基于國(guó)際比較的公共政策審計(jì)理論、計(jì)劃及方法研究

陸秋婷

摘要：在公共管理理論和公共監(jiān)控理論的影響下，不論是在理論，還是立法、實(shí)踐方面，以美國(guó)為代表的諸多國(guó)家都早已開展了公共政策審計(jì)。我國(guó)隨著國(guó)家治理免疫論的提出，公共政策審計(jì)作為審計(jì)服務(wù)國(guó)家治理的一種新模式日益受到關(guān)注。本文基于國(guó)外經(jīng)驗(yàn)理解公共政策審計(jì)的內(nèi)涵，在國(guó)家治理視角下，構(gòu)建我國(guó)公共政策審計(jì)的理論框架，并就公共政策審計(jì)計(jì)劃和審計(jì)方法的優(yōu)化進(jìn)行相關(guān)研究分析。

關(guān)鍵詞：公共政策審計(jì) 國(guó)家治理 理論框架 審計(jì)計(jì)劃 審計(jì)方法

不論是國(guó)內(nèi)還是國(guó)外，從審計(jì)的發(fā)展史看，審計(jì)內(nèi)容都是逐漸由財(cái)務(wù)審計(jì)拓展到績(jī)效審計(jì)，審計(jì)證據(jù)由單純依賴財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)擴(kuò)展為同時(shí)注重非財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，審計(jì)對(duì)象不斷擴(kuò)大，審計(jì)內(nèi)容不斷豐富，審計(jì)計(jì)劃不斷完善，審計(jì)方法不斷更新。國(guó)家層面的治理都需要政府代表公眾在公共領(lǐng)域，動(dòng)用公共權(quán)力，合理配置公共資源，制定公共政策，協(xié)調(diào)社會(huì)事務(wù)，解決公共問題，以維護(hù)公共利益，滿足公眾需求。換言之，公共政策作為現(xiàn)代國(guó)家治理的基本工具，其制定和執(zhí)行情況是反映國(guó)家治理能力高低的關(guān)鍵依據(jù)。

一、基于國(guó)外經(jīng)驗(yàn)對(duì)公共政策審計(jì)內(nèi)涵的理解及國(guó)家治理視角下我國(guó)公共政策審計(jì)理論框架的構(gòu)建

（一）國(guó)外開展公共政策審計(jì)的現(xiàn)狀：由政策績(jī)效審計(jì)向全面公共政策審計(jì)過渡

在公共管理理論和公共監(jiān)控理論的影響下，不論是在理論，還是立法、實(shí)踐方面，以美國(guó)為代表的諸多國(guó)家都早已開展了政策審計(jì)的探索，比如：在立法上法國(guó)憲法規(guī)定法國(guó)審計(jì)院有義務(wù)監(jiān)督國(guó)家財(cái)政、社保法案的執(zhí)行，并對(duì)公共政策進(jìn)行審計(jì)估評(píng)，前者可以理解為著重政策績(jī)效審計(jì)，后者則偏重于對(duì)政策本身進(jìn)行的評(píng)估；美國(guó)政府問責(zé)辦公室（簡(jiǎn)稱GAO）在審計(jì)實(shí)踐中積極開展公共政策審計(jì)，如對(duì)聯(lián)邦兒童醫(yī)療保險(xiǎn)制度本身及其執(zhí)行情況進(jìn)行審計(jì)，共發(fā)布了14份審計(jì)報(bào)告，得出相應(yīng)審計(jì)結(jié)論，為聯(lián)邦和各州政府乃至國(guó)會(huì)提出了相關(guān)的政策建議，除此之外，美國(guó)已將公共政策審計(jì)上升到國(guó)家審計(jì)的戰(zhàn)略層面，將公共政策審計(jì)納入國(guó)家審計(jì)五年戰(zhàn)略計(jì)劃中考慮，GAO在其發(fā)布的《美國(guó)2010-2015年戰(zhàn)略計(jì)劃》中特別強(qiáng)調(diào)GAO的主要任務(wù)是支持并確保國(guó)會(huì)和聯(lián)邦政府履行實(shí)現(xiàn)美國(guó)人民福祉的責(zé)任，并在第二項(xiàng)目標(biāo)中提到對(duì)公共政策的利益與實(shí)現(xiàn)的問責(zé)；德國(guó)在其《聯(lián)邦預(yù)算法》中規(guī)定對(duì)與預(yù)算相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行修改前，須聽取聯(lián)邦審計(jì)院的意見，法律是公共政策的最高表現(xiàn)形式，因而可以理解為德國(guó)已在審計(jì)實(shí)踐中將公共政策審計(jì)前溯，從立法上推進(jìn)國(guó)家審計(jì)部門積極參與對(duì)公共政策制定階段的監(jiān)督問責(zé)當(dāng)中，而非拘囿于公共政策頒布后的實(shí)施階段。由此，不難發(fā)現(xiàn)，國(guó)外已開始嘗試豐富公共政策審計(jì)的內(nèi)涵，由政策績(jī)效審計(jì)向真正意義上的全面公共政策審計(jì)過渡，并在實(shí)踐中積極開展對(duì)公共政策本身進(jìn)行的評(píng)估以及對(duì)政策過程問責(zé)的前溯。

（二）我國(guó)開展公共政策審計(jì)的現(xiàn)狀：系統(tǒng)、完整的理論框架尚未形成

我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)從上世紀(jì)80年代開始關(guān)注公共政策的執(zhí)行情況，主要執(zhí)行與公共政策相配套的財(cái)政資金審計(jì)，關(guān)注資金收支，揭露資金使用問題，從資金管理制度上給出改進(jìn)建議。近些年來，隨著國(guó)家治理免疫論的提出，公共政策審計(jì)作為審計(jì)服務(wù)國(guó)家治理的一種新模式，在理論界和實(shí)務(wù)界都日益受到關(guān)注，實(shí)踐中審計(jì)署開展了多個(gè)比較成功的公共政策執(zhí)行情況審計(jì)項(xiàng)目，如：汶川、玉樹地震抗震救災(zāi)和災(zāi)后恢復(fù)重建審計(jì)，擴(kuò)大內(nèi)需政策跟蹤審計(jì)，稅收政策審計(jì)，扶貧資金、保障性安居工程、“三農(nóng)”、教育、醫(yī)療等相關(guān)惠民政策落實(shí)情況審計(jì)等。但是上述相關(guān)公共政策審計(jì)多是以與政策配套的專項(xiàng)資金、項(xiàng)目審計(jì)的形式開展，從公共政策執(zhí)行結(jié)果追溯執(zhí)行過程中存在的問題，或是跟蹤公共政策的執(zhí)行過程，從而揭示政策在制度上、執(zhí)行上存在的漏洞，提出完善建議。換言之，公共政策審計(jì)被拘囿于績(jī)效審計(jì)的一種類型——政策執(zhí)行情況審計(jì)，系統(tǒng)、完整的相關(guān)理論框架尚未形成，真正意義上的公共政策審計(jì)實(shí)踐也是屈指可數(shù)。

（三）國(guó)家治理視角下我國(guó)公共政策審計(jì)理論框架的構(gòu)建

1.公共政策審計(jì)的含義和本質(zhì)。審計(jì)署科研所研究報(bào)告中將公共政策審計(jì)定義為“國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)，從形式、事實(shí)、價(jià)值三個(gè)維度，對(duì)公共政策、公共政策系統(tǒng)（政策主體、政策客體、政策環(huán)境）、公共政策過程（政策制定、政策執(zhí)行、政策評(píng)估、政策終結(jié)等）和公共政策的結(jié)果及其影響進(jìn)行的監(jiān)督、評(píng)價(jià)、建議、咨詢等審計(jì)活動(dòng)”。

在國(guó)家治理構(gòu)造中，政府治理、市場(chǎng)治理和民間治理三者共生互補(bǔ)，其中政府治理具有主導(dǎo)作用。社會(huì)公眾是國(guó)家治理的委托人，那么政府就是社會(huì)公眾的主要代理人，當(dāng)委托人需要抑制政府治理主體在公共政策過程中的機(jī)會(huì)主義行為時(shí)，就需要依賴能夠發(fā)揮免疫系統(tǒng)功能的經(jīng)濟(jì)問責(zé)機(jī)制——公共政策審計(jì)。究其本質(zhì)，公共政策審計(jì)是現(xiàn)代公共政策活動(dòng)的關(guān)鍵組成部分，是內(nèi)生免疫系統(tǒng)而非外在。

2.公共政策審計(jì)中審計(jì)機(jī)關(guān)的權(quán)力邊界。依照公共政策審計(jì)的定義，審計(jì)涉及公共政策全過程，這就意味著在公共政策審計(jì)中審計(jì)權(quán)力很可能與黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、人大的立法權(quán)以及政府的行政管理權(quán)出現(xiàn)交集，合理分工必不可少，明晰審計(jì)機(jī)關(guān)在公共政策審計(jì)中的權(quán)力邊界至關(guān)重要。國(guó)家審計(jì)服務(wù)于國(guó)家治理有批判性和建設(shè)性這兩種目標(biāo)定位，即公共政策審計(jì)的作用在于以問題為導(dǎo)向的問責(zé)和建議這兩方面，審計(jì)機(jī)關(guān)不直接參與、干涉政策的制定和對(duì)社會(huì)公共資源的分配，而是以獨(dú)立第三方的角色定位在國(guó)家治理中發(fā)揮免疫作用。

3.公共政策審計(jì)服務(wù)國(guó)家治理的理論依據(jù)。

（1）我國(guó)的政策體制亟需公共政策審計(jì)，且國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)具備開展公共政策審計(jì)的獨(dú)立性和優(yōu)勢(shì)。

一方面，我國(guó)現(xiàn)行的政策過程大多限于主管部門內(nèi)部，政策制定者難免存在“有限理性”，只有少數(shù)高校學(xué)者、科研部門精英可以參與到政策的制定與評(píng)估中，外部監(jiān)督明顯不足，更具獨(dú)立性的公共政策評(píng)價(jià)仍相對(duì)缺位，亟需一套公共政策評(píng)估、分析機(jī)制為政策過程糾偏；另一方面，我國(guó)的政體是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民代表大會(huì)制度，使得國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)不受黨派紛爭(zhēng)的影響，且憲法也在立法上明確審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，因而審計(jì)機(jī)關(guān)在公共政策審計(jì)中的獨(dú)立性得到保證；除此以外，三十年的發(fā)展歷程中積累的大量真實(shí)數(shù)據(jù)以及逐步完善的“金審工程”為審計(jì)機(jī)關(guān)提供了信息優(yōu)勢(shì)；審計(jì)人員跨行業(yè)、跨專業(yè)的綜合分析能力為審計(jì)機(jī)關(guān)提供了人力資源優(yōu)勢(shì)；跨部門、跨地域、跨行業(yè)、大兵團(tuán)作戰(zhàn)的審計(jì)實(shí)踐為審計(jì)機(jī)關(guān)提供了經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì)。

（2）公共政策審計(jì)通過促進(jìn)政策過程實(shí)現(xiàn)、政府部門履職、社會(huì)公平民主來服務(wù)國(guó)家治理。

實(shí)施公共政策審計(jì)有利于促進(jìn)政令暢通，揭示政策過程中的機(jī)會(huì)主義行為，恰當(dāng)反映政策和配套措施不科學(xué)的問題，從而強(qiáng)化政策貫徹落實(shí)，促進(jìn)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。此外還要發(fā)揮抵御功能，為政策過程提供信息、咨詢，分析機(jī)會(huì)主義行為產(chǎn)生的原因，找出公共政策過程中的缺陷，從體制、機(jī)制、制度層面提供針對(duì)性的政策建議，以提升公共政策科學(xué)性和政策能力。

公共政策審計(jì)有利于督促政府部門關(guān)注公共政策的效果性、效率性和預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，從而促進(jìn)政府履行職責(zé)，以提高政府的管理水平和服務(wù)質(zhì)量；公共政策審計(jì)結(jié)果公告也有利于提高政府工作透明度，進(jìn)而推動(dòng)服務(wù)政府、責(zé)任政府、效能政府理念的深化。

公民具有公共政策利益相關(guān)人和國(guó)家治理委托人的雙重身份，公平享受公共政策利益的同時(shí)，也有權(quán)利、有義務(wù)對(duì)政府治理進(jìn)行監(jiān)督，公共政策審計(jì)就提供了公民參與政策制定、政策執(zhí)行、政策評(píng)估、政策監(jiān)督全過程的途徑，從而有利于增進(jìn)社會(huì)的公平和民主。

二、公共政策審計(jì)計(jì)劃管理的優(yōu)化

審計(jì)計(jì)劃管理是整個(gè)審計(jì)業(yè)務(wù)管理的基礎(chǔ)，科學(xué)連接了審計(jì)戰(zhàn)略規(guī)劃與具體審計(jì)項(xiàng)目，有利于審計(jì)管理的科學(xué)化與效能化，充分合理配置審計(jì)資源，降低審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)審計(jì)目標(biāo)。

（一）計(jì)劃管理中公共政策審計(jì)的立項(xiàng)依據(jù)

公共政策覆蓋面廣，涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明等諸多方面，但審計(jì)資源有限，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)關(guān)注哪些公共政策，應(yīng)當(dāng)將哪些作為公共政策審計(jì)的重點(diǎn)，直接關(guān)系到政策主題的選擇，因而須對(duì)計(jì)劃環(huán)節(jié)的立項(xiàng)依據(jù)進(jìn)行梳理：

1.應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)前國(guó)家治理的戰(zhàn)略目標(biāo)，符合國(guó)家大政方針，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重大、廣泛影響，與當(dāng)前或未來現(xiàn)實(shí)緊密相關(guān)?？蛇x擇當(dāng)前的財(cái)政、貨幣、稅收、社保、環(huán)境、資源、招商引資、強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)、保障民生、耕地保護(hù)、文化發(fā)展扶持政策等，重點(diǎn)依據(jù)國(guó)家當(dāng)前的“五年計(jì)劃”規(guī)劃綱要、年度中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議和全國(guó)人大政協(xié)會(huì)議提出的政策措施，以及國(guó)家審計(jì)5年審計(jì)項(xiàng)目總體規(guī)劃。

2.反映作為國(guó)家治理委托人的社會(huì)公眾的問責(zé)需求，堅(jiān)持廣泛性與專業(yè)性相結(jié)合的立項(xiàng)原則。審計(jì)機(jī)關(guān)計(jì)劃職能部門在制定公共政策審計(jì)計(jì)劃前，應(yīng)充分聽取政府部門、政策專家和社會(huì)各界的意見或向全國(guó)人民公開征求政策主題，靈活運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、新媒體和移動(dòng)端傳遞信息、獲取建議的優(yōu)勢(shì)，同時(shí)深入開展立項(xiàng)調(diào)研，匯總形成審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃可行性研究評(píng)估報(bào)告，并報(bào)經(jīng)審計(jì)長(zhǎng)會(huì)議審定。

3.符合成本效益原則，優(yōu)選審計(jì)邊際效用高者，即該公共政策通過審計(jì)能夠明顯節(jié)約公共資金、提高政策能力。

4.該公共政策審計(jì)項(xiàng)目具有可行性，在現(xiàn)有審計(jì)資源、時(shí)限、時(shí)效約束條件下，能夠保證合理、適當(dāng)?shù)膶徲?jì)覆蓋面及審計(jì)成果。

（二）信息化、網(wǎng)絡(luò)化趨勢(shì)下公共政策審計(jì)計(jì)劃管理的流程

公共政策審計(jì)的計(jì)劃管理應(yīng)當(dāng)充分利用當(dāng)下的信息技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，依托“金審工程”的建設(shè)成果，積極完善國(guó)家審計(jì)數(shù)據(jù)平臺(tái)，準(zhǔn)確、高效、科學(xué)、合理地收集、運(yùn)用、傳遞數(shù)據(jù)和信息。此外，明確公共政策審計(jì)計(jì)劃管理流程的主要步驟對(duì)優(yōu)化公共政策審計(jì)計(jì)劃具有前瞻性的參考價(jià)值，下頁(yè)表1即為公共政策審計(jì)計(jì)劃管理流程表。

（三）公共政策審計(jì)內(nèi)容的參考框架

在計(jì)劃階段就明確公共政策審計(jì)項(xiàng)目的審計(jì)內(nèi)容有利于為后續(xù)審計(jì)工作的開展夯實(shí)基礎(chǔ)。即全面的公共政策審計(jì)是對(duì)公共政策、公共政策系統(tǒng)、公共政策過程和公共政策結(jié)果及影響進(jìn)行的監(jiān)督、評(píng)價(jià)、建議和咨詢，因而公共政策審計(jì)的內(nèi)容就應(yīng)當(dāng)貫穿政策過程，且基于前文分析的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，對(duì)公共政策本身也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行科學(xué)性、可行性、公平性、協(xié)調(diào)性、后續(xù)性審計(jì)。圖1為筆者構(gòu)建的公共政策審計(jì)內(nèi)容的參考框架圖，但并不意味著所有公共政策審計(jì)項(xiàng)目都要對(duì)圖中內(nèi)容進(jìn)行全覆蓋，而是應(yīng)立足項(xiàng)目實(shí)際，因地制宜，科學(xué)選擇，使審計(jì)工作的邊際效用最大化。

1.公共政策制定階段審計(jì)的主要內(nèi)容。

（1）公共政策制定的合法合規(guī)性審計(jì)。一是公共政策制定主體的資質(zhì)是否合規(guī)合法，審計(jì)是否存在越權(quán)制定政策的現(xiàn)象；二是政策制定程序是否合規(guī)合法，審計(jì)政策制定是否經(jīng)過法制機(jī)構(gòu)復(fù)核、是否依照規(guī)定經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)集體決策、審批手續(xù)是否合規(guī)合法、公共政策簽發(fā)人員是否具有相應(yīng)資格權(quán)限；三是鑒證公共政策論證相關(guān)部門提交的可行性研究報(bào)告的內(nèi)容是否到位、規(guī)范，論證依據(jù)是否真實(shí)、可靠、充分，相關(guān)計(jì)算是否合規(guī)、正確。

（2）公共政策制定的科學(xué)性審計(jì)。審計(jì)公共政策在制定階段是否經(jīng)過了征求人大代表、政協(xié)委員、咨詢機(jī)構(gòu)、專家學(xué)者、社會(huì)公眾等的意見、建議這一程序，在吸納建議方面是否兼顧了廣泛性與專業(yè)性等。

（3）公共政策制定的民主性審計(jì)。審計(jì)公共政策的制定是否是在社會(huì)公眾和新聞媒體的監(jiān)督下進(jìn)行，是否充分發(fā)揮公眾對(duì)政策制定的監(jiān)督作用，以保證公開透明民主性。

2.針對(duì)公共政策本身審計(jì)的主要內(nèi)容。

（1）公共政策的科學(xué)性審計(jì)。一是審計(jì)公共政策的目標(biāo)是否與當(dāng)前國(guó)家治理中的相關(guān)目標(biāo)相一致，是否緊密聯(lián)系而非滯后；二是審計(jì)與政策相配套的具體措施是否明確、合理，即是否具有符合客觀規(guī)律、因地制宜、權(quán)責(zé)利相符的實(shí)施措施；三是審計(jì)公共政策是否結(jié)合了當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境，政策手段是否符合政策目標(biāo)的要求；四是審計(jì)公共政策調(diào)控力度是否恰當(dāng)。

（2）公共政策的可行性審計(jì)。保障公共政策目標(biāo)貫徹落實(shí)的前提是，在當(dāng)前社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化、資源條件下，公共政策本身切實(shí)可行，否則政策的實(shí)施便無從談起，因此要對(duì)公共政策本身以及配套措施的實(shí)施責(zé)任人是否明確、實(shí)施細(xì)則是否詳實(shí)、政策實(shí)施條件是否具備、政策手段工具是否合理可行進(jìn)行審計(jì)。

（3）公共政策的公平性審計(jì)。公平性審計(jì)是指審計(jì)收入與付出是否相匹配、報(bào)酬與貢獻(xiàn)是否相一致、權(quán)利與義務(wù)是否相對(duì)等、懲罰與過錯(cuò)是否相符合，達(dá)到同等條件的政策客體是否具有平等生存、發(fā)展的機(jī)會(huì)等，以抵御行政壟斷或行政獨(dú)斷現(xiàn)象的出現(xiàn)。