政府浪費(fèi)及其對(duì)策研究*
——從政府成本角度

何翔舟，杜淼淼

（浙江工商大學(xué)公共管理學(xué)院，浙江杭州，310018）

政府浪費(fèi)及其對(duì)策研究*
——從政府成本角度

何翔舟，杜淼淼

（浙江工商大學(xué)公共管理學(xué)院，浙江杭州，310018）

隨著中國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，隱藏在高昂的政府成本背后的是驚人的政府浪費(fèi)。黨的十六大報(bào)告第一次提出要降低行政成本的問題，并將其作為深化行政管理體制改革的目標(biāo)之一。本文從政府成本的基本理論著手，分析了如今政府浪費(fèi)的現(xiàn)狀和成因，諸如行政權(quán)力運(yùn)行缺乏透明度、職能錯(cuò)位、權(quán)責(zé)分離等原因，并在此基礎(chǔ)之上，針對(duì)成因提出了建立公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，政務(wù)公開，建立合同外包制度以及確定合理的管理半徑和密度等參考對(duì)策。

政府浪費(fèi)；政府成本；對(duì)策

一、前言

政府的角色、地位以及功能日益受到社會(huì)公眾的理解，政府的存在和發(fā)展需要社會(huì)的投入，這種投入應(yīng)該形成支出的成本。因此，政府的成本問題也越來越受到廣泛關(guān)注。另一方面，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府的職能也在不斷擴(kuò)大，高昂的政府成本問題不斷凸顯。溫家寶總理在十六大的《政府工作報(bào)告》中曾明確指出：“當(dāng)前一個(gè)重要任務(wù)，就是要解決一些行政機(jī)關(guān)存在的嚴(yán)重鋪張浪費(fèi)問題。我們深深感到，政府工作與形勢(shì)的要求和人民的期望還有不小差距。一些部門職責(zé)交叉，權(quán)責(zé)脫節(jié)，相互推諉，辦事效率低下；一些政府工作人員服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)，素質(zhì)不高；對(duì)權(quán)力的監(jiān)督和約束機(jī)制不健全，形式主義、官僚主義問題比較突出，弄虛作假、奢侈浪費(fèi)和腐敗現(xiàn)象比較嚴(yán)重。要嚴(yán)格控制行政機(jī)關(guān)新建、擴(kuò)建辦公大樓，切實(shí)規(guī)范公務(wù)接待行為，堵塞管理漏洞，努力降低行政成本，建設(shè)節(jié)約型政府?！苯ㄔO(shè)一個(gè)優(yōu)質(zhì)高效的政府，就是要用較小的成本，實(shí)現(xiàn)較優(yōu)化的政府管理，這就要求政府及其公務(wù)人員在履行社會(huì)管理的過程中不能胡亂使用經(jīng)費(fèi)，減輕社會(huì)及公眾的負(fù)擔(dān)。政府成本問題，目前已經(jīng)體現(xiàn)出越來越膨脹的趨勢(shì)，這嚴(yán)重地影響著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和公眾的生活福利以及生活質(zhì)量，同時(shí)對(duì)政治文明、和諧社會(huì)的建立也造成了不可估量的障礙。

政府所處的地位和所發(fā)揮的職能，政府的決策和行為，政府及其領(lǐng)導(dǎo)的公務(wù)員的素質(zhì)對(duì)當(dāng)前和未來社會(huì)的影響非常之大。因此，政府成本研究和政府成本理論的建立，既有現(xiàn)實(shí)必要性，又有深遠(yuǎn)意義?！罢杀尽笔钦杀纠碚摰幕靖拍?，科學(xué)地界定政府成本的概念是進(jìn)行深入研究的前提。

一些學(xué)者經(jīng)常將政府成本與行政成本混淆。事實(shí)上，政府成本并不是簡(jiǎn)單地等同于行政成本。相對(duì)于行政成本，政府成本在前幾年才在學(xué)界出現(xiàn)。在這些研究中，尤以何翔舟、臧乃康、卓越等學(xué)者的研究比較深入。何翔舟教授認(rèn)為政府成本是“政府及其行政過程中所發(fā)生的各種費(fèi)用和開支，以及由其所引發(fā)出的現(xiàn)今和未來一段時(shí)間的間接性負(fù)擔(dān)。這些直接的或間接的費(fèi)用開支和負(fù)擔(dān)是可以通過優(yōu)化決策和優(yōu)化行政行為加以適當(dāng)控制的。”臧乃康教授認(rèn)為“政府成本主要指政府在供應(yīng)公共產(chǎn)品，進(jìn)行公共管理所花費(fèi)的各種費(fèi)用的總和，包括政府的生產(chǎn)成本和交易成本兩大部分?！倍吭綄⒄杀径x為“政府組織在為社會(huì)提供公共服務(wù)和生產(chǎn)公共產(chǎn)品的活動(dòng)過程中投入的人力、財(cái)力和物力資源?！?/p>

綜合以上學(xué)者對(duì)政府成本做出的界定，筆者認(rèn)為：政府成本是政府在一定時(shí)期內(nèi)為行使其職能，發(fā)揮其作用，維持其運(yùn)作過程中所付出的各種直接的人力、財(cái)力和精神資源和間接的人力、財(cái)力和精神資源，并且這些所付出的費(fèi)用以及開支是可以被優(yōu)化及控制的。

二、不斷攀升的行政管理支出：政府浪費(fèi)

政府成本的不斷膨脹，行政管理費(fèi)用支出的不斷上升已經(jīng)給中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會(huì)的和諧造成了極壞的影響。政府官員、學(xué)者以及公眾都給予了極大的關(guān)注，究其原因，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）政府規(guī)模不斷擴(kuò)大

實(shí)行改革開放以來，1982年、1988年、1993年、1998年、2003年中國進(jìn)行了五次機(jī)構(gòu)改革。五次政府機(jī)構(gòu)改革大體上是在三個(gè)循環(huán)圈中運(yùn)動(dòng)：第一，機(jī)構(gòu)的合并分開，即“合并—分開—再合并—再分開”。但從總體上看，機(jī)構(gòu)數(shù)量是在不斷增加。第二，管理權(quán)力的上收下放，即“上收—下放—再上收—再下放”。組織機(jī)構(gòu)隨之變化，但始終未實(shí)現(xiàn)合理配置。第三，行政人員數(shù)量也經(jīng)歷了“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”，從總體來說，增長(zhǎng)勢(shì)頭相對(duì)更為明顯。正是這三個(gè)循環(huán)，使得中國政府機(jī)構(gòu)改革步履蹣跚，收效甚微。

表1：近20年來黨政機(jī)關(guān)人數(shù)的變化情況（單位：萬人）

從表1列出的黨政干部人數(shù)變化的趨勢(shì)來看，其膨脹呈加速的趨勢(shì)：1966年到1979年的13年間增長(zhǎng)了46.4%，平均每年增長(zhǎng)3.57%；1979年到1989年的10年間增長(zhǎng)了86.1%，平均每年增長(zhǎng)8.61%；1989年到2000年的11年間增長(zhǎng)了95.3%，平均每年增長(zhǎng)8.66%。2000年到2008年的8年間增長(zhǎng)了17.7%。通過黨政機(jī)關(guān)人數(shù)與當(dāng)年總?cè)丝趯?duì)比，可以發(fā)現(xiàn)1966年公務(wù)員人數(shù)只占總?cè)丝诘?.28%，到了2008年已經(jīng)占了0.94%，考慮到人口基數(shù)從1966年的7.2億人到2008年的13.2億人，黨政機(jī)關(guān)人數(shù)的增長(zhǎng)也是非?？斓摹２⑶疑鲜鲱I(lǐng)導(dǎo)干部的數(shù)字還不包括“相當(dāng)于某級(jí)干部”和“享受某級(jí)干部待遇”的人數(shù)，如果包括這些人，那么人數(shù)將更加龐大。

政府機(jī)構(gòu)臃腫、人員眾多，國家、人民為此將支付高額的成本，也給社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來了沉重的壓力，是控制政府成本亟需關(guān)注的問題。

（二）行政管理費(fèi)用支出總量偏高、增長(zhǎng)迅速

要準(zhǔn)確地測(cè)算中國的行政管理支出是十分困難的，因?yàn)槌祟A(yù)算內(nèi)的行政管理支出外，還有大量的預(yù)算外和制度外的支出，這一部分的支出是很難統(tǒng)計(jì)的。筆者僅依據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)摘要》所給出的數(shù)據(jù)，對(duì)中國近三十年來的行政管理支出進(jìn)行分析。支的財(cái)政政策，增幅最大的2007年超過了40%，而1979年、1980年、1987年和1988年的增幅還不到2%。即使在財(cái)政收入與支出同步增幅的情況下，行政管理費(fèi)用支出占財(cái)政支出的比重還是一條持續(xù)上升的曲線，即行政成本支出占財(cái)政支出總量的比重越來越大，雖然在幾年間有小的波動(dòng)，但是并不明顯。這種行政費(fèi)用支出占財(cái)政支出逐年上升的現(xiàn)象，在認(rèn)識(shí)政府成本問題上不可忽視的。

表2：國家行政管理費(fèi)支出情況（單位：億元）

圖1 1976－2009年財(cái)政收入、財(cái)政支出增長(zhǎng)速度和行政管理費(fèi)用支出占總支出比重發(fā)展趨勢(shì)

（三）政府成本結(jié)構(gòu)失衡

表3：2008年8國中央政府財(cái)政支出

表4：2009年國家財(cái)政主要支出項(xiàng)目（億元）

從表3中來看，財(cái)政支出占GDP的比重為19.9%，與歐美資本主義國家相比并不算很高，但是，表3的數(shù)據(jù)只是預(yù)算內(nèi)數(shù)據(jù)，并不能全面反映中國政府廣義的政府成本?，F(xiàn)階段，政府的收入并不十分規(guī)范，除了預(yù)算內(nèi)收入外，還有大量的預(yù)算外收入和制度外收入。預(yù)算外收入是指不通過國家預(yù)算管理的財(cái)政收入。包括納入地方財(cái)政，行政、事業(yè)單位的預(yù)算外收入以及全民所有制企業(yè)掌握的企業(yè)專項(xiàng)基金收入。制度外收入則是指既不納入預(yù)算內(nèi)又不納入預(yù)算外管理的非稅收入，由征收主體自由支配、自行管理，幾乎沒有任何法律約束，其中主要來源于“三亂”收入，名目繁多，秩序混亂。因此，若考慮到預(yù)算外收入和制度外收入，行政管理支出規(guī)模將會(huì)更大。另外，從表4也可以看出，政府在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、科教文衛(wèi)的財(cái)政支出上相對(duì)很少，四者的總和也只占了24.3%，而單單行政費(fèi)用支出就占了19.9%。這也從一方面說明了我國政府成本不光總量巨大，浪費(fèi)嚴(yán)重，而且結(jié)構(gòu)也不合理，政府投入公共服務(wù)領(lǐng)域的比重過低。

（四）政府浪費(fèi)表現(xiàn)多樣化

政府浪費(fèi)名目繁多，花樣不斷翻新。前財(cái)政部長(zhǎng)劉仲藜曾說過，令他頭疼的事情有三件：人、車、會(huì)。官太多，會(huì)太多，車太多。中央國家機(jī)關(guān)主管公務(wù)小汽車的部門明文規(guī)定：正部級(jí)和常務(wù)副部級(jí)配專車，其余副部級(jí)干部一律實(shí)行保證用車。但實(shí)際上，不論是中央還是地方政府的局級(jí)干部、甚至科級(jí)干部都有專車?！?994年政府購買公車支出達(dá)到400億元，加上各項(xiàng)費(fèi)用，年支出700億元以上，超過了當(dāng)年的財(cái)政赤字。這以后各地政府購買汽車的數(shù)量以每年超過20%的速度遞增，2005年中國公車轎車保有量超過了500萬輛，僅采購汽車金額就高達(dá)500多億元，每年更為此消耗超5000億元。”另外，公款吃喝浪費(fèi)，公費(fèi)出國浪費(fèi)，各級(jí)政府建造豪華奢侈的辦公大樓的浪費(fèi)，政績(jī)工程浪費(fèi)以及公務(wù)員能源資源消耗問題也十分突出。

三、高昂的政府浪費(fèi)的成因分析

由上文可知，政府行政管理費(fèi)用支出總量偏高、增長(zhǎng)迅速、結(jié)構(gòu)不合理、管理失范等問題。歸納有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和一些專家的學(xué)者的觀點(diǎn)，造成這種政府浪費(fèi)的原因主要有以下幾個(gè)方面：

（一）現(xiàn)行的財(cái)政預(yù)算制度仍不完善

多年以來，中國的預(yù)算管理制度正在不斷取得進(jìn)步，并且已經(jīng)取得了一定的效果，但與建立節(jié)約型政府所需要的預(yù)算管理體制仍存在差距?，F(xiàn)行的財(cái)政預(yù)算制度仍存在以下弊端：（1）法律所規(guī)定的預(yù)算范圍過窄，“僅界定了稅收收入、依據(jù)規(guī)定應(yīng)上繳的國有資產(chǎn)收益、專項(xiàng)收入以及其他收入等預(yù)算內(nèi)資金”應(yīng)該納入政府預(yù)算范圍，大量預(yù)算外資金與制度外資金游離于預(yù)算之外，存在大量的隱性政府成本。預(yù)算外資金在財(cái)政不透明和缺乏有效監(jiān)督的條件下，極易使政府官員和公務(wù)員的“理性經(jīng)濟(jì)人”本性得到釋放和擴(kuò)張，為自己的利益做出各種尋租行為，導(dǎo)致浪費(fèi)現(xiàn)象的產(chǎn)生。（2）國家財(cái)政充斥著各種各樣的不規(guī)范行為：“在財(cái)政部門之外，其他的一些部門也擁有一定的財(cái)政資源分配權(quán)；幾乎各個(gè)部門都在汲取預(yù)算外資金并進(jìn)行開支；第三，預(yù)算內(nèi)資金是一攬子地以總額的方式分配到各個(gè)部門，再由這些部門將資金進(jìn)一步分配到各個(gè)具體的支出用途?！边@些現(xiàn)象的存在，很明顯的為濫用資金創(chuàng)造了非常多的機(jī)會(huì)，導(dǎo)致政府成本難以控制，進(jìn)而會(huì)產(chǎn)生政府浪費(fèi)現(xiàn)象，例如資源分配不當(dāng)、資金挪用、浪費(fèi)，甚至腐敗等等。

（二）政府人事制度不科學(xué)，對(duì)政府成本考核不重視

首先，現(xiàn)在正處于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要時(shí)期，政府承擔(dān)著直接推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的繁重任務(wù)，在以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為目標(biāo)的觀念驅(qū)使下，現(xiàn)行的政府人事制度在對(duì)政府工作人員的績(jī)效進(jìn)行評(píng)估時(shí)，往往只關(guān)注地方財(cái)政的增長(zhǎng)率，忽略付出多少代價(jià)，支付了多少成本，即過分注重“面子工程”。其次，現(xiàn)行的人事體制是一種金字塔式的自上而下的垂直系統(tǒng)，這一體系會(huì)導(dǎo)致各級(jí)官員無視民眾的呼聲與希望，而是看上級(jí)的臉色行事，惟上級(jí)馬首是瞻。各級(jí)政府官員為了更快地晉升，追求政績(jī)，不斷興建各種無用工程，搞政府短期投資，造成了資源的大量浪費(fèi)，不僅增加了政府成本，還帶來了不良的社會(huì)示范效應(yīng)。

（三）行政權(quán)力運(yùn)行缺乏透明度，缺乏公民的參與

政務(wù)的公開是法治政府、服務(wù)型政府的內(nèi)在要求?！罢?wù)公開要求組織透明、決策透明和行為透明。要求尊重和保障公眾的知情權(quán)。”權(quán)力的運(yùn)行缺乏透明度，容易導(dǎo)致政府官員過分集中行政權(quán)力，導(dǎo)致一言堂，也容易導(dǎo)致權(quán)力的專斷和腐敗，進(jìn)而難以對(duì)權(quán)力主體進(jìn)行有效的監(jiān)督和制約。公民的參與不足使得政府的公共政策不能充分反映人民群眾的利益與社會(huì)需要。現(xiàn)行的法律制度雖確立了公民的參與制度，但是規(guī)定過于籠統(tǒng)，參與渠道缺乏，致使公民的參與積極性大打折扣。一些要求公民參與的公共政策往往規(guī)定了嚴(yán)格的限定條件，使得參與廣度受到限制；一些公共政策的制定雖然召開了聽證會(huì)，但參與的或者是一些所謂的專家學(xué)者，或者就是一些請(qǐng)來的“托兒”。權(quán)力的過分集中，必然會(huì)助長(zhǎng)政府的無成本概念以及浪費(fèi)行為。

（四）政府職能錯(cuò)位，權(quán)力主體與責(zé)任主體的不對(duì)稱

“把政府的工作當(dāng)作社會(huì)人文科學(xué)方面的工作是不合理的，因?yàn)檎穆毮苤饕菍?duì)社會(huì)的管理，它擁有極大的權(quán)力，在過去很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，政府誤以為只要充分運(yùn)用政府調(diào)動(dòng)資源的能力，投入足夠的資金和人力，就能推動(dòng)某一產(chǎn)業(yè)甚至于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展?！痹谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，這恰恰是政府的職能錯(cuò)位，其實(shí)政府需要做的就是著力于落實(shí)各項(xiàng)制度措施，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)擁有優(yōu)化資源配置的特點(diǎn)，它可以自己建立起一個(gè)良性的循環(huán)。

權(quán)力與責(zé)任、義務(wù)是不能分離的?！皺?quán)責(zé)分離的現(xiàn)象，無論有權(quán)無責(zé)抑或有責(zé)無權(quán)，都是在行政權(quán)力分配過程中所應(yīng)該防止的。權(quán)力的大小也必須同責(zé)任的大小相一致?！睓?quán)大于責(zé)會(huì)導(dǎo)致權(quán)力濫用，責(zé)大于權(quán)會(huì)導(dǎo)致工作無法開展。現(xiàn)實(shí)中有很多例子說明政府權(quán)力與責(zé)任主體的不對(duì)稱性，政府的一極是膨脹的權(quán)力，另一極卻是萎縮的責(zé)任。

四、政府浪費(fèi)的治理對(duì)策

政府浪費(fèi)加大了財(cái)政負(fù)擔(dān)，擠占了科技、教育、文化、衛(wèi)生、醫(yī)療和社會(huì)保障等公共資源，影響了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，損害了人民群眾的根本利益。因此，反對(duì)和杜絕浪費(fèi)，控制政府成本，努力構(gòu)建節(jié)約型政府刻不容緩。

（一）完善現(xiàn)有的財(cái)政預(yù)算制度，增強(qiáng)對(duì)財(cái)政預(yù)算的約束

要全面并且有效的控制高昂的政府成本，必須改革完善現(xiàn)有的財(cái)政預(yù)算制度。隨著對(duì)政府財(cái)政的立法和審計(jì)監(jiān)督的逐步發(fā)展，地方上公民參與預(yù)算也開始出現(xiàn)。“各種形式的預(yù)算控制的出現(xiàn)表明，財(cái)政問責(zé)開始在中國發(fā)展起來?？傮w而言，有三種制度化的問責(zé)形式：官僚問責(zé)、橫向問責(zé)和社會(huì)問責(zé)?！薄肮駞⑴c預(yù)算作為直接民主的一種形式，有助于拓展和提升代議制民主的政治問責(zé)?！睘榱藢?shí)現(xiàn)有效的橫向問責(zé)和社會(huì)問責(zé)，首先必須在政府內(nèi)部建立起官僚問責(zé)制，否則政府就不能作為一個(gè)整體來進(jìn)行管理，政府內(nèi)部的立法和審計(jì)監(jiān)督也就無法開展?！爸袊牧⒎C(jī)構(gòu)之所以不能有效地行使‘錢袋子的權(quán)力’，在很大程度上就是因?yàn)樵谡畠?nèi)部缺乏有效的預(yù)算控制”因此，只有在官僚問責(zé)制與其他兩種形式的問責(zé)機(jī)制共同發(fā)揮作用的情況下，這一套體制才有助于促使政府對(duì)民眾負(fù)責(zé)。

（二）建立合理的公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度并且完善績(jī)效評(píng)估制度

降低和控制行政管理費(fèi)用是任何國家、任何時(shí)候都應(yīng)該注意的問題。政府的行政成本過高，就等于浪費(fèi)納稅人的錢。財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，“是一種根據(jù)國家的有關(guān)法律規(guī)定，要求特定人群對(duì)其財(cái)產(chǎn)和收入情況進(jìn)行如實(shí)申報(bào)的制度。這一被稱為‘陽光法案’的制度起源于1883年英國的《凈化選舉、防止腐敗法》。從財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度產(chǎn)生之日起，它對(duì)反腐倡廉，樹立政府和公務(wù)人員的良好形象起到了積極的作用。”美國于1978年從法律上確立了政府官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。規(guī)定要擔(dān)任法定需要申報(bào)財(cái)產(chǎn)職位的人，任職后30天內(nèi)必須按規(guī)定申報(bào)財(cái)產(chǎn)。如果不按規(guī)定申報(bào)，司法部可以對(duì)當(dāng)事人提起民事訴訟，法院可對(duì)其進(jìn)行處罰甚至刑事拘留。美國的公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的成功經(jīng)驗(yàn)我們完全可以借鑒，進(jìn)而完善中國的公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。

績(jī)效評(píng)估主體單一，必須推動(dòng)多元化的政府績(jī)效評(píng)估體系的構(gòu)建。筆者認(rèn)為，中國的政府績(jī)效評(píng)估應(yīng)當(dāng)包括政府機(jī)關(guān)的自我評(píng)估、上下級(jí)互評(píng)、黨組織的評(píng)估、人大的評(píng)估、專家學(xué)者的評(píng)估、利益相關(guān)群體和社會(huì)公眾評(píng)估。相關(guān)部門應(yīng)該規(guī)范指導(dǎo)民眾參與政府的績(jī)效評(píng)估，積極調(diào)動(dòng)他們參與的積極性。政府績(jī)效考核不應(yīng)該只關(guān)注投入與產(chǎn)出，更應(yīng)該關(guān)注效果，注重經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的持續(xù)和諧發(fā)展。通過合理的績(jī)效評(píng)估工具，引導(dǎo)政府合理的配置行政資源，制止政府管理活動(dòng)中的浪費(fèi)現(xiàn)象，從而達(dá)到降低政府成本的目的。

（三）加快政務(wù)公開的進(jìn)程，形成行政運(yùn)行過程的民主化

民眾是公共權(quán)力的基礎(chǔ)，他們把一些權(quán)力讓渡給政府，讓政府代替公眾來行使權(quán)力，作為政府的主人，民眾有權(quán)了解政府的各種信息。通過推進(jìn)政務(wù)公開，在達(dá)到降低政府成本目的的同時(shí)，也可以促使政府加強(qiáng)自身建設(shè)，引導(dǎo)政府向公平、公開、公正的方向發(fā)展。在政務(wù)公開的內(nèi)容上，政府可以有針對(duì)性的確定公開的內(nèi)容，可以將“政府的行政職責(zé)和群眾關(guān)注的重點(diǎn)作為公開內(nèi)容，如公開部門及處室職能、公開依法行政環(huán)節(jié)和流程、公開辦事依據(jù)和原則、公開辦事時(shí)限、公開辦事結(jié)果、公開廉政措施等等?！北M管多年來一直強(qiáng)調(diào)政務(wù)公開，但中國的政府體系離透明政府的要求還存在很大的差距。要確實(shí)落實(shí)政務(wù)公開，不讓其變?yōu)橐患埧瘴?，需要在立法上、制度上將政?wù)公開確立下來，在保護(hù)國家秘密的前提下，充分保障公民的知情權(quán)，避免信息不對(duì)稱現(xiàn)象，使政府的行政權(quán)力在陽光下運(yùn)作。只有政府的行政權(quán)力運(yùn)行透明，讓每個(gè)官員和公務(wù)員接受全體公民的監(jiān)督，才能鏟除滋生政府浪費(fèi)的土壤，才能有效地扼制和杜絕政府浪費(fèi)，降低政府成本。

（四）推進(jìn)合同外包制度，確定合理的政府管理半徑和管理密度

簽約外包一直是地方政府長(zhǎng)期使用的一種方法，但是其普及是隨著這幾年穩(wěn)步發(fā)展起來的。盡管在某些公共產(chǎn)品的服務(wù)與供給中已經(jīng)開始實(shí)施外包，但外包制度尚未形成規(guī)范的制度，隨意性較大，缺乏正確的引導(dǎo)和必要的約束，因此如何建立起適合本土化操作的合同外包制度是一個(gè)亟需解決的問題。在政府管轄的范圍內(nèi)，在可以允許競(jìng)爭(zhēng)外包的服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)，政府可以逐步開放、降低準(zhǔn)入門檻，除了一些關(guān)鍵領(lǐng)域，另外領(lǐng)域政府完全可以鼓勵(lì)國有企業(yè)，私有企業(yè)、外資企業(yè)和民間組織等以各種方式參與投資與建設(shè)，而政府只需要起到監(jiān)管的作用。

簽約安排中的一個(gè)潛在的節(jié)約來源就是更廉價(jià)的勞動(dòng)力成本。“一般來說，做同樣的工作，政府雇員得到的總收益要高于私營(yíng)部門的雇員?！倍?，公務(wù)員法律也保護(hù)公務(wù)員不會(huì)輕易受到解雇和降薪的風(fēng)險(xiǎn)。為了簽約的順利進(jìn)行，要建立一個(gè)專門機(jī)構(gòu)來保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)投標(biāo)的安全和進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，以免出現(xiàn)尋租行為使得公共服務(wù)質(zhì)量下降。

政府的權(quán)責(zé)不對(duì)稱現(xiàn)象并非政府自身能夠解決，必須找到強(qiáng)有力約束政府行為的機(jī)制或可行的手段。在中國現(xiàn)行的體制下，政府雖有國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，但民主監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督還不到位，這使得政府成本“生長(zhǎng)”的土壤過于肥沃。“政府職能的錯(cuò)位包括政府內(nèi)在職能錯(cuò)位，也包括政府與市場(chǎng)職能的錯(cuò)位，與非政府組織的錯(cuò)位；同時(shí)，政府權(quán)責(zé)的不對(duì)等也表現(xiàn)在政府內(nèi)部責(zé)權(quán)的不對(duì)稱，政府與市場(chǎng)之間的權(quán)責(zé)不對(duì)稱，與非政府組織之間的權(quán)責(zé)不對(duì)稱。”歸根結(jié)底，都是政府管理半徑和管理密度不合理的問題，因?yàn)檎穆毮苁怯邢薜?，它不能也不可能解決所有的社會(huì)問題。因此，確定合理的政府管理半徑和管理密度也是至關(guān)重要的。

六、結(jié)論

降低成本，抑制浪費(fèi)，建設(shè)節(jié)約、高效的政府是我們政府不懈追求的目標(biāo)。政府成本的資金來源于人民，政府是為人民服務(wù)，民眾沒有義務(wù)為政府背負(fù)繁重的成本負(fù)擔(dān)。本文從政府成本理論入手，結(jié)合中國當(dāng)前高昂的政府浪費(fèi)的現(xiàn)狀，針對(duì)導(dǎo)致這些現(xiàn)狀的成因，從相關(guān)方面提出了控制政府成本，抑制浪費(fèi)的一些對(duì)策措施，文章對(duì)政府成本的研究還處于起步階段，理論研究還不夠充分，僅希望本文能為我國降低政府成本、抑制政府浪費(fèi)的研究與實(shí)踐帶來一些啟示。

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（責(zé)任編輯 李保林）

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A

1671-0681（2014）01-0081-04

何翔舟（1959-），男，浙江工商大學(xué)公共管理學(xué)院教授；杜淼淼（1989-），男，浙江杭州人，浙江工商大學(xué)公共管理學(xué)院研究生。

*本文系國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目（71273236）“有形公共產(chǎn)品低成本服務(wù)的體制與機(jī)制研究”的部分研究成果。