歐盟新法案欲取代香港公約

夏春暉

年 初，《歐洲拆船新法案》（《新法案》）或?qū)⑾扔凇断愀酃s》生效的傳聞不絕于耳，但至今，《新法案》配套的實(shí)施指南與監(jiān)督程序等實(shí)質(zhì)性文本仍未出臺(tái)，這意味著《新法案》對(duì)市場(chǎng)仍沒(méi)有強(qiáng)制約束力。

歐盟出臺(tái)《新法案》的目的明確，取代停滯期的《香港公約》，提出更高規(guī)格的船舶拆解要求，企圖改善拆船業(yè)格局。格林尼治海事研究所廖一帆認(rèn)為：“這些想法都很天真?！睂?duì)于歐盟向中國(guó)拆船廠提出改善拆船設(shè)施的建議，廖一帆表示：“應(yīng)謹(jǐn)慎對(duì)待?！?/p>

香港公約四面楚歌

2009年5月，國(guó)際海事組織（IMO）在香港舉行“國(guó)際安全與無(wú)害環(huán)境拆船公約外交大會(huì)”，并通過(guò)新的拆船國(guó)際公約，即《2009年香港國(guó)際安全與無(wú)害環(huán)境拆船公約》（《香港公約》）?！断愀酃s》對(duì)船舶設(shè)計(jì)和建造、經(jīng)營(yíng)、拆解等全過(guò)程進(jìn)行規(guī)范和約束，要求新舊船舶準(zhǔn)備有害物質(zhì)清單，目的在于確保船舶在退役后的拆解中不會(huì)對(duì)環(huán)境和人員產(chǎn)生危害，促進(jìn)退役船舶科學(xué)循環(huán)利用。當(dāng)時(shí)，IMO樂(lè)觀估計(jì)“2015年生效是很現(xiàn)實(shí)的”，對(duì)此廖一帆認(rèn)為：“如果2015年生效，那么去年很多擬定條款應(yīng)被批準(zhǔn)，但直到現(xiàn)在通過(guò)審批的條款寥寥，2015年生效的可能性非常小。”

2012年，歐盟表示：“《香港公約》恐怕要到2020年才能生效?！比ツ?，有船東表示：“《香港公約》的生效時(shí)間猜都猜不透?！苯衲?月，IMO秘書(shū)長(zhǎng)含蓄但又公開(kāi)地質(zhì)疑：“當(dāng)年通過(guò)《香港公約》究竟是一場(chǎng)政治秀還是真心關(guān)注綠色拆船的發(fā)展？”廖一帆如此理解：“《香港公約》出臺(tái)時(shí)，是站在道德制高點(diǎn)，揚(yáng)言為拆船業(yè)的可持續(xù)性發(fā)展和綠色環(huán)保而生，在道義上很多人難以反駁，一些船東只能被動(dòng)加入，但并非真心想執(zhí)行。”目前，只有挪威向IMO提交批準(zhǔn)書(shū)，明確表示愿意簽署《香港公約》，比利時(shí)6月底表示可以考慮。

時(shí)隔5年，《香港公約》僅獲得兩個(gè)國(guó)家的支持，為何面臨如此尷尬的處境？廖一帆認(rèn)為《香港公約》各種不討好：“兩個(gè)對(duì)立團(tuán)體在《香港公約》上竟然意見(jiàn)一致，均對(duì)它猛烈抨擊。首先環(huán)保組織認(rèn)為‘毫無(wú)疑問(wèn)《香港公約》無(wú)法提供一個(gè)與《巴塞爾公約》等效的管理機(jī)制。另一方如印度拆船業(yè)者協(xié)會(huì)主席認(rèn)為‘要是按照《香港公約》的章程辦事，拆船業(yè)就徹底完蛋。”

一方面，《香港公約》被認(rèn)為與《巴塞爾公約》沖突?！栋腿麪柟s》有兩個(gè)目的：其一，盡可能減少危險(xiǎn)廢物并盡可能在其產(chǎn)生地加以處理；其二，通過(guò)無(wú)害環(huán)境管理，盡可能保護(hù)人的健康和減少危險(xiǎn)廢物的產(chǎn)生。而《香港公約》只關(guān)注第二個(gè)目的，對(duì)危險(xiǎn)物的生產(chǎn)、上船使用等沒(méi)有限制，且沒(méi)有從根本上禁止沖灘擱淺拆船等簡(jiǎn)易拆船方式。

另一方面，《香港公約》只字不提綠色船舶基金，沒(méi)有對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)拆船進(jìn)行補(bǔ)貼的條款，這就面臨一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題——誰(shuí)給拆船廠的技術(shù)支持埋單？

此外，雖然打著環(huán)保旗號(hào)，但《香港公約》僅規(guī)范有害物質(zhì)清單，涉及面過(guò)窄。

《香港公約》生效條件有三方面：不少于15個(gè)成員國(guó)簽署；這15個(gè)國(guó)家的合計(jì)商船噸位不少于世界商船總噸位的40%；這15個(gè)國(guó)家在前10年的最大年度合計(jì)拆船噸位不少于世界商船總噸位的3%。這些條件非?？量蹋y以滿足，面對(duì)遙遙無(wú)期的生效期，歐盟試圖另辟蹊徑。

新法案意圖狡猾

2012年3月28日，歐盟委員會(huì)提交《新法案》的建議案，目的為解決《香港公約》批準(zhǔn)進(jìn)度緩慢問(wèn)題。歐盟認(rèn)為，《香港公約》遲遲無(wú)法生效，應(yīng)抓緊制定新規(guī)，先一步重整市場(chǎng)在拆船方面的問(wèn)題。廖一帆認(rèn)為：“這可能只是漂亮話?！?/p>

《新法案》比《香港公約》要求更高，更激進(jìn)。兩者對(duì)比，《新法案》規(guī)定，沖灘拆船將被禁止，這一規(guī)定是《香港公約》所不具備的。在有害物質(zhì)清單方面，與《香港公約》附錄1、附錄2所列兩類(lèi)有害物質(zhì)不同的是，《新法案》只列出附錄1，其所列有害物質(zhì)比《香港公約》要求的范圍更加廣泛，增加全氟辛烷磺酸及其衍生物和溴化阻燃劑十二烷，且對(duì)每種有害物質(zhì)提出更具體要求。在有害廢品數(shù)量方面，《新法案》規(guī)定拆解過(guò)程中有害廢品數(shù)量產(chǎn)生的上限，而在《香港公約》中對(duì)數(shù)量沒(méi)有強(qiáng)制規(guī)定。

《新法案》試圖通過(guò)更高的綠色環(huán)保理念來(lái)博得支持率，近兩個(gè)月歐盟屢次邀請(qǐng)中國(guó)拆船協(xié)會(huì)、拆船廠去參加相關(guān)會(huì)議，以此告訴中國(guó)，歐盟當(dāng)前的拆船設(shè)備有多好，技術(shù)有多棒，希望中國(guó)可以積極響應(yīng)《新法案》的相關(guān)規(guī)定，打造更符合環(huán)保要求的拆船廠。廖一帆對(duì)此認(rèn)為：“歐盟或在給中國(guó)拆船廠設(shè)圈套?！?/p>

據(jù)統(tǒng)計(jì)，世界上50%的運(yùn)力掌握在歐洲少數(shù)幾個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家手中，而全世界93%以上的船舶拆解量由中國(guó)以及南亞若干個(gè)國(guó)家完成，發(fā)達(dá)國(guó)家將繼續(xù)向發(fā)展中國(guó)家出口報(bào)廢船并依賴后者的拆船業(yè)務(wù)，歐盟尤其需要仰仗中國(guó)拆船市場(chǎng)來(lái)幫助其緩解運(yùn)力過(guò)剩問(wèn)題。從船舶拆解量來(lái)看，中國(guó)已然是世界上第二大拆船國(guó)家，但拆船統(tǒng)計(jì)中忽略中國(guó)廢鋼船拆解量，若加上這些，廖一帆認(rèn)為有理由相信中國(guó)可以成為世界上最大拆船國(guó)家。如果中國(guó)被歐盟說(shuō)服積極改善拆船設(shè)施，屆時(shí)歐盟難以消耗的拆船量將積極轉(zhuǎn)移至中國(guó)，美其名曰給中國(guó)拆船廠帶來(lái)業(yè)務(wù)，其實(shí)有違歐盟在環(huán)保法規(guī)中“誰(shuí)污染誰(shuí)埋單”的基本原則，歐盟將自己處理有害廢品的成本轉(zhuǎn)嫁給中國(guó)，中國(guó)自掏腰包改善拆船設(shè)施與技術(shù)后，實(shí)則為處理歐盟的“污染品”埋單。

廖一帆犀利指出：“中國(guó)若配合《新法案》，花大價(jià)錢(qián)改善拆船設(shè)施的結(jié)果可能是無(wú)船可拆?！比绻袊?guó)對(duì)拆船設(shè)施進(jìn)行積極改善，那么歐盟將拿中國(guó)這一“好例子”向南亞國(guó)家施壓，刺激南亞國(guó)家自掏腰包改善拆船設(shè)施，屆時(shí)歐洲拆解運(yùn)力的選擇將多元化，到時(shí)全球綠色拆船業(yè)可能從中國(guó)轉(zhuǎn)移，由巴基斯坦、印度、孟加拉國(guó)等瓜分。

新法案推行之困

《新法案》急于出臺(tái)有多種含義，除有精明算計(jì)，也為取代進(jìn)入停滯期的《香港公約》，還有重振歐洲拆船業(yè)的雄心。廖一帆對(duì)此潑冷水：“歐盟要借《新法案》重振拆船業(yè)，我認(rèn)為是不現(xiàn)實(shí)的?！薄缎路ò浮芬蟛鸫瑥S提高技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，這意味著要提高拆解效率，拆解效率提高就無(wú)需太多勞動(dòng)力，成本就會(huì)減少，這樣便無(wú)法達(dá)到《新法案》所期望的效果，即解決就業(yè)問(wèn)題。另一方面，如果拆船廠遍地開(kāi)花，又會(huì)破壞歐洲環(huán)境，屆時(shí)環(huán)保組織會(huì)站出來(lái)極力反對(duì)。

全球各相關(guān)組織對(duì)《新法案》表達(dá)了自己的看法。國(guó)際航運(yùn)協(xié)會(huì)認(rèn)為《新法案》將對(duì)《香港公約》造成打擊，并一語(yǔ)中的表示“旨在給歐盟的拆船設(shè)施提供業(yè)務(wù)”。德國(guó)船級(jí)社認(rèn)為這將對(duì)整個(gè)行業(yè)造成始料不及的沖擊，因?yàn)闅W洲沒(méi)有幾家拆船廠可以正常營(yíng)運(yùn)，到時(shí)歐洲的船舶去哪拆會(huì)成為很大的問(wèn)題?！秳谑先?qǐng)?bào)》認(rèn)為這是多此一舉的短視行為。孟加拉國(guó)拆船組織更直言不諱表示該做法愚不可及。

在一片反對(duì)聲中，《新法案》的推引確實(shí)面臨阻力。去年《新法案》提出要成立綠色拆船基金，在提交的建議案中，歐盟認(rèn)為實(shí)施新規(guī)，要求拆船廠改進(jìn)拆船技術(shù)導(dǎo)致成本增加，可以考慮成立綠色拆船基金給予補(bǔ)助，但資金從何而來(lái)？為此歐盟提出對(duì)所有掛靠歐盟港口的船舶增收綠色船舶費(fèi)用。這一提案在各方反對(duì)下于去年4月在歐洲議會(huì)被否決，因?yàn)橐坏┐瑬|抱團(tuán)不?？繗W洲港口，歐洲港口收入將一落千丈，“撿了芝麻，丟了西瓜”，歐洲綠色船舶基金因此流產(chǎn)。

之后歐盟開(kāi)始修訂《新法案》，去年7月歐洲議會(huì)的說(shuō)客及歐盟各成員國(guó)對(duì)修訂后的新規(guī)文本暫達(dá)成一致意見(jiàn)，并于今年1月1日生效，但其中一系列配套實(shí)施指南、監(jiān)督程序并未出臺(tái)，原定今年7、8月會(huì)有進(jìn)展。但截至《航運(yùn)交易公報(bào)》發(fā)稿，仍未獲得相關(guān)推進(jìn)消息，這意味著目前《新法案》尚未形成約束力，或許只是形同虛設(shè)。endprint