經(jīng)濟發(fā)展方式轉型與政績觀轉變*

張紀

*基金項目：國家社會科學基金項目《產(chǎn)品內分工背景下我國貿易差額真實利益分析與評估研究》（13BJY134）；河南省高等學校哲學社會科學優(yōu)秀學者資助項目《基于產(chǎn)品內分工理論的中國對外貿易失衡及其發(fā)展趨勢研究》（2014-YXXZ-42）；教育部人文社會科學研究規(guī)劃基金項目《產(chǎn)品內分工、貿易利益分配與中國對外貿易失衡機制及對策研究》（12YJA790189）。

摘要：粗放型經(jīng)濟增長方式長期困擾我國經(jīng)濟健康發(fā)展，雖然政府早已推出經(jīng)濟發(fā)展方式轉型的理念和思路，但由于缺乏有效的機制設計，經(jīng)濟發(fā)展方式并未得到根本性轉變。GDP政績觀嚴重影響著經(jīng)濟發(fā)展方式轉型，其與經(jīng)濟結構調整、科技進步和創(chuàng)新、改善民生、建設資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會之間存在著深刻矛盾。實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展方式轉型必須實現(xiàn)政績觀的轉變。要破解GDP政績觀，樹立科學的政績觀并深化政績考核制度改革。

關鍵詞：GDP政績觀；經(jīng)濟發(fā)展；政績考核；科學發(fā)展

中圖分類號：D616文獻標識碼：A文章編號：1003-0751(2014)07-0023-04

中國經(jīng)濟中長期存在的結構性矛盾非常突出，由此而造成的資源破壞、環(huán)境污染等問題長期困擾我國經(jīng)濟的健康發(fā)展，我國經(jīng)濟發(fā)展方式轉型已經(jīng)迫在眉睫。在我國當前的經(jīng)濟體制下，政府對資源配置有著重要的影響力，如果地方官員急功近利、片面追求經(jīng)濟增長速度，就會陷入GDP政績觀的桎梏，難以為經(jīng)濟發(fā)展方式轉型創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展方式轉型，有賴于正確政績觀的引領和支撐。

一、GDP政績觀與經(jīng)濟發(fā)展方式轉型的矛盾

近些年來，片面追求經(jīng)濟增長速度的GDP政績觀在一些地方嚴重存在著。一些地方領導干部對“以經(jīng)濟建設為中心”存在認識上的誤區(qū)，有意無意地將“以經(jīng)濟建設為中心”簡單地等同于“以GDP為中心”，片面追求經(jīng)濟增長速度；一些地方在干部選拔晉升和政績考核中也通常以經(jīng)濟增長速度作為主要考量標準，以GDP論英雄，從而導致了一些地方出現(xiàn)了“數(shù)字出官、官出數(shù)字”現(xiàn)象。片面追求經(jīng)濟增長速度的GDP政績觀與我國實現(xiàn)經(jīng)濟社會全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟發(fā)展方式轉型，存在著深刻矛盾。

1.GDP政績觀與經(jīng)濟結構調整的矛盾

經(jīng)濟結構戰(zhàn)略性調整是加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的主攻方向。從GDP政績觀的角度來看，由于消費品市場具有開放性，刺激消費所拉動的GDP增長則具有溢出效應，由消費行為涉及的所有地區(qū)分享增長成果，對本地的政績幫助較??；與之相反，投資所推動的GDP增長則大部分歸屬于當?shù)?，成為當?shù)卣恼?。我國目前財政結構實行分稅制，稅種由中央稅、地方稅和共享稅三大類構成，中央稅和地方稅分別歸屬于中央和地方政府，共享稅則由地方和中央政府按照一定的比例分享，除個人所得稅外，地方政府的稅收基本上都來源于轄區(qū)內的企業(yè)。因此，地方政府從財政收入角度考量，也會更傾向于招商引資等投資促進政策，這便是地方政府傾向于投資主導型經(jīng)濟發(fā)展模式的主要原因。

投資驅動型發(fā)展模式是促進我國經(jīng)濟高速增長的主要推動力，但同時也是導致我國經(jīng)濟結構失衡的重要推手。在需求結構上，高投資對消費產(chǎn)生擠出效應。在1992年至2012年的20年間，國民經(jīng)濟構成中，我國資本形成率從36.6%上升到47.8%，而消費率則從62.4%下降到49.5%。在投入結構上，高投資導致投資效率下降。我國固定資產(chǎn)投資效果系數(shù)從1992年的63.3%下降到2012年的12.9%，表明在資本要素邊際遞減規(guī)律作用下投資對經(jīng)濟增長的拉動作用逐漸減弱，投資驅動型發(fā)展模式已是“強弩之末”。在產(chǎn)業(yè)結構上，高投資導致我國工業(yè)結構日趨重工業(yè)化。在投資驅動型發(fā)展模式下，各地區(qū)更傾向于見效快的工業(yè)產(chǎn)業(yè)，尤其是投資規(guī)模大的重化工業(yè)，造成重化工業(yè)比重偏大、結構失衡，我國重化工業(yè)比重已經(jīng)從1991年的51.6%上升到2012年的71.8%。①

2.GDP政績觀與科技進步和創(chuàng)新的矛盾

科技進步和創(chuàng)新是加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的重要支撐。經(jīng)濟發(fā)展方式轉型中的一個重要環(huán)節(jié)就是推動經(jīng)濟發(fā)展由“主要依靠增加物質資源消耗向主要依靠科技進步、勞動者素質提高、管理創(chuàng)新轉變”?？萍歼M步和創(chuàng)新需要良好的條件和環(huán)境，而創(chuàng)新條件和環(huán)境的營造則需要強大的財力支撐?？萍紕?chuàng)新是一個由量變到質變、由積累到突破的漫長過程，要實現(xiàn)科技進步和創(chuàng)新，不僅需要強烈的創(chuàng)新愿望和良好的創(chuàng)新環(huán)境，更重要的是要有持久的創(chuàng)新動力。然而GDP政績觀使得一些領導干部更熱衷于追求GDP快速增長，而五年一屆的干部任選機制更激發(fā)了地方官員的“急功近利”——力爭在任期內使GDP增速最大化的短期行為。在有限的財力條件下，重視投資輕視科技進步和創(chuàng)新成為部分官員的“理性選擇”。因為科技進步和創(chuàng)新既耗費財力又需要相當長時間才能逐步顯現(xiàn)出努力的成果，與這些官員任期內就要使GDP快速增長的訴求不相符合。

科技進步和創(chuàng)新是提高勞動生產(chǎn)率、促進經(jīng)濟發(fā)展的長期決定因素。但是，一些地方能夠憑借高投資就獲得GDP快速增長，也就沒有動力去追求創(chuàng)新和變革；并且重視投資輕視科技進步和創(chuàng)新使得資本投入比例過高，科技投入必然捉襟見肘，高投資對科技投入的擠出效應導致一些地方創(chuàng)新環(huán)境不斷惡化。2011年，我國財政科學技術支出在GDP中的占比沒有達到有關法律規(guī)定的1.5%的基本要求，這一指標遠低于日本（1993年3.12%）和美國（2000年2.68%）。從1978年到2010年，中國經(jīng)濟的年均增長率達到9.9%，而在此期間我國的全要素生產(chǎn)率年均增長率僅為1.49%，2005至2010年全要素生產(chǎn)率更是出現(xiàn)了明顯的下降，這充分表明我國經(jīng)濟增長的原動力主要靠資本、廉價勞動力等要素投入為主，科技對經(jīng)濟增長的貢獻非常有限。②

3.GDP政績觀與改善民生的矛盾

保障和改善民生是加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的根本出發(fā)點和落腳點。從本質上講，經(jīng)濟增長與改善民生是相互促進的關系，改善民生是經(jīng)濟增長的最終目標，沒有民生的改善經(jīng)濟增長就失去了基礎和動力；經(jīng)濟增長是改善民生的重要渠道和手段，沒有經(jīng)濟增長，改善民生就成了無源之水、無本之木。然而，從GDP政績觀的角度來看，經(jīng)濟增長與改善民生則充滿了沖突和矛盾。因為在教育、醫(yī)療、社保等群眾關心的民生領域投入再多，也很難直接轉化成為GDP數(shù)據(jù)，即便是能夠產(chǎn)生社會效益，也可能是在多年之后才能在經(jīng)濟增長上逐步顯現(xiàn)，這對于任期制下的官員而言無疑是“遠水不解近渴”。

政績包括顯績和隱績兩種形態(tài)。GDP增長、財政收入和稅收增加等短期內就能達到的政績多屬于顯績。而義務教育、社會保障、基本醫(yī)療等需要經(jīng)過長期努力方能顯現(xiàn)的、蘊含于長遠發(fā)展的政績則屬于隱績。隱績通常要投入更大的精力和財力，并傾注長期的努力方能實現(xiàn)，而且隱績往往難以顯現(xiàn)和量化，所以在以往的政績考核時常常不被重視。對于地方而言，財政收入總是有限的，干部盯著GDP，大量資源投入經(jīng)濟建設，必然會拖欠甚至擠占對民生的投入。2012年，我國財政支出中涉及教育醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障領域的民生支出占總支出的比例僅為35%，而主要發(fā)達國家該比例基本上保持在60%以上。2011年，我國人均醫(yī)療費支出僅為278美元，不僅遠低于高收入國家的平均4265.3美元水平，與809.2美元的世界平均水平相比也相去甚遠。

4.GDP政績觀與建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的矛盾

建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會是加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的重要著力點。建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，合理地保護和利用資源，提高資源利用效率，保護環(huán)境和生態(tài)，促進人與自然的和諧相處，才能保障和促進我國經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。然而，在GDP政績觀的影響下，部分領導干部為了迎合GDP考核，不惜以浪費資源、污染環(huán)境、破壞生態(tài)為代價來換取GDP的“賬面繁榮”。高能耗、高污染的一些工業(yè)項目盡管危害巨大，但是由于其投資大、見效快，仍然吸引了一些地方干部的關注。甚至一些地方為了招商、上項目，不惜降低環(huán)保門檻，通過“巧立名目”“移花接木”躲避環(huán)保部門的監(jiān)管，把存在于不同地域之間正常的招商競爭，轉化成了競相壓低環(huán)保要求的“環(huán)保底線”競爭。尤為重要的是：GDP作為經(jīng)濟指標本身就存在重要缺陷——GDP測算既不考慮環(huán)境資源成本又不計量環(huán)境資源的維護費用，甚至污染和治理都能創(chuàng)造GDP。根據(jù)一些機構的調查：“中國的空氣污染每年造成的經(jīng)濟損失，基于疾病成本估算相當于GDP的1.2%?！雹蹞Q言之，如果把GDP的資源和環(huán)境成本加上，一些地方漂亮的GDP數(shù)字恐怕就會大打折扣。從綠色GDP的角度看，有些地方所謂的經(jīng)濟增長甚至根本就是得不償失的“瞎忙活”。

以犧牲資源和環(huán)境為代價的“唯GDP增長論”，從長期看不僅不會對經(jīng)濟發(fā)展有所裨益，甚至危及民族的存續(xù)。我國經(jīng)濟發(fā)展中長期存在著能源消耗高、能效極低的痼疾。2012年，我國一次能源消耗量高達36.2億噸標準煤，消耗了全球能源的20%；而同期中國占世界GDP比重為11.47%，單位GDP能耗為全球平均水平的2.5倍。④長期拼資源、拼能耗的唯GDP增長模式給我國帶來嚴重的環(huán)境災難。2012年，世界污染最嚴重的10大城市，竟然有7個在中國。近年來，土壤污染、水源污染、大氣污染……林林總總的環(huán)境污染事件此起彼伏，令人觸目驚心。破除GDP政績觀，建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會已經(jīng)刻不容緩。

二、樹立科學政績觀，深化政績考核制度改革

經(jīng)濟發(fā)展方式轉型的基礎是政府體制機制的轉型。沒有政府行政方式的轉變和體制機制的轉型，經(jīng)濟發(fā)展方式的轉變將寸步難行。而要實現(xiàn)政府體制機制的轉型，一個很重要的方面是要實現(xiàn)政績觀的“轉型”，要破除“GDP至上”的政績觀，樹立科學的政績觀，并以科學政績觀為指導，深化政績考核制度改革。政績考核制度是“指揮棒”和“風向標”，一定程度上決定著領導干部的工作目標、內容和成效。2013年12月6日，中央組織部印發(fā)《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》（以下簡稱《通知》），反映了政績考核制度改革的新思路，體現(xiàn)了通過轉變領導干部執(zhí)政理念，破解經(jīng)濟發(fā)展方式轉型與GDP政績觀矛盾的決心，也昭示出科學政績觀指導下的政績考核制度改革趨向。樹立科學政績觀，深化政績考核制度改革，需要在以下幾個方面做出努力。

1.更新發(fā)展理念，以科學發(fā)展觀引領政績觀

政績觀和發(fā)展觀緊密相連，政績觀體現(xiàn)了發(fā)展觀，發(fā)展觀則引領著政績觀。轉變經(jīng)濟發(fā)展方式是全面落實科學發(fā)展觀的必然選擇，必須以科學發(fā)展觀引領政績觀。經(jīng)濟發(fā)展方式轉型需要依靠政府自上而下的強力推動，因此各級領導干部作為經(jīng)濟發(fā)展方式轉型的策動者、組織者和管理者，他們的思想理念特別是政績觀極為重要。領導干部立足于什么樣的發(fā)展觀，就會導致什么樣的經(jīng)濟發(fā)展方式。我們必須把加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式與更新發(fā)展理念結合起來，堅持以科學發(fā)展觀來引領政績觀的轉型，用科學的政績觀指導工作、促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉型。領導干部要在科學發(fā)展觀的指導下，深刻理解什么是政績、為誰創(chuàng)造政績、如何創(chuàng)造政績和怎樣衡量政績，時時刻刻把人民的利益放在首位，切實做到權為民所用、情為民所系、利為民所謀。要堅持講實話、出實招、辦實事、求實效，把求真務實的“實績觀”貫徹到各項工作中去。

2.要拋棄簡單以經(jīng)濟增長論英雄

近年來，習近平總書記多次強調，“再也不能簡單以國內生產(chǎn)總值增長率來論英雄了”，這一思想成為貫穿《通知》的主線?！锻ㄖ访鞔_要求政績考核不能夠簡單以地區(qū)生產(chǎn)總值及增長率論英雄。一是不能搞地區(qū)生產(chǎn)總值及增長率排名。不能僅僅把地區(qū)生產(chǎn)總值及增長率作為考核評價政績的主要指標，不能搞地區(qū)生產(chǎn)總值及增長率排名。中央有關部門不能單純以地區(qū)生產(chǎn)總值及增長率來衡量各省發(fā)展成效。地方各級黨委政府不能簡單以地區(qū)生產(chǎn)總值及增長率排名評定下一級領導班子和領導干部的政績和考核等次。二是對限制開發(fā)區(qū)域不再考核地區(qū)生產(chǎn)總值。對限制開發(fā)的農產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)，分別實行農業(yè)優(yōu)先和生態(tài)保護優(yōu)先的績效評價，不考核地區(qū)生產(chǎn)總值、工業(yè)等指標。對禁止開發(fā)的重點生態(tài)功能區(qū)，全面評價自然文化資源原真性和完整性保護情況。對生態(tài)脆弱的國家扶貧開發(fā)工作重點縣取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核，重點考核扶貧開發(fā)成效。三是選人用人不能簡單以地區(qū)生產(chǎn)總值及增長率論英雄。要按照好干部的標準，根據(jù)干部的德才素質、工作需要、群眾公認等情況綜合評價干部，注重選拔自覺堅持和領導科學發(fā)展、成績突出、群眾公認的干部。不能簡單地把經(jīng)濟增長速度與干部的德能勤績廉劃等號，將其作為干部提拔任用的依據(jù)，作為高配干部或者提高干部職級待遇的依據(jù)，作為末位淘汰的依據(jù)。

3.要維持顯績與潛績的有機平衡

顯績與潛績之間存在著相輔相成、對立統(tǒng)一的辯證關系，“潛績”是形成“顯績”的基礎，“顯績”是追求“潛績”的結果。顯績的獲得和保持離不開潛績的有力支撐，只有長期不懈地創(chuàng)造潛績，顯績才有基礎和增長潛力?！锻ㄖ穼S持顯績與潛績的有機平衡提出了應對措施，要求“既注重考核顯績，更注重考核打基礎、利長遠的潛績”。一是政績考核要突出科學發(fā)展導向。地方黨政領導班子和領導干部的年度考核、目標責任考核、績效考核、任職考察、換屆考察以及其他考核考察，要看全面工作，看經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明建設和黨的建設的實際成效，看解決自身發(fā)展中突出矛盾和問題的成效。二是要綜合評價政績。把有質量、有效益、可持續(xù)的經(jīng)濟發(fā)展和民生改善、社會和諧進步、文化建設、生態(tài)文明建設、黨的建設等作為考核評價的重要內容。強化約束性指標考核，加大資源消耗、環(huán)境保護、消化產(chǎn)能過剩、安全生產(chǎn)等指標的權重。更加重視科技創(chuàng)新、教育文化、勞動就業(yè)、居民收入、社會保障、人民健康狀況的考核。

4.要遏制政績行為短期化傾向

近年來，盡管中央提出了推行黨政領導干部職務任期制的明確要求，不少地方也進行了任期制的探索，但是在很多基層單位，任期制基本上流于形式，黨政領導干部頻繁調動崗位的現(xiàn)象依然比較普遍。一個地方的經(jīng)濟發(fā)展和社會進步需要長期的不懈努力，但是地方官員的任期畢竟是有限的。由于缺乏任期制的有效約束，事實上縮短了官員的任期，從而激發(fā)起官員在任期內“投機取巧”謀求短期政績的沖動，進一步加劇了部分官員短期業(yè)績追求與經(jīng)濟社會發(fā)展長期性之間的矛盾，造成“新官不理舊賬”，嚴重影響地方科學發(fā)展。《通知》對遏制政績行為短期化傾向提出了針對性措施。一是加強對政府債務狀況的考核。把政府負債作為政績考核的重要指標，強化任期內舉債情況的考核、審計和責任追究，防止急于求成，以盲目舉債搞“政績工程”。注重考核發(fā)展思路、發(fā)展規(guī)劃的連續(xù)性，考核堅持和完善前任正確發(fā)展思路、一張好藍圖抓到底的情況，考核積極化解歷史遺留問題的情況，把是否存在“新官不理舊賬”“吃子孫飯”等問題作為考核評價領導班子和領導干部履職盡責的重要內容。二是實行責任追究。要求制定違背科學發(fā)展行為責任追究辦法，強化離任責任審計，對拍腦袋決策、拍胸脯蠻干，給國家利益造成重大損失的，損害群眾利益造成惡劣影響的，造成資源嚴重浪費的，造成生態(tài)嚴重破壞的，盲目舉債留下一攤子爛賬的，要記錄在案，視情節(jié)輕重，給予組織處理或黨紀政紀處分，已經(jīng)離任的也要追究責任。

5.要完善監(jiān)督機制

要求地方政府和領導干部樹立和踐行符合經(jīng)濟發(fā)展方式轉型要求的科學政績觀，必須完善對權力的監(jiān)督約束機制，通過經(jīng)常性的監(jiān)督，讓權力在民主、法治的環(huán)境中運行。要強化和健全法律監(jiān)督。要在法律框架內界定政府行政權力和職責，明確政府和領導干部的法律責任，杜絕在行政中的越權和濫用權力行為，懲戒部分領導干部為創(chuàng)造政績而犧牲經(jīng)濟發(fā)展的全局利益和長期利益的行為。要強化公眾監(jiān)督。要推進政務公開，增加行政決策的透明度；要為新聞媒體開辟更加暢通的信息渠道，保障媒體監(jiān)督、社會監(jiān)督、公眾監(jiān)督對政府和領導干部行權用權形成強有效的制約。

注釋

①郭熙保、韓紀江：《改變投資驅動型發(fā)展模式》，《經(jīng)濟日報》2013年3月29日。②鄒心勇、趙麗芬.：《中國經(jīng)濟全要素生產(chǎn)率的變遷:1978－2010年實證分析》，《中央財經(jīng)大學學報》2013年第11期。③張慶豐：《邁向環(huán)境可持續(xù)的未來——中華人民共和國國家環(huán)境分析》，中國財政經(jīng)濟出版社，2012年，第45頁。④智研咨詢：《2013—2020年中國煤炭行業(yè)市場研究與投資前景評估報告》，智研科信咨詢有限公司，2013年，第17頁。

責任編輯：浩淼