城市群主體下的新型城鎮(zhèn)化

中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議明確提出“把城市群作為主體形態(tài)”，不僅在理論上解決了我國城市化進(jìn)程的主導(dǎo)形態(tài)和核心機(jī)制問題，在實(shí)踐中也有利于不同層級(jí)的城市化單元走上一條資源配置合理、發(fā)展節(jié)奏平穩(wěn)的包容性發(fā)展之路。

我國首個(gè)中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議的召開，明確了國家推進(jìn)城鎮(zhèn)化的指導(dǎo)思想、主要目標(biāo)、基本原則、重點(diǎn)任務(wù)。上海交通大學(xué)城市科學(xué)研究院是專門從事城市科學(xué)理論與應(yīng)用研究的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)。日前，該團(tuán)隊(duì)圍繞中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議提出的六項(xiàng)任務(wù)，對(duì)相關(guān)問題進(jìn)行深入的解讀、分析和闡釋，具有一定的借鑒和參考價(jià)值。

劉士林：把城市群做為主體形態(tài)

2005年，《國家“十一五”規(guī)劃綱要》提出“要把城市群作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)”，標(biāo)志著城市群發(fā)展道路首次進(jìn)入國家戰(zhàn)略框架。經(jīng)過《國家“十二五”規(guī)劃綱要》關(guān)于“科學(xué)規(guī)劃城市群內(nèi)各城市功能定位和產(chǎn)業(yè)布局”，黨的十八大報(bào)告關(guān)于“科學(xué)規(guī)劃城市群規(guī)模和布局”的深入探索，我國首個(gè)中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議明確提出“把城市群作為主體形態(tài)”，預(yù)示著我國城鎮(zhèn)化規(guī)劃將以城市群為核心全面展開。以城市群為主體的新型城鎮(zhèn)化道路，體現(xiàn)了時(shí)代的必要趨勢(shì)和根本要求。

“把城市群作為主體形態(tài)”，主要針對(duì)的是我國城市發(fā)展中日益突出的不均衡和不協(xié)調(diào)問題。這主要表現(xiàn)在兩方面：一是城市與城市、城市與鄉(xiāng)村的不均衡問題。中心城市、大城市擴(kuò)張過快、資源與人才過度集中和低效配置，而中小城市、城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村卻因各種資源嚴(yán)重不足而舉步維艱，在局部甚至出現(xiàn)了程度不等的衰落和倒退，所以三中全會(huì)明確提出“推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)”。二是城市內(nèi)部的中心城區(qū)與其他城區(qū)、新城新區(qū)與老城區(qū)、市區(qū)與城鄉(xiāng)結(jié)合部的不協(xié)調(diào)問題。主要是城市建設(shè)和發(fā)展以GDP為核心，導(dǎo)致了城市規(guī)模失控、布局混亂、功能失調(diào)、承載能力低、大拆大建、管理與服務(wù)滯后、歷史文脈慘遭肢解等突出問題，這是三中全會(huì)提出“推進(jìn)優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和管理格局，增強(qiáng)城市綜合承載能力”的主要原因。

這些不均衡和不協(xié)調(diào)問題，既是當(dāng)下“城市病”集中爆發(fā)及城市出現(xiàn)亞健康的誘因，也是近年來我們所選擇的城市發(fā)展模式的必然結(jié)果。城市化主要有“單體式”和“城市群”兩種發(fā)展模式。前者的突出特征是“單打獨(dú)斗”、“以鄰為壑”，對(duì)外加劇了城市之間的“同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)”，對(duì)內(nèi)激化了城市內(nèi)部的“惡性博弈”，往往造成區(qū)域內(nèi)資源、資金和人才的巨大浪費(fèi)和低效配置，并直接損害了城市社會(huì)應(yīng)有的公平、正義及人的精神生態(tài)。后者的目標(biāo)是通過建立合理的城市分工和層級(jí)體系，解決區(qū)域內(nèi)以“產(chǎn)業(yè)同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)、項(xiàng)目重復(fù)建設(shè)、空間批量生產(chǎn)”為特征的“粗放型城市發(fā)展模式”，以及城市與鄉(xiāng)村在工業(yè)化和城市化進(jìn)程中不斷激化的對(duì)立和沖突，促進(jìn)都市、城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村的協(xié)調(diào)、均衡和可持續(xù)發(fā)展。自20世紀(jì)60年代以后，“單體式”城市發(fā)展模式在西方國家逐漸退出歷史舞臺(tái)，城市群成為城市化進(jìn)程和區(qū)域發(fā)展的主流趨勢(shì)。自上世紀(jì)90年代以來，關(guān)于中國城市究竟是走“大城市”還是走“小城鎮(zhèn)”的發(fā)展道路，不僅在理論和學(xué)術(shù)界一直爭(zhēng)論不休，在不同領(lǐng)域和實(shí)踐也經(jīng)常出現(xiàn)反復(fù)和“折騰”。中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議明確提出“把城市群作為主體形態(tài)”，不僅在理論上解決了我國城市化進(jìn)程的主導(dǎo)形態(tài)和核心機(jī)制問題，在實(shí)踐中也有利于不同層級(jí)的城市化單元走上一條資源配置合理、發(fā)展節(jié)奏平穩(wěn)的包容性發(fā)展之路。

劉士林（上海交通大學(xué)城市科學(xué)研究院院長、首席專家）

“把城市群作為主體形態(tài)”，解決了我國城市化進(jìn)程的主導(dǎo)形態(tài)和核心機(jī)制問題，在實(shí)踐中有利于走上一條資源配置合理、發(fā)展節(jié)奏平穩(wěn)的包容性發(fā)展之路。

王郁：提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量

提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的首要任務(wù)之一。在當(dāng)前快速城鎮(zhèn)化的背景下，人口、土地開發(fā)與公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施的均衡合理配置是影響城市化質(zhì)量提升的關(guān)鍵因素。近年來，“攤大餅”式的城市擴(kuò)張和高速的“土地城鎮(zhèn)化”過程中，人口、土地開發(fā)的增長與公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)能力脫節(jié)，加劇了交通擁堵、房價(jià)上升、污染嚴(yán)重等各類“城市病”，鬼城、空城、睡城等怪象凸顯，這一系列的問題亟待破解。

快速的城鎮(zhèn)化發(fā)展中，土地開發(fā)帶來產(chǎn)業(yè)和人口聚集的同時(shí)，也會(huì)導(dǎo)致公共服務(wù)需求的快速增長。只有當(dāng)產(chǎn)業(yè)、人口增長與公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施的容量相匹配，才能形成土地開發(fā)促進(jìn)適度的產(chǎn)業(yè)與人口聚集、公共服務(wù)的增長為城市發(fā)展和生活改善提供有力支撐，從而保證城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。如果城市產(chǎn)業(yè)與人口的聚集嚴(yán)重超出公共設(shè)施的服務(wù)能力，則會(huì)出現(xiàn)交通擁擠、污染嚴(yán)重、上學(xué)難、就醫(yī)難等各類城市病；反之，如果城市開發(fā)和基礎(chǔ)建設(shè)大大超前于人口與產(chǎn)業(yè)的集聚，則會(huì)由于超前開發(fā)而導(dǎo)致空城、鬼城的出現(xiàn)和投資的浪費(fèi)。

中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議提出城鎮(zhèn)化發(fā)展必須以人為本，要積極控制城市的無序擴(kuò)張，引導(dǎo)生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間的協(xié)調(diào)布局。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)就需要抓住土地開發(fā)規(guī)劃管理這一重要環(huán)節(jié)，加強(qiáng)對(duì)各類開發(fā)項(xiàng)目的空間強(qiáng)度、土地利用和公共服務(wù)設(shè)施配套的綜合調(diào)控，合理均衡配置居住、產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)等各類設(shè)施。工業(yè)、商業(yè)、住宅等各類開發(fā)項(xiàng)目對(duì)人口、產(chǎn)業(yè)等要素聚集的影響不同，對(duì)公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施需求的影響也不同，不同城市以及城市內(nèi)不同區(qū)域的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)能力各有差異，所以，需要根據(jù)各城市和各地區(qū)現(xiàn)有公共設(shè)施的服務(wù)能力，在嚴(yán)格控制土地開發(fā)總量規(guī)模的同時(shí)，控制和引導(dǎo)各類土地開發(fā)的強(qiáng)度和布局，促進(jìn)合理的土地混合利用，從而形成人口、產(chǎn)業(yè)聚集與公共服務(wù)的空間匹配和合理配置，提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地利用率，合理安排城市空間布局。

我國城市開發(fā)規(guī)劃制度的主要內(nèi)容是以“一書兩證”許可制度為基礎(chǔ)、以法定規(guī)劃為依據(jù)的開發(fā)項(xiàng)目審查。由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，現(xiàn)有開發(fā)規(guī)制體系在技術(shù)上偏重對(duì)空間和土地總量的控制，綜合調(diào)控目標(biāo)不明確，這是導(dǎo)致政策失效、規(guī)劃失控的核心因素。因此，迫切需要將公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施容量納入開發(fā)項(xiàng)目規(guī)劃審查的約束條件，有針對(duì)性地建立分項(xiàng)目和分區(qū)域的多元化綜合調(diào)控目標(biāo)體系，才能嚴(yán)格約束地方發(fā)展沖動(dòng)與市場(chǎng)開發(fā)行為的外部性，有效引導(dǎo)城市協(xié)調(diào)均衡發(fā)展。

王郁（上海交通大學(xué)城市科學(xué)研究院院長助理、副教授）

有針對(duì)性地建立分項(xiàng)目和分區(qū)域的多元化綜合調(diào)控目標(biāo)體系，嚴(yán)格約束地方發(fā)展沖動(dòng)與市場(chǎng)開發(fā)行為的外部性，有效引導(dǎo)城市協(xié)調(diào)均衡發(fā)展，切實(shí)提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量。

馬娜：制定標(biāo)準(zhǔn)化程序

城鎮(zhèn)化是關(guān)系我國現(xiàn)代化的全局性戰(zhàn)略決策，既是長期的歷史過程，也是復(fù)雜的系統(tǒng)工程，因此離不開以實(shí)現(xiàn)最佳秩序和最優(yōu)社會(huì)效益為目標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)作為必要的工具和手段，實(shí)現(xiàn)明確目標(biāo)、理清路徑、管好過程，以便在面對(duì)包羅萬象、紛繁復(fù)雜的各類城市發(fā)展具體問題時(shí)始終保持正確的方向。

城鎮(zhèn)化標(biāo)準(zhǔn)化應(yīng)包括基礎(chǔ)術(shù)語和指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化、技術(shù)的標(biāo)準(zhǔn)化和管理的標(biāo)準(zhǔn)化。

基礎(chǔ)術(shù)語和指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化解決的是對(duì)城鎮(zhèn)化及其細(xì)化目標(biāo)的認(rèn)識(shí)問題，從對(duì)城市群、特大城市、大城市、中小城市、城鎮(zhèn)和農(nóng)村的具體劃分和認(rèn)定，到對(duì)城市文化、城市生態(tài)的全面認(rèn)知，從土地集約化、公共服務(wù)均等化等要求的指標(biāo)量化，到城市開發(fā)邊界、城市生態(tài)紅線的內(nèi)涵解讀，都應(yīng)有明確標(biāo)準(zhǔn)，避免誤讀和認(rèn)識(shí)上的偏差。

馬娜（上海市標(biāo)準(zhǔn)化研究院研究中心副主任、上海交通大學(xué)城市科學(xué)研究院兼職研究員）

以基礎(chǔ)術(shù)語和指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化解決對(duì)城鎮(zhèn)化及細(xì)化目標(biāo)的認(rèn)識(shí)問題，以技術(shù)的標(biāo)準(zhǔn)化解決城鎮(zhèn)化實(shí)踐中的方法、要求和路徑問題，以管理的標(biāo)準(zhǔn)化解決城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的控制、評(píng)估和監(jiān)督問題。

技術(shù)的標(biāo)準(zhǔn)化解決的是城鎮(zhèn)化實(shí)踐中的方法、要求和路徑的問題。如城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量的表征方法，關(guān)系到推進(jìn)城鎮(zhèn)化的目標(biāo)和方向，本次城鎮(zhèn)化工作會(huì)議已經(jīng)釋放明確的信號(hào)，我們要發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化是“以人為本、以人為核心”的城鎮(zhèn)化，但只有將這一理念落實(shí)到具體方向上，才能避免走偏，避免決策的失誤。城鎮(zhèn)化工作會(huì)議剛一結(jié)束，已經(jīng)出現(xiàn)了諸如房地產(chǎn)業(yè)和建筑建材產(chǎn)業(yè)將迎來明顯政策紅利的論斷，顯現(xiàn)出了新一輪基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)熱潮涌動(dòng)的態(tài)勢(shì)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)當(dāng)然是保證人民生活質(zhì)量和便利程度的物質(zhì)基礎(chǔ)，但也只是整個(gè)城鎮(zhèn)化的一個(gè)方面，與資源合理利用、人口管理和社會(huì)保障、社會(huì)管理和公共服務(wù)等其他方面應(yīng)有科學(xué)適當(dāng)?shù)年P(guān)系，這中間的側(cè)重和表現(xiàn)必須要給出具有廣泛適用性和指向性的標(biāo)準(zhǔn)，才能避免出現(xiàn)新一輪的造城運(yùn)動(dòng)和城市低水平擴(kuò)張等現(xiàn)象。又如開展城市文化建設(shè)的路徑和方法問題，也是解決千城一面、保護(hù)和弘揚(yáng)傳統(tǒng)優(yōu)秀文化的重要問題，需要通過標(biāo)準(zhǔn)給出城市文化保護(hù)和發(fā)展的要素和重點(diǎn)，避免一提文化就大建文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園區(qū)、一說保護(hù)就涌現(xiàn)無數(shù)歷史人物故里等問題。

管理的標(biāo)準(zhǔn)化解決的是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的控制、評(píng)估和監(jiān)督的問題。雖然城鎮(zhèn)化是一個(gè)自然歷史過程，要遵循規(guī)律、順勢(shì)而為，但并不意味著可以放任自流，反而愈加凸顯了對(duì)宏觀管理者管理能力和水平的更高要求。比如對(duì)城鎮(zhèn)化成熟度的判斷和評(píng)估，是城鎮(zhèn)化發(fā)展宏觀管理的重要里程碑，是開展階段檢查和后續(xù)決策的依據(jù)，只有客觀評(píng)價(jià)和科學(xué)判斷城鎮(zhèn)化發(fā)展階段和存在問題，與此有關(guān)的一切路線、方針和政策才有前提和基礎(chǔ)。又如本次城鎮(zhèn)化工作會(huì)議已做完整論述的城鎮(zhèn)化各項(xiàng)任務(wù)如何表征、管理和評(píng)估，也都需要有相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)，將居民生活質(zhì)量較高、城市群布局優(yōu)化、資源集約利用、生態(tài)環(huán)境持續(xù)友好、城市文化承續(xù)發(fā)展等各項(xiàng)要求提煉歸納為相對(duì)穩(wěn)定明確、可考量的要素系統(tǒng)。

張志剛（上海交通大學(xué)先進(jìn)技術(shù)產(chǎn)業(yè)研究院首席信息官、上海交通大學(xué)城市科學(xué)研究院院長助理）

以信息技術(shù)為支撐，打破社會(huì)管理信息孤島，構(gòu)建社會(huì)智慧管理體系，重視科技元素在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中的重要作用。

張志剛：信息技術(shù)構(gòu)建智慧管理體系

1. 以信息技術(shù)為支撐，打破社會(huì)管理信息孤島，構(gòu)建社會(huì)智慧管理體系，使社會(huì)治理結(jié)構(gòu)扁平化。通過建立完整的社會(huì)管理信息監(jiān)測(cè)、預(yù)測(cè)體系，確保社會(huì)治理體系對(duì)重大事件、重要信息監(jiān)測(cè)的靈敏性，提高社會(huì)治理體系的快速反應(yīng)能力；通過建立完善的信息傳遞體系，確保重要信息能夠快速準(zhǔn)確地直達(dá)群眾手中、確保信息披露的公開和公平，減少由于政府信息披露及傳播途徑補(bǔ)償造成的謠言及社會(huì)誤解。從而保障社會(huì)發(fā)展的安全穩(wěn)定。

2. 通過制定標(biāo)準(zhǔn)、建立法規(guī)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)并建立城市級(jí)或更大區(qū)域的醫(yī)療資源統(tǒng)一調(diào)配機(jī)制，以及醫(yī)療信息共享機(jī)制，打破傳統(tǒng)醫(yī)療體系發(fā)展過程中形成的各醫(yī)療機(jī)構(gòu)之間的醫(yī)療信息孤島及信息壁壘，在城市范圍或更大范圍內(nèi)整合各種醫(yī)療資源，提高醫(yī)療資源的使用效率，確保民眾健康。

3. 從規(guī)劃開始，客觀評(píng)估，優(yōu)化城市產(chǎn)業(yè)布局及能源供應(yīng)體系，綜合運(yùn)用各種節(jié)能技術(shù)及環(huán)境工程技術(shù)，提高城市污染物處理和控制水平，減少城市二氧化碳及污染物排放，確保城市化過程中的環(huán)境安全。

4. 全盤規(guī)劃布局，實(shí)現(xiàn)城市去中心化，減少城市居民日常平均流動(dòng)距離，充分利用智能交通技術(shù)，規(guī)劃并建立完善的公共交通系統(tǒng)，動(dòng)態(tài)解決日益嚴(yán)重的城市交通問題。

5. 整合教育資源，充分利用互聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算等信息化技術(shù)，建立完善的終身教育及職業(yè)教育體系，確保包括本地居民及外來務(wù)工人員的城市居民素質(zhì)的不斷提高，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)及技術(shù)的高速發(fā)展。

6. 通過完善農(nóng)村的信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，結(jié)合各種新技術(shù)的使用，改善農(nóng)村居住環(huán)境，提高農(nóng)村的生產(chǎn)效率，減少城鄉(xiāng)差距，在農(nóng)村創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會(huì)。