地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)及其治理原則

王波

摘 要：地方政府融資平臺(tái)在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中起著重要作用，但隨其風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越大國(guó)家越加重視對(duì)其規(guī)范與控制。地方政府融資平臺(tái)自身風(fēng)險(xiǎn)、銀行等金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)以及地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的加重源于風(fēng)險(xiǎn)治理原則的缺失。在平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)治理過(guò)程中應(yīng)遵循透明度原則、公益性原則、適度規(guī)模原則與專門監(jiān)管原則。

關(guān)鍵詞：地方政府融資平臺(tái)；風(fēng)險(xiǎn)治理原則

1 地方政府融資平臺(tái)的現(xiàn)狀與風(fēng)險(xiǎn)

（一）地方政府融資平臺(tái)的現(xiàn)狀

地方政府融資平臺(tái)是地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過(guò)財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，以國(guó)有資源和資產(chǎn)作為抵押，以地方政府隱性擔(dān)保的方式，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。這種經(jīng)濟(jì)實(shí)體包括無(wú)經(jīng)營(yíng)性收益的建設(shè)項(xiàng)目、有部分經(jīng)營(yíng)性收益的項(xiàng)目和具有完全經(jīng)營(yíng)性收益的項(xiàng)目。20世紀(jì)80年代初地方政府融資平臺(tái)開始萌芽階段，1994年分稅制改革后地方政府融資平臺(tái)初步建立，1997年?yáng)|南亞金融危機(jī)促使平臺(tái)得以推廣，2004至2008年開始大力發(fā)展并不斷膨脹，2008年之后致井噴狀態(tài)，2010年隨著國(guó)家加強(qiáng)規(guī)制，平臺(tái)開始進(jìn)行規(guī)范發(fā)展階段。從這個(gè)歷史來(lái)看，中國(guó)特色的地方政府融資平臺(tái)具有以豐補(bǔ)歉與資金集成功能，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮著重要作用，但是由于不規(guī)范的運(yùn)作而導(dǎo)致宏觀和微觀層面的雙重風(fēng)險(xiǎn)，使得國(guó)家越來(lái)越重視對(duì)其防范和控制。

（二）地方政府融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)

首先，地方政府融資平臺(tái)存在資本金不實(shí)、盈利能力弱、管理效率和償債能力低所引發(fā)的自身風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)踐中，由于地方政府財(cái)力有限而利用信息的不對(duì)稱，一筆資金多方騰挪、以貸款充資本金、以辦公樓充當(dāng)資本金、法律手續(xù)殘缺、平臺(tái)之間互相擔(dān)保等違規(guī)方式，獲取銀行貸款。此外，平臺(tái)高管通常是政府官員，受政績(jī)導(dǎo)向支配，缺乏市場(chǎng)管理經(jīng)驗(yàn)和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，加之平臺(tái)的注資方式的獨(dú)特性，導(dǎo)致公司法人治理結(jié)構(gòu)不完善，操作程序混亂，管理效率低下。

其次，地方政府融資平臺(tái)引發(fā)地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。地方政府財(cái)政應(yīng)有安全邊界，一旦融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷擴(kuò)大而超越此邊界，必然引起地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，這是因?yàn)槿谫Y平臺(tái)的"搭橋"性質(zhì)。平臺(tái)本身的償債能力非常欠缺，主要依靠地方政府財(cái)力擔(dān)保償還或?qū)嶋H以未來(lái)可支配的財(cái)政收入最終償還，本質(zhì)上是一種財(cái)政"先支后收"的搭橋式融資。由于擔(dān)保行為主要建立在土地價(jià)格上漲的預(yù)期之上，一旦房地產(chǎn)市場(chǎng)泡沫破裂而土地價(jià)格下降，則可能引發(fā)地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

最后，地方政府融資平臺(tái)引發(fā)銀行等金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)。政府雖為平臺(tái)作為隱性或顯性擔(dān)保，但是政府的財(cái)政收支情況、不同融資平臺(tái)的總貸款額度等重要信息卻不為銀行所知曉。銀行等金融機(jī)構(gòu)無(wú)法對(duì)平臺(tái)進(jìn)行客觀的信用評(píng)價(jià)，因此沒(méi)有考量并限制貸款數(shù)額的合理依據(jù)，難以把握平臺(tái)之間跨越銀行的資金動(dòng)向，加之政府政績(jī)導(dǎo)向下極力擴(kuò)大貸款額度的傾向，導(dǎo)致地方政府拆東墻補(bǔ)西墻或一再延長(zhǎng)還款期限，從而使銀行等金融機(jī)構(gòu)無(wú)法基于總的授信額度控制平臺(tái)的過(guò)渡融資行為，不但增加了單個(gè)銀行的融資風(fēng)險(xiǎn)，而且增加銀行之間風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)幾率，在同質(zhì)性貸款疊加之下甚至可能導(dǎo)致體系性風(fēng)險(xiǎn)。

2 地方政府融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)原因分析

（一）地方政府融資平臺(tái)透明度欠缺

地方政府融資平臺(tái)的融資渠道多樣、隱性而復(fù)雜，加之相關(guān)法律制度規(guī)范缺失，導(dǎo)致融資平臺(tái)的權(quán)義不清且責(zé)任不明。此外，政府和平臺(tái)的關(guān)系不夠明確，平臺(tái)對(duì)政府的依賴性很強(qiáng)，而政府對(duì)平臺(tái)的干預(yù)過(guò)多，因此監(jiān)管很難起到應(yīng)有的作用。另外，由于政府財(cái)政信息的不透明，存在重復(fù)抵押與虛擬抵押等不規(guī)范情形，銀行很難評(píng)估政府的財(cái)力，發(fā)行貸款就存在一定的盲目性，而這種盲目性通常表現(xiàn)為高估政府財(cái)力及融資平臺(tái)的償債能力。而且，對(duì)于平臺(tái)資金如何使用，平臺(tái)如何運(yùn)轉(zhuǎn)，負(fù)債多少而償債能力如何，此類問(wèn)題由于信息不透明而很難給予一個(gè)確切的答案。

（二）地方政府融資平臺(tái)公益性偏離

由于平臺(tái)投融資金額巨大，成為各大銀行等金融機(jī)構(gòu)的大客戶，因此，政府相關(guān)機(jī)構(gòu)以及平臺(tái)的高管可能利用信息偏在及監(jiān)管缺失，用自己手中的權(quán)力尋租，對(duì)銀行和平臺(tái)都會(huì)出現(xiàn)資金合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)。此外，平臺(tái)高管通常來(lái)自于政府部門或其他國(guó)企，其長(zhǎng)期以來(lái)競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)的缺乏和組織機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)低效，使得平臺(tái)難以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)考驗(yàn)。公共選擇理論中的經(jīng)濟(jì)人假設(shè)，不僅存在于經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)行為，也存在與政治市場(chǎng)行為。擁有政府背景的融資平臺(tái)高管， 也必然會(huì)追求地位、名譽(yù)、權(quán)力，從而出現(xiàn)對(duì)于政績(jī)的過(guò)分追求。從而在政府背景與市場(chǎng)化的雙重夾擊之下，很容易使融資平臺(tái)由于官僚主義而偏離公益性本源。

（三）地方政府融資平臺(tái)規(guī)模易失控

由于地方政府融資平臺(tái)是由地方政府以未來(lái)財(cái)政收益隱性擔(dān)保，而我國(guó)單一制的政治體制決定著上級(jí)政府或中央財(cái)政最終為地方政府擔(dān)保，這種雙重?fù)?dān)保決定著地方政府及其融資平臺(tái)必然存在道德風(fēng)險(xiǎn)。即，地方政府為了地方DGP政績(jī)，而傾向于最大數(shù)額、最長(zhǎng)期限的獲得銀行融資--借貸數(shù)額有上級(jí)財(cái)政或中央財(cái)政擔(dān)保，借貸期限可延長(zhǎng)之下一屆政府。而商業(yè)銀行之間由于政治因素考量為向政府提供信貸資金而進(jìn)行惡性競(jìng)爭(zhēng)，出現(xiàn)回收再貸、借新還舊、延長(zhǎng)期限等導(dǎo)致道德風(fēng)險(xiǎn)的行為。融資平臺(tái)作為國(guó)有企業(yè)，其高管通常有政府部門指派，政府背景的擁有與市場(chǎng)意識(shí)的缺乏也是融資規(guī)模極易失控的主要原因。地方政府、平臺(tái)、銀行等金融機(jī)構(gòu)交互作用，共同構(gòu)成平臺(tái)債務(wù)失控的原因。

（四）地方政府融資平臺(tái)監(jiān)管不完善

地方政府融資平臺(tái)的監(jiān)管包括自我監(jiān)管與外部監(jiān)管。融資平臺(tái)的內(nèi)部自我監(jiān)管主要指平臺(tái)公司治理結(jié)構(gòu)的完善，但是自我監(jiān)管具有天然的缺乏約束力的弊端。而外部監(jiān)管既指來(lái)自于銀行等金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，也指來(lái)自于地方政府的監(jiān)管。由于地方政府融資平臺(tái)的政府背景，銀行等金融機(jī)構(gòu)很難對(duì)其進(jìn)行有效監(jiān)管，而地方政府與融資平臺(tái)的關(guān)系不清且責(zé)任不明，因此地方政府也很難對(duì)平臺(tái)進(jìn)行有效監(jiān)管。因此，地方政府融資平臺(tái)決策和監(jiān)管混亂，欠缺統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和規(guī)制，可謂"政出多門、多頭舉債"。內(nèi)部監(jiān)管的天然缺陷與外部專門監(jiān)管主體的缺失，造成監(jiān)管機(jī)制的軟化，為財(cái)政機(jī)會(huì)主義提供了客觀條件，成為平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)的主因之一。

3 地方政府融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)治理原則

（一）地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)治理應(yīng)遵循透明度原則

地方政府融資平臺(tái)的不規(guī)范運(yùn)行，形成很多隱性債務(wù)，這些隱性債務(wù)可能很難為銀行所知曉。缺乏市場(chǎng)競(jìng)標(biāo)機(jī)制，融資項(xiàng)目對(duì)銀團(tuán)貸款方式的回避，財(cái)政數(shù)據(jù)不公開等都使貸款人處于信息劣勢(shì)，無(wú)法與政府處于平等協(xié)商地位。不完整的資料，銀行之間的競(jìng)爭(zhēng)，融資平臺(tái)的非單一性，使得銀行很難事前、事中控制資金的正確流向，導(dǎo)致融資風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)擴(kuò)大。為了合理評(píng)估地方政府融資平臺(tái)，要求地方政府充分披露相關(guān)財(cái)政信息，提高地方政府融資平臺(tái)的透明度，使隱性債務(wù)向顯性債務(wù)轉(zhuǎn)變。地方政府融資應(yīng)該有一定的限額，而融資平臺(tái)應(yīng)該向銀行明確表明該限額。故而應(yīng)該建立地方政府以及平臺(tái)的信息披露制度，以確保透明度原則的貫徹。

（二）地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)治理應(yīng)遵循公益性原則

公益性原則意味著地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)治理應(yīng)該回歸平臺(tái)設(shè)立的本源。其本源一則在于通過(guò)融資平臺(tái)融入資金以進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，二則在于對(duì)國(guó)有企業(yè)的整合與實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值。因此，平臺(tái)融資項(xiàng)目擔(dān)負(fù)一定社會(huì)責(zé)任，需要政府給予財(cái)政補(bǔ)貼、擔(dān)保或?qū)ｍ?xiàng)投資以保障公益性的實(shí)現(xiàn)。這種劃入專項(xiàng)資金或者財(cái)政貼息的財(cái)政支持、稅收減免等政策支持，以及來(lái)自政府部門官員的人員支持，都是政府融資平臺(tái)的公益性的保障。但是，正如前文所述，政府部門以及擁有政府背景的平臺(tái)高管都是經(jīng)濟(jì)人，會(huì)追求個(gè)人利益最大化，這種個(gè)人利益最大化就表現(xiàn)在任職期間政績(jī)的最大化--城市的擴(kuò)張、城市基礎(chǔ)設(shè)立的大力建設(shè)等。因此，一方面，應(yīng)該明確平臺(tái)的融資期限和政府官員任職期限一致；另一方面明確地方政府官員在平臺(tái)過(guò)度無(wú)序融資導(dǎo)致過(guò)度負(fù)債時(shí)應(yīng)該承擔(dān)的行政責(zé)任。以此切實(shí)保障地方政府融資平臺(tái)公益性的實(shí)現(xiàn)。

（三）地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)治理應(yīng)遵循適度規(guī)模原則

既不能忽視平臺(tái)的融資風(fēng)險(xiǎn)，也不能過(guò)分?jǐn)U大融資風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)對(duì)其平臺(tái)行為進(jìn)行影響評(píng)價(jià)分析，以確定融資行為的邊界。也就是說(shuō)，地方政府融資平臺(tái)融資規(guī)模的大小應(yīng)該與地方政府資金的需求及其財(cái)政狀況相適應(yīng)。平臺(tái)撬動(dòng)財(cái)政資金產(chǎn)生乘數(shù)效應(yīng)，放大財(cái)政政策調(diào)控力度，但是也增大了中央財(cái)政部門的把握難度，很容易出現(xiàn)過(guò)度擴(kuò)張的風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，融資平臺(tái)從銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)獲得融資的過(guò)度擴(kuò)張，造成中小企業(yè)貸款難度加大，社會(huì)資金配置不均，對(duì)私人投資產(chǎn)生擠出效應(yīng)，不利于增加就業(yè)等政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，地方政府融資平臺(tái)的融資規(guī)模應(yīng)在考慮地方需求的同時(shí)兼顧地方財(cái)力、債務(wù)率等因素，遵循適度規(guī)模原則。例如，有的學(xué)者認(rèn)為，"按項(xiàng)目建設(shè)自籌資本金占20%，其余80%可向銀行貸款來(lái)計(jì)算，地方政府在可支配財(cái)力的5倍以內(nèi)的借款是合理的限額。"因此，應(yīng)通過(guò)動(dòng)態(tài)評(píng)估，把平臺(tái)債務(wù)控制在有限范圍之內(nèi)，這既包括單個(gè)平臺(tái)債務(wù)總量的控制，也包括一省所有平臺(tái)債務(wù)總量的控制，乃至于國(guó)家所有平臺(tái)債務(wù)總量的控制。既包括債務(wù)額度的控制，也包括債務(wù)期限的控制，盡可能把債務(wù)期限控制在政府任期之內(nèi)，以督促地方政府官員切實(shí)在任期內(nèi)承擔(dān)起相應(yīng)責(zé)任，從而抑制平臺(tái)債務(wù)過(guò)渡擴(kuò)張。

（四）地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)治理應(yīng)遵循專門監(jiān)管原則

按照規(guī)制法的理論，對(duì)于具有社會(huì)重要性的行為，宜由具有透明性、獨(dú)立性與專業(yè)性的獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)對(duì)其加以監(jiān)管。例如，澳大利亞和法國(guó)就是分別通過(guò)專門設(shè)立的全國(guó)性的"借款委員會(huì)"和"債務(wù)管理中心"作為政府債務(wù)的專門規(guī)制機(jī)構(gòu)，對(duì)政府資產(chǎn)和債務(wù)進(jìn)行監(jiān)管。通過(guò)設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府融資平臺(tái)進(jìn)行監(jiān)管必將加強(qiáng)監(jiān)管責(zé)任而避免監(jiān)管套利，但我國(guó)沒(méi)有專門的地方政府融資平臺(tái)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。中國(guó)多頭監(jiān)管格局導(dǎo)致各監(jiān)管職能的"模糊化"，即監(jiān)管職責(zé)的分散。這抑制了我國(guó)任何監(jiān)管機(jī)構(gòu)在地方政府融資平臺(tái)領(lǐng)域就融資規(guī)模、資金動(dòng)向等方面數(shù)據(jù)收集和分析的動(dòng)力。金融監(jiān)管中消解地方政府融資平臺(tái)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)價(jià)值往往讓位于增大融資規(guī)模的目標(biāo)，導(dǎo)致涉及地方政府融資平臺(tái)層面很多措施乏力。這必會(huì)為地方政府財(cái)政安全、地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制、銀行等金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避埋下隱患，因此需要專門規(guī)制推進(jìn)地方政府融資平臺(tái)統(tǒng)一監(jiān)管。

4 結(jié)束語(yǔ)

我國(guó)地方政府融資平臺(tái)的建設(shè)與運(yùn)行對(duì)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展起著重要的積極作用。然而，由于多種原因造成平臺(tái)自身風(fēng)險(xiǎn)、銀行等金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)以及地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。這些風(fēng)險(xiǎn)固然有法律與制度方面的諸多原因，但最主要的是風(fēng)險(xiǎn)治理原則的缺失。因此，在地方政府融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)治理過(guò)程中應(yīng)遵循透明度原則、公益性原則、適度規(guī)模原則與專門監(jiān)管原則。

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