民間非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)管理問(wèn)題調(diào)查研究

趙宏偉

摘要：為了規(guī)范民間非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)管理工作，本文采用問(wèn)卷調(diào)查和實(shí)地訪談相結(jié)合的方法，對(duì)166個(gè)民間非營(yíng)利組織進(jìn)行了調(diào)查，系統(tǒng)分析了組織現(xiàn)存的財(cái)務(wù)管理問(wèn)題，提出了六個(gè)方面的對(duì)策和建議，以促進(jìn)組織的健康、可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：民間非營(yíng)利組織 財(cái)務(wù)管理 問(wèn)題 對(duì)策

在建立社會(huì)主義和諧社會(huì)的進(jìn)程中，我國(guó)政府正在向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在2013年7月31日主持召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議時(shí)指出：凡社會(huì)能辦好的，盡可能交給社會(huì)力量承擔(dān)。由此可見(jiàn)，民間非營(yíng)利組織又迎來(lái)了新的發(fā)展契機(jī)。截至2012年底，全國(guó)共有民間非營(yíng)利組織49.9萬(wàn)個(gè)，其中社會(huì)團(tuán)體 27.1萬(wàn)個(gè)，民辦非企業(yè)單位22.5萬(wàn)個(gè)，基金會(huì)3 029個(gè)。然而，在民間非營(yíng)利組織快速發(fā)展的今天，我們也看到了其與發(fā)達(dá)國(guó)家的差距，其中組織的財(cái)務(wù)管理問(wèn)題就是關(guān)鍵問(wèn)題之一，為此，筆者以調(diào)查問(wèn)卷和實(shí)地訪談相結(jié)合的方式對(duì)166家民間非營(yíng)利組織進(jìn)行了調(diào)查。

一、調(diào)查情況概述

根據(jù)《民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度》的規(guī)定，民間非營(yíng)利組織主要包括：社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、民辦非企業(yè)單位和寺院、宮觀、清真寺、教堂等。筆者將民間非營(yíng)利組織類型劃分為社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、民辦非企業(yè)單位和其他四種類型。由于不同的組織在社會(huì)經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮的作用具有一定的差異，因此本次調(diào)查問(wèn)卷的設(shè)計(jì)分為四個(gè)模塊，分別為社會(huì)團(tuán)體版、基金會(huì)版、民辦非企業(yè)單位版和其他版。本次調(diào)研共發(fā)放問(wèn)卷200份，收回有效問(wèn)卷166份，調(diào)查范圍在北京、天津、湖北、山東、江蘇等10個(gè)省及直轄市，采用不記名的調(diào)查方式。

二、民間非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)管理存在的主要問(wèn)題

（一）《民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度》執(zhí)行不力。為了適應(yīng)民間非營(yíng)利組織的快速發(fā)展，規(guī)范組織的會(huì)計(jì)核算工作和報(bào)告制度，財(cái)政部于2004年8月18日發(fā)布了《民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度》，并于2005年1月1日在全國(guó)的民間非營(yíng)利組織范圍內(nèi)開(kāi)始實(shí)施。雖然制度的頒布實(shí)施已有9年之久，但是本次調(diào)查中，筆者仍發(fā)現(xiàn)有74個(gè)（占比44.59%）組織尚未執(zhí)行該制度，這些組織集中在規(guī)模較小的民辦非企業(yè)單位和部分社會(huì)團(tuán)體。規(guī)模較小的民辦非企業(yè)單位，財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)偏低，不能熟練掌握《民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度》，多數(shù)執(zhí)行的是《小企業(yè)會(huì)計(jì)制度》，有些甚至只是簡(jiǎn)單的記記流水賬。一些社會(huì)團(tuán)體政府色彩濃烈，資金主要來(lái)源于政府撥款，按照上級(jí)組織的要求仍執(zhí)行的是《事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》。

（二）財(cái)務(wù)人員的整體素質(zhì)偏低。目前，民間非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)人員的整體素質(zhì)偏低，在被調(diào)查的166個(gè)組織中，有128個(gè)（占比77.11%）組織的財(cái)務(wù)人員少于3人。這部分組織的財(cái)務(wù)人員構(gòu)成較為復(fù)雜，如：有些單位是一名專職出納、會(huì)計(jì)為兼職；有些單位會(huì)計(jì)和出納均由上級(jí)主管部門的會(huì)計(jì)和出納兼任；有些單位由于人員較少，會(huì)計(jì)和出納均身兼數(shù)職，從事著很多與財(cái)務(wù)無(wú)關(guān)的工作；更有甚者，會(huì)計(jì)、出納由一人兼任。同時(shí)，財(cái)務(wù)人員的職稱情況以初級(jí)和僅有從業(yè)資格的為主，僅有8個(gè)（占比4.82%）組織中有高級(jí)職稱財(cái)務(wù)人員。財(cái)務(wù)人員的學(xué)歷以?？茷橹?，僅有4個(gè)（占比2.41%）組織中有碩士及以上學(xué)歷的財(cái)務(wù)人員。財(cái)務(wù)人員接受培訓(xùn)的情況更是不容樂(lè)觀，僅有4個(gè)（占比2.41%）組織會(huì)定期組織財(cái)務(wù)人員進(jìn)行各種培訓(xùn)，其他所有組織均無(wú)定期培訓(xùn)。

（三）組織財(cái)務(wù)管理目標(biāo)不明確。民間非營(yíng)利組織與企業(yè)、政府之間存在著明顯的區(qū)別，有其自身鮮明的特點(diǎn)，由此，組織財(cái)務(wù)管理的目標(biāo)也不同于企業(yè)和政府。本次調(diào)查中，有116個(gè)（占比69.88%）組織尚未設(shè)置財(cái)務(wù)管理部門或崗位，即組織的財(cái)務(wù)工作僅限于會(huì)計(jì)核算工作，無(wú)專人從事財(cái)務(wù)管理工作。

民間非營(yíng)利組織的財(cái)務(wù)管理的目標(biāo)是：獲取并有效使用資金以最大限度實(shí)現(xiàn)組織的社會(huì)使命，所以組織的財(cái)務(wù)管理工作重心應(yīng)該是收入和支出的管理。而調(diào)查人員了解到，多數(shù)組織的財(cái)務(wù)人員將財(cái)務(wù)管理工作視同會(huì)計(jì)核算工作，未能發(fā)揮財(cái)務(wù)管理的作用，財(cái)務(wù)管理的目標(biāo)不明確。

（四）不同類型組織的資金來(lái)源差異較大，資金短缺現(xiàn)象普遍。除社會(huì)團(tuán)體的資金來(lái)源較穩(wěn)定外，其他組織的資金來(lái)源均呈現(xiàn)不穩(wěn)定性的特點(diǎn)，其中最為不穩(wěn)定的當(dāng)屬民辦非企業(yè)單位。民辦非企業(yè)單位享受政府補(bǔ)貼的比例占其資金來(lái)源的比例很低，主要依賴于服務(wù)收入，而服務(wù)收入具有一定的不穩(wěn)定性。同時(shí)，多數(shù)組織表示資金短缺問(wèn)題已經(jīng)成為阻礙組織發(fā)展的主要問(wèn)題。

通過(guò)表2不難發(fā)現(xiàn)，有一半以上的組織出現(xiàn)了資金短缺的情況，在對(duì)多家組織進(jìn)行實(shí)地訪談后，筆者發(fā)現(xiàn)，組織的負(fù)責(zé)人認(rèn)為資金短缺的主要原因是政府扶持不夠，由此可見(jiàn)，我國(guó)的民間組織對(duì)政府的依賴過(guò)多，對(duì)于擴(kuò)大組織自創(chuàng)收入研究不足。此外，有122個(gè)（占比73.49%）組織不編制籌資計(jì)劃，這也是組織資金短缺的重要原因之一。

（五）部分組織年度財(cái)務(wù)預(yù)算的編制制度尚未建立?！睹耖g非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度》第七十一條規(guī)定“財(cái)務(wù)狀況說(shuō)明書(shū)要求對(duì)民間非營(yíng)利組織業(yè)務(wù)活動(dòng)基本情況，年度計(jì)劃和預(yù)算完成情況，產(chǎn)生差異的原因分析，對(duì)下一會(huì)計(jì)期間業(yè)務(wù)活動(dòng)計(jì)劃和預(yù)算等內(nèi)容進(jìn)行說(shuō)明。”在本次調(diào)查中，有70個(gè)（占比42.17%）組織不編制年度財(cái)務(wù)預(yù)算，在編制預(yù)算的組織中，筆者發(fā)現(xiàn)預(yù)算編制也只是流于形式，多數(shù)組織并未嚴(yán)格執(zhí)行。

（六）組織資金保值、增值的方式單一?！痘饡?huì)管理?xiàng)l例》第二十八條明確規(guī)定：基金會(huì)應(yīng)當(dāng)按照合法、安全、有效的原則實(shí)現(xiàn)基金的保值、增值。而對(duì)于社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位的登記管理?xiàng)l例中并沒(méi)有對(duì)組織資金的保值、增值做出規(guī)定。通過(guò)調(diào)查，各類型組織（大型基金會(huì)除外）在實(shí)現(xiàn)資金的保值和增值方面主要方式是將資金存入銀行獲取微薄的利息收入，常見(jiàn)的風(fēng)險(xiǎn)較低的投資方式如：購(gòu)買國(guó)債、購(gòu)買銀行理財(cái)產(chǎn)品等方式未被普遍采用。民間非營(yíng)利組織由于其資金來(lái)源的特殊性使得其資金保值、增值的方式受到限制，方式較為單一。

（七）缺乏有效的監(jiān)管機(jī)制和自律機(jī)制。目前，民間非營(yíng)利組織實(shí)行的是業(yè)務(wù)主管單位和登記管理機(jī)關(guān)的雙重管理體制，即登記管理機(jī)關(guān)（民政部門）對(duì)組織的登記行為進(jìn)行規(guī)范，并進(jìn)行年檢。業(yè)務(wù)主管單位對(duì)組織的各項(xiàng)管理?yè)碛斜O(jiān)督和管理權(quán)，同時(shí)負(fù)責(zé)年檢的初審工作。本次調(diào)查中，多數(shù)組織的負(fù)責(zé)人表示上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門對(duì)組織的重視程度一般，很少進(jìn)行監(jiān)督和檢查，平時(shí)只是做一些口頭的要求，這就導(dǎo)致了組織管理松散的局面。民間非營(yíng)利組織由于其資金來(lái)源的特殊性，不屬于政府職能部門，不在政府審計(jì)的范疇之內(nèi)；不屬于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)部門，也不受工商、稅務(wù)的強(qiáng)制性社會(huì)審計(jì)，這就導(dǎo)致了對(duì)該類組織財(cái)務(wù)監(jiān)管的缺位。同時(shí)，由于組織自身的非營(yíng)利性特點(diǎn)，財(cái)務(wù)核算中不存在利潤(rùn)指標(biāo)，使得組織很難對(duì)其自身的運(yùn)營(yíng)情況進(jìn)行科學(xué)的評(píng)價(jià)，從而導(dǎo)致組織缺乏自律機(jī)制。除基金會(huì)以外，多數(shù)組織對(duì)于組織資金的使用情況不對(duì)外進(jìn)行披露，不利于組織自律機(jī)制的建立和接受社會(huì)監(jiān)督。

三、加強(qiáng)民間非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)管理的對(duì)策與建議

（一）完善相關(guān)的法律法規(guī)體系建設(shè)。目前法律層面并沒(méi)有對(duì)“民間非營(yíng)利組織”的概念進(jìn)行界定，財(cái)政部頒布的《民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度》中將其定義為：“民間非營(yíng)利組織主要包括：社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、民辦非企業(yè)單位和寺院、宮觀、清真寺、教堂等。”而登記管理機(jī)關(guān)將民間非營(yíng)利組織劃分為：社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位和基金會(huì)三類，將宗教組織排除在外。

《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《基金會(huì)管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)是上世紀(jì)末和本世紀(jì)初頒布實(shí)施的，存在一定的滯后性。因此，要切實(shí)加強(qiáng)民間非營(yíng)利組織的管理，當(dāng)務(wù)之急就是修訂相關(guān)的法律法規(guī)，并制定《民間非營(yíng)利組織管理法》，建立以民間非營(yíng)利組織為主體的法律法規(guī)體系，作為其設(shè)立、運(yùn)行管理的法律依據(jù)。同時(shí)應(yīng)修訂稅收政策，通過(guò)稅收機(jī)制既要確保公益事業(yè)支出的減免稅地位，又要實(shí)現(xiàn)對(duì)組織的監(jiān)控。

（二）加大《民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度》的宣傳力度，并強(qiáng)制執(zhí)行。為了實(shí)現(xiàn)對(duì)民間非營(yíng)利組織的規(guī)范管理，應(yīng)對(duì)組織強(qiáng)制執(zhí)行《民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度》，保證會(huì)計(jì)信息核算口徑一致，便于建立科學(xué)合理的評(píng)估機(jī)制。同時(shí)，民政部門應(yīng)加大制度的宣傳力度，定期組織財(cái)務(wù)人員進(jìn)行制度培訓(xùn)。財(cái)政部門也應(yīng)將該制度納入會(huì)計(jì)人員繼續(xù)教育的內(nèi)容體系中，全面提升財(cái)務(wù)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，盡快將《民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度》落到實(shí)處。

（三）提高財(cái)務(wù)人員素質(zhì)，明確財(cái)務(wù)管理的目標(biāo)。民間非營(yíng)利組織應(yīng)積極貫徹《會(huì)計(jì)法》的要求，負(fù)責(zé)人對(duì)組織的財(cái)務(wù)信息負(fù)責(zé)，財(cái)務(wù)人員持證上崗，并不斷加強(qiáng)業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)，不相容崗位相分離。鼓勵(lì)財(cái)務(wù)人員不斷提高學(xué)歷水平、職稱水平和業(yè)務(wù)素質(zhì)。對(duì)于沒(méi)有能力設(shè)置會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)的組織，應(yīng)委托具有資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)提供代理服務(wù)。民政部門應(yīng)定期組織財(cái)務(wù)人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)和經(jīng)驗(yàn)交流，除組織學(xué)習(xí)《會(huì)計(jì)法》、《民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度》等，還應(yīng)強(qiáng)化民間組織的財(cái)務(wù)管理目標(biāo)，讓財(cái)務(wù)人員認(rèn)識(shí)到自己的使命，發(fā)揮財(cái)務(wù)管理的效益。

（四）擴(kuò)大組織收入，解決資金困境。筆者認(rèn)為，民間非營(yíng)利組織的顯著特點(diǎn)就是“民間性”，我們應(yīng)該鼓勵(lì)組織自己籌集資金，通過(guò)資本運(yùn)營(yíng)實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的保值、增值，獨(dú)立開(kāi)展公益活動(dòng)，減少對(duì)政府的依賴。對(duì)于社會(huì)團(tuán)體，應(yīng)該通過(guò)不斷吸納會(huì)員、開(kāi)展服務(wù)收費(fèi)等擴(kuò)大收入；對(duì)于民辦非企業(yè)單位，如民辦學(xué)校，應(yīng)該不斷提高辦學(xué)水平，擴(kuò)大生源，提高服務(wù)收費(fèi)；而對(duì)于基金會(huì)，應(yīng)不斷提高自身的社會(huì)聲譽(yù)，通過(guò)吸納專業(yè)的勸募人員，不斷提高社會(huì)捐贈(zèng)收入，最終讓民間組織真正屬于“民間”。

（五）建立健全財(cái)務(wù)管理制度和內(nèi)部控制制度。民間非營(yíng)利組織應(yīng)該按照相關(guān)規(guī)定，建立健全組織的會(huì)計(jì)核算制度、資產(chǎn)管理制度、年度計(jì)劃和預(yù)算編制制度以及內(nèi)部控制制度，以加強(qiáng)組織的財(cái)務(wù)管理工作。同時(shí)，規(guī)模較大的組織還應(yīng)該積極設(shè)立內(nèi)部審計(jì)部門，加強(qiáng)財(cái)務(wù)的內(nèi)部監(jiān)管，防止違法、違規(guī)事件的發(fā)生，提高組織財(cái)務(wù)信息的質(zhì)量。

（六）加強(qiáng)對(duì)民間非營(yíng)利組織的外部監(jiān)管。對(duì)民間非營(yíng)利組織的外部監(jiān)管主要包括政府監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督兩個(gè)方面。當(dāng)前，應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮以政府為主導(dǎo)的監(jiān)督職能，不斷強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督職能，充分發(fā)揮社會(huì)公眾和中介機(jī)構(gòu)的力量。政府監(jiān)督，即業(yè)務(wù)主管單位、民政部門會(huì)同財(cái)政、稅務(wù)、物價(jià)等部門，對(duì)民間非營(yíng)利組織實(shí)行齊抓共管，建立系統(tǒng)的監(jiān)督機(jī)制。社會(huì)監(jiān)督，主要是指社會(huì)公眾舉報(bào)機(jī)制的建立和會(huì)計(jì)師事務(wù)所的外部審計(jì)職能的發(fā)揮。

為了提高組織自身的公信力，民間非營(yíng)利組織應(yīng)該建立自愿的信息披露機(jī)制，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、報(bào)刊等適當(dāng)?shù)姆绞綄⒔M織的財(cái)務(wù)信息向社會(huì)公開(kāi)披露，接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。同時(shí)，負(fù)責(zé)審計(jì)的中介機(jī)構(gòu)應(yīng)該嚴(yán)格按照注冊(cè)會(huì)計(jì)師的審計(jì)職責(zé)進(jìn)行財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)工作，并將審計(jì)結(jié)果公告，接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。如此雙管齊下，既加強(qiáng)了對(duì)民間非營(yíng)利組織的監(jiān)管，又提高了社會(huì)公眾的參與度，有利于民間非營(yíng)利組織的健康、持續(xù)發(fā)展。

綜上，筆者以調(diào)查問(wèn)卷和實(shí)地訪談相結(jié)合的方式對(duì)民間非營(yíng)利組織的財(cái)務(wù)管理現(xiàn)存問(wèn)題進(jìn)行了深入研究，并提出了解決對(duì)策與建議。但由于問(wèn)卷量有限以及問(wèn)卷調(diào)研的地區(qū)具有一定的局限性，對(duì)于民間組織尚存的財(cái)務(wù)問(wèn)題可能不是面面俱到，需要筆者在今后的實(shí)踐中繼續(xù)探究。筆者認(rèn)為，通過(guò)政府、組織自身以及社會(huì)公眾的共同努力，民間非營(yíng)利組織在不久的將來(lái)定能發(fā)揮“第三部門”的重要作用。X

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