存、改、廢：直面工商行政管理改革

顧海兵 盛小偉

自1978年9月恢復設立以來，中國工商行政管理經(jīng)歷了兩次大的體制調(diào)整：第一次是1995年，在設區(qū)的大中城市，將原來的區(qū)工商局改設為分局，使之成為市工商局的派出機構(gòu)；第二次是1999年，在全國實行了省以下工商行政管理部門人、財、物的垂直管理。兩次體制調(diào)整，都是以強化條線垂直管理為取向的。

目前正在全國推進實施的第三次工商行政管理體制調(diào)整，肇始于2011年10月，由國務院辦公廳下發(fā)了國辦發(fā)（2011）48號文件，重頭內(nèi)容是與前兩次垂直管理取向相背的取消垂直管理，實施分級管理，也就是人們常說的“劃歸地方、屬地管理”；緣由是適應《食品安全法》的需要，整合食品安全監(jiān)管職能，為地方政府搭建一個集職能、機構(gòu)、責任于一體，能對食品安全負總責的平臺；而強大的推力則來自于2013年3月14日全國人大十二屆一次會議通過的《國務院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，以及十八屆三中全會關于全面深化改革的決定。

觀察正在推進的工商行政管理體制調(diào)整的進程，工商行政管理部門的“存”與“改”已經(jīng)成為了一種客觀現(xiàn)實，但“廢”呢，是否潛藏其后？或許存、改、廢都是應當直面的。

存：當下的總體模式還能持續(xù)多久

存，就是職能有所調(diào)整，但保留工商行政管理的機構(gòu)，并保持實質(zhì)性運行。

也就是按照2013年版的《國務院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》所明確的，“將國務院食安辦的職責、國家食藥局的職責、質(zhì)監(jiān)總局的生產(chǎn)環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管職責、工商總局的流通領域食品安全監(jiān)管職責整合，組建食藥總局，統(tǒng)一監(jiān)管生產(chǎn)、流通、消費環(huán)節(jié)的食品安全和藥品的安全性、有效性；將工商、質(zhì)監(jiān)部門相應的管理隊伍和監(jiān)測機構(gòu)劃轉(zhuǎn)到食藥部門”。這種可稱之為“頂層模式”的調(diào)整方案，已在國務院層面，通過劃轉(zhuǎn)職能、劃轉(zhuǎn)人員的方式，于去年完成，國家工商行政管理總局與國家質(zhì)監(jiān)總局、國家食藥總局掛牌按新的職能配置步入實質(zhì)性運行。

在31個省、自治區(qū)、直轄市，除天津市擬組建市場監(jiān)督管理委員會是省級層面的唯一例外，其余都把與“頂層模式”的接軌作為基本取向，習慣上的“對上一致”，使得工商行政管理部門得以保留和運作。

但是，現(xiàn)階段機構(gòu)保留，實質(zhì)運作，是否就意味著工商行政管理部門就可以高枕無憂了呢？或者說，當下的總體模式能持續(xù)下去嗎？

依靠培育市場和發(fā)展個體工商戶的業(yè)績，工商部門取得了市場經(jīng)濟條件下的“應有地位”。然而，在當時語境下的培育與發(fā)展，更多閃耀著行政手段的“身影”。隨著市場經(jīng)濟步入規(guī)范階段，發(fā)展的抓手愈來愈走向市場、依靠市場，培育與發(fā)展的功能交由市場來承擔，行政手段淡出、退出，轉(zhuǎn)向了由市場在引導、鼓勵、培育中起基礎性作用、決定性作用，行政化被市場化替代，這種替代是時代的進步、發(fā)展的理性和制度的成熟；對工商部門來說，這種退出可能是一種職能的退化與讓渡，個中既有無奈，但更多是體現(xiàn)或順應了市場經(jīng)濟發(fā)展的大勢。

而所謂的“發(fā)放營業(yè)執(zhí)照”，曾被認為是工商部門的基本職能與地位支撐，并因為高門檻而帶來的“中國式辦照難”，時常受到非議和詬病。

如今，市場化發(fā)起的對“發(fā)發(fā)營業(yè)執(zhí)照”的沖擊，正改變著其原有的內(nèi)涵。因為，隨著公平公開透明的市場規(guī)則的逐步建立，“推進工商登記制度便利化，削減資質(zhì)認定項目，由先證后照改為先照后證，把注冊資本實繳登記制度逐步改為認繳登記制度”，不但降低了門檻，放寬了市場準入，更在資本金的配置和“做什么”、“怎么做”等方面還權于市場主體，減少行政干預，市場的決定性作用和市場主體的自主經(jīng)營、自主選擇作用，正逐步得到充分的釋放、必要的尊重和有效的顯現(xiàn)，申請人辦照不再神秘，難度不如以往，僅是便利化條件下工商部門為申請人提供的一項平常服務而已。

改：局部模式的突破

改，就是與質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)部門進行機構(gòu)、職能的重新整合，組建市場監(jiān)督管理部門，雖仍加掛“工商行政管理”的牌子，但僅為與上對應，充其量是半實質(zhì)性運行。

這項改革探索發(fā)端于深圳。早在2009年9月，深圳市整合了工商（物價）、質(zhì)監(jiān)、食藥、知識產(chǎn)權部門的職能，組建了深圳市市場監(jiān)督管理局。成為工商行政管理局部模式突破的“吃螃蟹”之舉。

2013年底，浙江省政府在文件中明確要求，統(tǒng)一將食品藥品監(jiān)管、工商行政管理部門的職責和機構(gòu)進行整合，組建市場監(jiān)督管理局，并于2014年2月底完成。

2014年1月1日，上海市在總體模式保持不變的情況下，選擇浦東新區(qū)整合工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)三部門的職能，正式掛牌運作了“上海浦東新區(qū)市場監(jiān)督管理局”。

從去年下半年以來，全國各地除了照搬“頂層模式”外，在涉及工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)等部門市場監(jiān)管的職能整合上，出現(xiàn)不同的局部模式的突破與探索。比如：

“四合一型”，即合并食安辦、工商、質(zhì)監(jiān)、食藥部門的機構(gòu)職能，組建市場監(jiān)督管理局，但考慮對口聯(lián)系的需要，加掛工商、質(zhì)監(jiān)、食藥部門的牌子。

“三合一型”，即合并工商、質(zhì)監(jiān)、食藥部門的職能，重新組建市場監(jiān)督管理局，加掛工商、質(zhì)監(jiān)、食藥部門的牌子。

“二合一型”，即整合工商、食藥部門的職能，組建市場監(jiān)督管理局，但劃入質(zhì)監(jiān)部門生產(chǎn)領域的食品安全監(jiān)管職能，加掛工商、食藥的牌子，保留質(zhì)監(jiān)局。

上述模式的適用范圍主要在市、縣（市、區(qū)），同時，在具體操作上也并非一種模式“一竿子到底”，存在著混合使用的情況。比如，安徽省出臺的方案，市一級是整合食安辦、工商、質(zhì)監(jiān)、食藥四個部門食品藥品安全監(jiān)管職能，組建新的食藥局；縣一級則是工商、質(zhì)監(jiān)、食藥部門合并組建市場監(jiān)督管理局。在浙江省，舟山市是整合工商、質(zhì)監(jiān)、食藥部門的職責，組建新的市場監(jiān)督管理局；而在其他城市，如杭州、寧波，都是整合工商、食藥部門的職責和劃入質(zhì)監(jiān)部門生產(chǎn)領域食品安全監(jiān)管職責，組建市場監(jiān)督管理局。

這種局部模式的改革突破，是大市場監(jiān)管理念與模式的接受與應用，雖然目前僅在省以下的部分地區(qū)探索實施，但其蘊含或反映出的典型意義不容小覷：

是在“改”的探索上，打破了以往大一統(tǒng)的模式，進入了與頂層模式不一致的“戰(zhàn)國時代”，意味著基層的機構(gòu)設置可以從實際出發(fā)，告別長期秉持的上下對口，是中央與地方責任體制的重塑。推而廣之，預示著往后基層在發(fā)展、管理上可能將擁有更多的自主權、決定權。

另外，在改革路徑上另有深意。因為大市場監(jiān)管中的機構(gòu)整合、職能歸并，多方利益、矛盾糾紛復雜，傳統(tǒng)的以上為主、以上為準，在上層累積并形成了思維定勢、工作慣性，乃至既得利益，從上突破阻力大、難度大。于是，通過打破慣例與常態(tài)，轉(zhuǎn)移陣地，在基層先行先試，開展大市場監(jiān)管實踐，進行大市場監(jiān)管機構(gòu)與職能的整合，繞過上層的阻力和制度慣性，積攢基層有效實踐的正能量，釜底抽薪，以下促上，以上攻下，形成先“戰(zhàn)國”后“大一統(tǒng)”的倒逼取向，實現(xiàn)改革目標的“逆襲”。當然，這僅僅是一個可能存在的倒逼猜想而已。無論如何，局部模式突破的典型意義已經(jīng)呈現(xiàn)。

廢：長期的目標模式可行嗎

廢，就是將工商行政管理部門的現(xiàn)有職能分解到有關部門，機構(gòu)撤銷，牌子取消。

在國內(nèi)外背景下來考量，工商行政管理部門的地位與作用的確是一個令人尷尬或郁悶的問題。

從國外看，缺少國際慣例的支持。遍覽國（境）外，都找不到相對應的一個名為工商行政管理的專門機構(gòu)，其職能工作也是散見于相關部門。以被國內(nèi)廣為引用的美國為例，企業(yè)法人登記由州務卿辦公室承擔，營業(yè)登記由稅務部門完成；競爭執(zhí)法（不正當競爭與反壟斷）由商務部門承擔；面廣量大的消費者權益保護有聯(lián)邦貿(mào)易委員會承擔；商標管理歸入專門的知識產(chǎn)權管理部門等。因此，工商行政管理這個名稱和機構(gòu)，可以說是獨具中國特色。

從國內(nèi)看，與其他部門相比，工商部門的作用不明顯、不突出；職能配置上也與其他行政監(jiān)管部門存在著重合，也就是說存在可以相互合并替代的可能。

而且，工商部門雖然執(zhí)行著多部專門法律，但與公、檢、法、稅務等部門有《人民警察法》、《檢察官法》、《法官法》、《稅法》等作為依據(jù)相比，還是缺少一部有力支撐的主體法，顯得底氣不足。二十年前，雖曾有《工商行政管理法》的立法建議，但最終是在爭議中不了了之。

雖然地位尷尬、爭議不斷，但工商部門也活躍著轉(zhuǎn)型的“身影”：注冊登記制度實施市場化改革、降低準入門檻，實行寬進的同時，積極通過轉(zhuǎn)型到嚴管上來；改權益年檢為年度報告，建立企業(yè)異常經(jīng)營名錄和黑名單制度，建立誠信體系，制訂企業(yè)監(jiān)管的抽查辦法等。

事實上，當工商管理部門接受“改”的現(xiàn)實時，也只有一層紙沒有捅破。如果把保留的機構(gòu)牌子去掉，工商行政管理就不復存在，所謂的工商行政管理職能順勢轉(zhuǎn)為了市場監(jiān)管職能。

任何一個部門的存、改、廢，并不完全取決于職能的配置、作用的發(fā)揮，而是一個多方考量、博弈的結(jié)果，存在的理由和撤銷、合并的原因都是一樣的；改革與被改革共存；有強化必定有弱化，一切隨經(jīng)濟發(fā)展、經(jīng)濟體制改革，以及在此基礎上的行政管理體制改革的需要而定。

因此，在認同和接受工商行政管理在現(xiàn)階段“存”與“改”的前提下，不能無視或漠視“廢”的長期化目標可能（甚至已潛伏在身邊），或許在不遠的將來，答案會清晰地呈現(xiàn)出來。