。我是他發(fā)言的評論人，我說：一方面上述論斷并不是很全面準(zhǔn)確，因?yàn)?003年以來中國還是在繼續(xù)推進(jìn)改革且取得了一定成效，如2005年以來上市公司股權(quán)分置改革、四大國有商業(yè)銀行整體上市、取消農(nóng)業(yè)稅、集體林權(quán)制度改革、2005年起人民幣匯率形成機(jī)制改革、成品油價格形成機(jī)制改革、增值稅轉(zhuǎn)型、企業(yè)和個人所得稅改革、資源稅費(fèi)改革、房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)、文化體制改革、醫(yī)療衛(wèi)生體制改革、以全覆蓋為目標(biāo)的社會保障體系建設(shè)等；另一方面，也要承認(rèn)，這幾年的確沒有特別重要和關(guān)鍵的環(huán)節(jié)以帶動全局的改革。我認(rèn)為原因有四個：

第一，上上下下專注于發(fā)展而顧不上改革。這段時間可以說從中央到地方各級，領(lǐng)導(dǎo)和干部的精力都是專注于發(fā)展而顧不上改革。由于經(jīng)濟(jì)增速很高，2007年高達(dá)14.2%，各級政府部門都幾乎用全力解決經(jīng)濟(jì)高速增長中出現(xiàn)的各種矛盾和問題，如煤電油運(yùn)的緊張問題，使改革難以擺上議事日程。所以有一些學(xué)者將當(dāng)時的政府稱為發(fā)展主義政府或增長主義政府。地方政府更是全力以赴抓短期GDP增速最大化，以顯示自己的政績，政府官員也因此可以獲得升遷。有的地級市市委書記說，“我只抓項(xiàng)目，別的不管”，人稱“項(xiàng)目書記”。抓投資、抓項(xiàng)目成為地方政府各部門主要工作。在方針原則上，人們常說發(fā)展中出現(xiàn)的問題要靠進(jìn)一步的發(fā)展來解決，這個說法值得進(jìn)一步研究。我們要做大“蛋糕”，但做大“蛋糕”后分“蛋糕”中出現(xiàn)的分配不公、差距過大等問題，光靠進(jìn)一步做大“蛋糕”是很難解決的。從經(jīng)濟(jì)學(xué)原理說，生產(chǎn)、流通、分配、消費(fèi)都是相對獨(dú)立的環(huán)節(jié)和過程。分配環(huán)節(jié)和過程中出現(xiàn)的問題光靠發(fā)展生產(chǎn)是難以解決的。在實(shí)踐上，有的專家認(rèn)為中國現(xiàn)在就是要靠發(fā)展，通過加快發(fā)展增加經(jīng)濟(jì)總量和財政收入，以改善民生，保社會穩(wěn)定，而改革要冒較大風(fēng)險，不能期望有多少舉動，以免危及社會穩(wěn)定。這有一定道理，但不是長久之計，還會不斷積累矛盾，或使已有矛盾往后推，甚至積重難返。還是要靠改革來逐步理順體制和各方面關(guān)系，實(shí)現(xiàn)長治久安，讓老百姓過上穩(wěn)定的好日子。這才是根本之策。

第二，既得利益群體的阻撓和反對。這主要體現(xiàn)在壟斷行業(yè)積重難返，改革難度較大。現(xiàn)實(shí)的問題是，壟斷行業(yè)改革很難推進(jìn)，新的廠商很難進(jìn)入壟斷行業(yè)中非自然壟斷環(huán)節(jié)，競爭機(jī)制很難引入，國務(wù)院兩個“36”條很難落實(shí)。之所以如此，是因?yàn)楦母锸艿綁艛嘈袠I(yè)既得利益群體的阻撓和反對。政府改革的難度也很大。強(qiáng)勢政府主導(dǎo)資源配置對政府官員有莫大好處，這個權(quán)力極難割舍，這也是審批制改革進(jìn)展緩慢的原因。政府直接支配資源過多、介入經(jīng)濟(jì)過深，必然會阻礙市場對資源配置發(fā)揮基礎(chǔ)性作用或決定性作用。政府改革已經(jīng)成為深化各項(xiàng)改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)或突破口，但這一改革因?yàn)闀瓜喈?dāng)一部分官員利益受損而阻力重重，難有進(jìn)展。

第三，學(xué)界有人懷疑市場化改革產(chǎn)生的爭議影響改革的順利推進(jìn)。如有的經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為對國有經(jīng)濟(jì)中壟斷行業(yè)和壟斷企業(yè)需要進(jìn)行改革是個偽命題；有的文章主張就是要實(shí)行“國進(jìn)民退”；有人認(rèn)為當(dāng)前主張民富優(yōu)先是奇談怪論，是挑撥人民群眾同政府的關(guān)系；有的文章把當(dāng)前居民收入差距過大歸咎于民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展過快，動搖了公有制的主體地位等等。上述觀點(diǎn)的提出，引起學(xué)界的爭論，同時在一定程度上影響改革的順利推進(jìn)。

第四，缺少改革專門機(jī)構(gòu)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與強(qiáng)力推進(jìn)。2003年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革把原國家體改辦同國家計委合并，組建國家發(fā)改委，這樣就不再有專司改革的機(jī)構(gòu)了。當(dāng)時主張把體改辦與國家計委合并的一個重要根據(jù)是，那幾年由國家計委提出的民航、電信等壟斷行業(yè)分拆改組的改革方案，由于能把改革和發(fā)展較好地結(jié)合起來，在發(fā)展中推進(jìn)改革，比較現(xiàn)實(shí)可行，因而在實(shí)踐中被采納并初見成效。與此不同，那時體改辦等提出的方案卻未被采納。這在當(dāng)時是有說服力的，也把當(dāng)時參加機(jī)構(gòu)改革方案起草的成員說服了。但是從2003年以后八九年的實(shí)踐看，那次機(jī)構(gòu)改革后國家發(fā)改委并沒有更好地推進(jìn)改革包括壟斷行業(yè)改革，反而使改革進(jìn)展緩慢，究其原因，是國家發(fā)改委那幾年幾乎是全力以赴地處理經(jīng)濟(jì)高速增長中碰到的各種緊迫問題，無力顧及改革，或者抽不出更多精力來推進(jìn)重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革。這樣，原來以為把體改辦并入國家發(fā)改委有利于更好地推進(jìn)包括壟斷行業(yè)改革的如意算盤落空了。2011年，原國家體改辦主任陳錦華在《國家體改委志在改革》一文中也說：“國家體改委機(jī)構(gòu)撤銷，人員沒有留住，有些重要改革也沒有繼續(xù)深化下去。體改委消亡有點(diǎn)兒過早了，中國還不到這一步。”

全面深化改革的“封喉之劍”

朱敏：中國改革開放肇始于1978年底，此后我國每逢雙數(shù)屆的三中全會都是以改革為主題做出決定。如1984年十二屆三中全會《關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》，1993年十四屆三中全會《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，2003年十六屆三中全會《關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》。那么，十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》同上述三次相比較，有哪些重要特點(diǎn)呢？

張卓元：在我看來，至少有四個特點(diǎn)：

第一，范圍不同。以往三次都是關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定，內(nèi)容涉及建立社會主義商品經(jīng)濟(jì)新體制、建立或完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制等，而這次《決定》的范圍擴(kuò)大到了整個中國特色的社會主義制度，以完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為總目標(biāo)。改革范圍的變化，反映了中國經(jīng)過30多年的改革開放后，需要從主要推進(jìn)經(jīng)濟(jì)改革擴(kuò)展到全面深化經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會和生態(tài)文明體制的改革，唯如此我們才能在2020年全面建成小康社會時，形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。五位一體或六位一體改革（即加上黨建制度改革）是相互聯(lián)系相互促進(jìn)的。我們看到，十八大以來，由于嚴(yán)格實(shí)行八項(xiàng)規(guī)定、反對四風(fēng)、加大反腐敗斗爭力度等政治體制和黨建制度改革，政府有力地推動了經(jīng)濟(jì)等各個領(lǐng)域的改革，逐步使全面深化改革成為一股滾滾洪流、勢不可當(dāng)。

第二，緊貼現(xiàn)實(shí)緊迫的經(jīng)濟(jì)問題，亮點(diǎn)紛呈。雖然2003年中央已做出了關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的決定，但是由于此后落實(shí)情況不是很好，加上幾年的“大干快上”以及為應(yīng)對2008年國際金融危機(jī)反應(yīng)有點(diǎn)過度，實(shí)行4萬億元投資刺激計劃，使國民經(jīng)濟(jì)原本已存在的不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的問題更加突出，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，顯得更加刻不容緩，而這又是主要靠深化改革才能從根本上解決上述長期積累的難題。《決定》針對當(dāng)前經(jīng)濟(jì)生活中突出的矛盾和問題，明確提出，中國改革已進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，必須以強(qiáng)烈的歷史使命感，最大限度地調(diào)動一切積極因素，敢于啃硬骨頭，敢于涉險灘，以更大決心沖破思想觀念的束縛、突破利益固化的藩籬，推動中國特色社會主義制度自我完善和發(fā)展。

為此，《決定》提出許多大膽而又必要的市場化改革主張和舉措，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域就有：使市場在資源配置中起決定性作用、積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)、國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要以管資本為主、明確公有制經(jīng)濟(jì)和非公有制經(jīng)濟(jì)都是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，都是中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)、探索實(shí)行負(fù)面清單的管理模式、允許具備條件的民間資本依法發(fā)起設(shè)立中小型銀行等金融機(jī)構(gòu)、加快轉(zhuǎn)變政府職能、改進(jìn)預(yù)算管理制度、加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進(jìn)改革、賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利、加快建設(shè)自由貿(mào)易區(qū)、進(jìn)一步放開現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和一般制造業(yè)等等，可謂亮點(diǎn)紛呈。

第三，改革舉措具體明確，更加注重各個領(lǐng)域改革舉措的落實(shí)。這次《決定》從起草文件一開始就要求按照改革總目標(biāo)要求，滾動統(tǒng)計提出了多少個改革舉措以及這些改革舉措的落實(shí)單位和時間表，最后形成16個方面、60項(xiàng)改革和360個改革舉措，并且強(qiáng)調(diào)抓緊落實(shí)?！稕Q定》從2013年4月起草開始，中央一直大力宣傳十八大精神，廣泛凝聚改革共識。《決定》起草過程中政府就在抓改革舉措的落實(shí)，如國務(wù)院從2013年4月起分4次取消和下放約400個審批事項(xiàng)，建立中國（上海）自由貿(mào)易區(qū)，試行負(fù)面清單管理模式，推進(jìn)利率市場化，大力推進(jìn)反腐敗斗爭等等?！稕Q定》通過后，改革更是全面提速和密集出臺。有人粗略統(tǒng)計，從《決定》通過到2014年3月初兩會召開，僅僅3個多月時間，60項(xiàng)改革已啟動實(shí)施的已過半數(shù)。這種情況，同十八大前10年改革處于半停滯狀態(tài)形成鮮明的對照。

第四，中央成立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，成為強(qiáng)有力推進(jìn)改革的最高層次的組織保障。《決定》提出：“中央成立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)改革總體設(shè)計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實(shí)?！边@是《決定》的一個最大亮點(diǎn)，是落實(shí)《決定》的最根本的保證。回想2005年和2006年，曾經(jīng)有專家向中央建議，為避免改革方案受到既得利益群體的左右，克服既得利益群體對改革的阻撓和反抗，需要恢復(fù)改革初期建立的體改委或體改辦，或在國務(wù)院成立改革的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。這些建議當(dāng)時未被采納。而現(xiàn)在成立的全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，大大超出了當(dāng)年專家的建議和期望，是層次更高、更加權(quán)威的機(jī)構(gòu)。