省級(jí)建設(shè)行業(yè)信息化頂層設(shè)計(jì)的探討

“四化融合”為信息化發(fā)展提供了前所未有的機(jī)遇，加快省級(jí)建設(shè)行業(yè)信息化頂層設(shè)計(jì)的研究和探索工作十分迫切。

一、引言

黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持走中國(guó)特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路,推動(dòng)信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào),促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。 “四化融合”為信息化發(fā)展提供了前所未有的機(jī)遇，信息化已不再只是一種手段,而成為發(fā)展的目標(biāo)和路徑,認(rèn)識(shí)及把握當(dāng)前信息化的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，有效推進(jìn)建設(shè)行業(yè)科學(xué)發(fā)展，必須走城鎮(zhèn)化和信息化融合的道路，用信息化提升城鎮(zhèn)化，以城鎮(zhèn)化帶動(dòng)信息化，必需深刻思考信息化與城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)、相互協(xié)調(diào)、同步發(fā)展的對(duì)策，進(jìn)一步明確信息化發(fā)展的思路、方向、重點(diǎn)。以此新的歷史時(shí)期，大力推動(dòng)建設(shè)行業(yè)信息化省級(jí)平臺(tái)頂層設(shè)計(jì)，有利于提升城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門的科學(xué)決策、履行職能和服務(wù)公眾的能力，促進(jìn)業(yè)務(wù)協(xié)同、建設(shè)集約與信息共享，符合國(guó)家當(dāng)前的發(fā)展趨勢(shì)。

經(jīng)過(guò)近幾年的信息化建設(shè),各?。ㄊ校┰诮ㄖ袌?chǎng)管理、信用體系建設(shè)、行政服務(wù)平臺(tái)、政務(wù)網(wǎng)站建設(shè)等重點(diǎn)業(yè)務(wù)領(lǐng)域取得了明顯的成效, 并在不同部門及其業(yè)務(wù)中逐步實(shí)現(xiàn)了信息化系統(tǒng)建設(shè)，移動(dòng)互聯(lián)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、社交網(wǎng)絡(luò)等新理念、新技術(shù)的應(yīng)用不斷推動(dòng)信息公開、數(shù)據(jù)積累和用戶集聚，信息化提升帶動(dòng)建設(shè)行業(yè)的效果越來(lái)越顯著。隨著信息化的深入應(yīng)用，存在的問(wèn)題和困難日益突出,主要體現(xiàn)在不同的業(yè)務(wù)系統(tǒng)之間系統(tǒng)架構(gòu)不同、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，容易造成重復(fù)建設(shè)和“信息孤島”，且存在條塊分割、各自為政的情況，整體呈現(xiàn)縱強(qiáng)橫弱現(xiàn)象。深入分析原因,主要是缺乏從總體思路與具體實(shí)施統(tǒng)籌規(guī)劃、有效銜接的頂層設(shè)計(jì)體系，因此加快省級(jí)建設(shè)行業(yè)信息化頂層設(shè)計(jì)的研究和探索工作十分迫切。

二、頂層設(shè)計(jì)概念

“頂層設(shè)計(jì)”本意是指自高端開始的總體構(gòu)想，這一概念源于系統(tǒng)工程學(xué)領(lǐng)域的自頂向下設(shè)計(jì)(Top-down Design)，即運(yùn)用系統(tǒng)論的方法，從全局的角度，對(duì)某項(xiàng)任務(wù)或者某個(gè)項(xiàng)目的各方面、各層次、各要素統(tǒng)籌規(guī)劃，以集中有效資源，高效快捷地實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。其主要特征有三個(gè)：一是頂層決定性，頂層設(shè)計(jì)是自高端向低端展開的設(shè)計(jì)方法，核心理念與目標(biāo)都源自頂層，因此頂層決定底層，高端決定低端；二是整體關(guān)聯(lián)性，頂層設(shè)計(jì)強(qiáng)調(diào)設(shè)計(jì)對(duì)象內(nèi)部要素之間圍繞核心理念和頂層目標(biāo)所形成的關(guān)聯(lián)、匹配與有機(jī)銜接；三是實(shí)際可操作性，設(shè)計(jì)的基本要求是表述簡(jiǎn)潔明確，設(shè)計(jì)成果具備實(shí)踐可行性，因此頂層設(shè)計(jì)成果應(yīng)是可實(shí)施、可操作的。

基于以上分析，可以認(rèn)為頂層設(shè)計(jì)是指從全局視角出發(fā)，圍繞著某個(gè)對(duì)象的核心目標(biāo)，統(tǒng)籌考慮和協(xié)調(diào)對(duì)象的各方面和各要素，對(duì)對(duì)象的基本架構(gòu)及要素間運(yùn)作機(jī)制進(jìn)行總體的、全面的規(guī)劃和設(shè)計(jì)。

對(duì)于城鄉(xiāng)建設(shè)信息化頂層設(shè)計(jì)而言，它是以全局的視野，用系統(tǒng)論的方法，把先進(jìn)的信息技術(shù)與建設(shè)項(xiàng)目前期規(guī)劃、計(jì)劃管理、建筑市場(chǎng)和施工現(xiàn)場(chǎng)管理、建筑業(yè)和勘察設(shè)計(jì)企業(yè)等行業(yè)管理以及相關(guān)從業(yè)人員管理等高度融合，對(duì)信息化建設(shè)的各個(gè)方面、各個(gè)層次進(jìn)行宏觀的、整體的、全局的決策和設(shè)計(jì)。

三、頂層設(shè)計(jì)的基本思路

(一)頂層設(shè)計(jì)的原則

省級(jí)建設(shè)行業(yè)信息化頂層設(shè)計(jì)應(yīng)立足于目前行業(yè)信息化發(fā)展的實(shí)際和特點(diǎn)，整體統(tǒng)籌，全域規(guī)劃，以業(yè)務(wù)整合、服務(wù)智能、應(yīng)用主導(dǎo)，資源共享為實(shí)施要求，把握信息技術(shù)和發(fā)展趨勢(shì)，遵循以下設(shè)計(jì)原則：

1.業(yè)務(wù)覆蓋的完整性：

辨識(shí)關(guān)鍵業(yè)務(wù)、確定業(yè)務(wù)的優(yōu)先級(jí)、梳理業(yè)務(wù)需求和優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，強(qiáng)調(diào)業(yè)務(wù)協(xié)同，使業(yè)務(wù)規(guī)劃完整覆蓋是頂層設(shè)計(jì)的前提。

2.技術(shù)架構(gòu)的統(tǒng)一性：

業(yè)務(wù)規(guī)劃清楚的前提下，對(duì)技術(shù)架構(gòu)應(yīng)盡可能詳盡的確定，加強(qiáng)技術(shù)架構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)化，特別是細(xì)化網(wǎng)絡(luò)、身份認(rèn)證等共性需求和統(tǒng)一平臺(tái)的規(guī)范，是頂層設(shè)計(jì)實(shí)施的重要保障。

3.數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的共享性：

建立可共享的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，使各地區(qū)各部門的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)能有規(guī)范的互聯(lián)互通，是頂層設(shè)計(jì)成功應(yīng)用的基礎(chǔ)。

4.系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的擴(kuò)展性：

隨著業(yè)務(wù)發(fā)展對(duì)信息化要求的不斷深化，數(shù)據(jù)管理需求的不斷增長(zhǎng)，對(duì)系統(tǒng)的易擴(kuò)展性，即可持續(xù)發(fā)展性不斷提出要求，能否便利、低成本的擴(kuò)展新功能，擴(kuò)展后系統(tǒng)及時(shí)性、可靠性、安全性等能否滿足業(yè)務(wù)要求，將是頂層設(shè)計(jì)規(guī)劃所要考慮的重要環(huán)節(jié)。

(二)頂層設(shè)計(jì)實(shí)施

從具體實(shí)施步驟來(lái)看，首先，需要全面梳理業(yè)務(wù)需求和工作流程。通過(guò)對(duì)各級(jí)、各部門業(yè)務(wù)進(jìn)行梳理、整合、優(yōu)化，將分散的業(yè)務(wù)架構(gòu)有序有力地凝聚為一體，構(gòu)建分工有序、緊密合作的業(yè)務(wù)體系，以全局性把握管理部門需求，促進(jìn)流程整合和業(yè)務(wù)協(xié)同。其次，技術(shù)架構(gòu)選擇。對(duì)電子政務(wù)建設(shè)應(yīng)用中的技術(shù)實(shí)現(xiàn)進(jìn)行全局性的統(tǒng)籌設(shè)計(jì)，建立對(duì)業(yè)務(wù)架構(gòu)、公共架構(gòu)、服務(wù)架構(gòu)的相應(yīng)支撐。再次，分析業(yè)務(wù)涉及表格和數(shù)據(jù)實(shí)體，找出數(shù)據(jù)之間關(guān)系，經(jīng)分類、歸并，進(jìn)一步完善項(xiàng)目庫(kù)、企業(yè)庫(kù)、人員庫(kù)、信用庫(kù)等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，在經(jīng)過(guò)清洗、整合的數(shù)據(jù)倉(cāng)庫(kù)基礎(chǔ)上進(jìn)行數(shù)據(jù)挖掘，統(tǒng)計(jì)分析，發(fā)掘行業(yè)發(fā)展趨勢(shì)，以期為行政主管部門提供決策數(shù)據(jù)支持。最后，分析應(yīng)用系統(tǒng)需要的硬件設(shè)備、信息安全服務(wù)、選擇基礎(chǔ)平臺(tái)、網(wǎng)絡(luò)環(huán)境和采用的技術(shù)，確定整體的信息化基礎(chǔ)設(shè)施情況。

＞＞圖1 建設(shè)行業(yè)信息化頂層設(shè)計(jì)總體架構(gòu)

四、頂層設(shè)計(jì)內(nèi)容

(一)基本框架

建設(shè)行業(yè)信息化頂層設(shè)計(jì)是一個(gè)包含了部級(jí)、省級(jí)、市級(jí)、縣（鎮(zhèn)）級(jí)幾個(gè)系統(tǒng)在內(nèi)的大系統(tǒng)，不管是省、市、縣的電子政務(wù)頂層設(shè)計(jì)，還是行業(yè)的電子政務(wù)頂層設(shè)計(jì)，都面對(duì)著極其復(fù)雜的縱橫關(guān)系，涉及眾多部門和機(jī)構(gòu)，需要考慮戰(zhàn)略目標(biāo)、業(yè)務(wù)、數(shù)據(jù)、技術(shù)等諸多方面內(nèi)容（參見圖1）。

作為建設(shè)行業(yè)信息化頂層設(shè)計(jì)重要的組成部分，在借鑒國(guó)內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，充分結(jié)合目前建設(shè)行業(yè)信息化發(fā)展實(shí)際，陜西省建設(shè)信息中心開展了“省級(jí)建設(shè)行業(yè)協(xié)同辦公平臺(tái)頂層設(shè)計(jì)課題”研究，對(duì)廳各處室、各直屬單位、各行業(yè)協(xié)會(huì)業(yè)務(wù)進(jìn)行整合、梳理和優(yōu)化，統(tǒng)一建設(shè)，統(tǒng)籌規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“戰(zhàn)略目標(biāo)上一致，業(yè)務(wù)上協(xié)同，功能上協(xié)調(diào)，結(jié)構(gòu)上統(tǒng)一，資源共享，部件標(biāo)準(zhǔn)化”，縱向與部、省、市、縣、村（鎮(zhèn)）級(jí)建設(shè)行業(yè)相關(guān)機(jī)構(gòu)、部門資源對(duì)接，數(shù)據(jù)共享，橫向涵蓋省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳各處室、各直屬機(jī)構(gòu)、各行業(yè)協(xié)會(huì)關(guān)鍵業(yè)務(wù)，強(qiáng)調(diào)業(yè)務(wù)協(xié)同，為管理部門提供智能化服務(wù)、決策數(shù)據(jù)支持。其總體思路是，首先設(shè)計(jì)出大平臺(tái)電子政務(wù)發(fā)展的總體架構(gòu)，并以此為建設(shè)藍(lán)圖，在確定應(yīng)用架構(gòu)和基礎(chǔ)設(shè)施架構(gòu)的基礎(chǔ)上，提出包含業(yè)務(wù)功能、公共功能、服務(wù)功能、技術(shù)功能在內(nèi)的電子政務(wù)頂層設(shè)計(jì)總體模型。

＞＞圖2 省級(jí)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳協(xié)同辦公平臺(tái)體系架構(gòu)圖

(二)總體目標(biāo)

課題的研究旨在促進(jìn)建設(shè)行業(yè)行政管理部門由傳統(tǒng)的辦公方式向現(xiàn)代辦公方式的轉(zhuǎn)型，全面提升省級(jí)建設(shè)行政管理部門的宏觀調(diào)節(jié)能力、市場(chǎng)監(jiān)管能力和公共服務(wù)能力，踐行兩個(gè)轉(zhuǎn)變（從應(yīng)用系統(tǒng)向管理系統(tǒng)轉(zhuǎn)變，從數(shù)據(jù)采集向數(shù)據(jù)分析處理轉(zhuǎn)變）、堅(jiān)持三個(gè)面向（面向政府提供管理服務(wù)、面向行業(yè)提供應(yīng)用服務(wù)、面向社會(huì)提供信息服務(wù)）、實(shí)現(xiàn)五個(gè)目標(biāo)（集成化的工作平臺(tái)、數(shù)字化的管理平臺(tái)、智能化的監(jiān)督平臺(tái)、信息化的服務(wù)平臺(tái)、可拓展的信息平臺(tái)），建立集成辦公高效化、決策分析數(shù)據(jù)化、監(jiān)管監(jiān)測(cè)智能化、業(yè)務(wù)管理規(guī)范化和社會(huì)服務(wù)優(yōu)質(zhì)化,為政府提供智能化的管理、決策服務(wù)，為行業(yè)和社會(huì)公眾提供高效、便捷、規(guī)范、智能的服務(wù)。

(三)核心內(nèi)容

結(jié)合廳各處室及廳直單位業(yè)務(wù)工作實(shí)際，廳協(xié)同辦公平臺(tái)從業(yè)務(wù)功能、公共功能、服務(wù)功能和技術(shù)功能四大域出發(fā)提出頂層設(shè)計(jì)研究（參見圖2），規(guī)劃包括廳機(jī)關(guān)行政辦公、業(yè)務(wù)管理、行政審批、監(jiān)督管理、統(tǒng)計(jì)報(bào)表、輔助決策、GIS應(yīng)用、視頻監(jiān)控、移動(dòng)辦公、公眾服務(wù)等10個(gè)功能模塊和城鎮(zhèn)化建設(shè)監(jiān)管、建筑市場(chǎng)監(jiān)管、公積金監(jiān)管、工程質(zhì)量監(jiān)管、保障房監(jiān)管、房地產(chǎn)市場(chǎng)監(jiān)管、建筑節(jié)能監(jiān)管、行政審批監(jiān)管以及行業(yè)信用監(jiān)管等9個(gè)行業(yè)監(jiān)管模塊。內(nèi)容涵蓋廳全部業(yè)務(wù)處室及廳直單位的23個(gè)管理信息系統(tǒng)及79個(gè)子系統(tǒng)，最終形成企業(yè)庫(kù)、人員庫(kù)、項(xiàng)目庫(kù)、信用庫(kù)、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)庫(kù)、政策法規(guī)庫(kù)6大行業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù)。通過(guò)宏觀統(tǒng)籌、整體規(guī)劃的思路，運(yùn)用GIS展示、數(shù)據(jù)挖掘、移動(dòng)辦公等新技術(shù)，為管理部門提供配置管理，商業(yè)智能，信息展示等多種集成服務(wù)，提升政府管理、監(jiān)督、決策水平及公共服務(wù)能力。

(四)共享交換平臺(tái)

建筑行業(yè)的企業(yè)信息、工程項(xiàng)目過(guò)程產(chǎn)生的數(shù)據(jù)等數(shù)據(jù)存儲(chǔ)量以及處理所需的計(jì)算量非常巨大，被稱之為“大數(shù)據(jù)”（Big Data）。隨著各?。ㄊ校┙ㄔO(shè)行業(yè)的快速發(fā)展，這些數(shù)據(jù)需要大量的計(jì)算與存儲(chǔ)能力，阻礙了其創(chuàng)新的步伐，增加了數(shù)據(jù)管理的難度。建立共享交換平臺(tái)，基于中間件實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)采集、清洗、轉(zhuǎn)換，將其裝載至大平臺(tái)中心關(guān)系型數(shù)據(jù)庫(kù)中，實(shí)現(xiàn)以下幾方面目標(biāo)：

1、實(shí)現(xiàn)各地市、各行政管理部門的電子政務(wù)系統(tǒng)信息、企業(yè)信息、人員管理與信用信息等系統(tǒng)與大平臺(tái)的數(shù)據(jù)匯聚與集成。

2、提供靈活可配置的數(shù)據(jù)接入策略，以整合各地市、多處室管理部門的異構(gòu)業(yè)務(wù)系統(tǒng)。

3、搭建高效、實(shí)時(shí)、可靠的傳輸通道，保證數(shù)據(jù)及時(shí)準(zhǔn)確的傳輸。

4、提供數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換和處理的技術(shù)手段，為建設(shè)完整且統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)提供技術(shù)保障。

五、頂層設(shè)計(jì)亟需解決的若干問(wèn)題

(一)頂層設(shè)計(jì)需要有標(biāo)準(zhǔn)體系的支撐

頂層設(shè)計(jì)需要有標(biāo)準(zhǔn)體系的指導(dǎo)、規(guī)范和支撐，依照住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部相關(guān)專題標(biāo)準(zhǔn)研究制定符合要求的建設(shè)領(lǐng)域信息化基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)、信息網(wǎng)絡(luò)和計(jì)算機(jī)基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)、信息分類和編碼標(biāo)準(zhǔn)、信息技術(shù)應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)和信息化安全標(biāo)準(zhǔn)，能夠有效解決以往建設(shè)行業(yè)各級(jí)建設(shè)行政主管單位信息化工作無(wú)據(jù)可依，各自為政，所形成的“數(shù)據(jù)無(wú)法共享，平臺(tái)無(wú)法互聯(lián)，應(yīng)用無(wú)法協(xié)作”的局面。

(二)頂層設(shè)計(jì)的落地實(shí)施需要與投資掛鉤

頂層設(shè)計(jì)的最終著力點(diǎn)是電子政務(wù)工程項(xiàng)目。這些工程項(xiàng)目往往投資巨大，信息化經(jīng)費(fèi)爭(zhēng)取難度較大，目前，各省市信息化建設(shè)的經(jīng)費(fèi)來(lái)源主要有以下幾種方式：一是從行業(yè)內(nèi)專項(xiàng)資金爭(zhēng)取，二是和地市主管部門進(jìn)行聯(lián)合投資建設(shè)，三是引入市場(chǎng)化運(yùn)作模式，通過(guò)與金融機(jī)構(gòu)、運(yùn)營(yíng)商、設(shè)備供應(yīng)商之間的合作，解決系統(tǒng)建設(shè)中資金、網(wǎng)絡(luò)傳輸，設(shè)備終端等問(wèn)題，運(yùn)用政府主導(dǎo)與市場(chǎng)運(yùn)作整合的手段，建立長(zhǎng)期戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系，最終實(shí)現(xiàn)共贏發(fā)展。探索資金運(yùn)作模式，將頂層設(shè)計(jì)與投資掛鉤，使頂層設(shè)計(jì)最終真正發(fā)揮成效。

(三)頂層設(shè)計(jì)應(yīng)注重縱橫關(guān)系的協(xié)調(diào)

頂層設(shè)計(jì)時(shí)要解決電子政務(wù)領(lǐng)域內(nèi)分散建設(shè)、重復(fù)建設(shè)和信息孤島等問(wèn)題。目前，信息化建設(shè)的“條強(qiáng)塊弱”問(wèn)題非常明顯，橫向部門之間缺乏有效的業(yè)務(wù)協(xié)同和信息共享是電子政務(wù)發(fā)展的顯著特點(diǎn)，這已經(jīng)制約了信息化的健康發(fā)展。電子政務(wù)頂層設(shè)計(jì)需要建立一種合理的條塊協(xié)調(diào)機(jī)制，在保障條線業(yè)務(wù)順利開展的同時(shí)促進(jìn)橫向共享和協(xié)同。

(四)頂層設(shè)計(jì)缺乏信息化高端人才

信息化人才總量不足，復(fù)合型人才較為匱乏已成為制約當(dāng)前信息化發(fā)展的重要因素，普遍缺乏大量既懂得信息化與電子政務(wù)基礎(chǔ)知識(shí)，又熟練掌握有關(guān)電子政務(wù)領(lǐng)域業(yè)務(wù)管理和應(yīng)用技術(shù)的高素質(zhì)電子政務(wù)專業(yè)型人才，加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)，研究人才培養(yǎng)模式，提高頂層設(shè)計(jì)的科學(xué)性，是頂層設(shè)計(jì)研究方面的當(dāng)務(wù)之急。

六、結(jié)束語(yǔ)

省級(jí)建設(shè)行業(yè)信息化頂層設(shè)計(jì)在各省建設(shè)行業(yè)電子政務(wù)系統(tǒng)構(gòu)建中處于核心地位，直接關(guān)系到信息化建設(shè)的成敗。因此，在實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)信息化頂層設(shè)計(jì)中，必須通過(guò)全面、完整、科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)滿足業(yè)務(wù)需求和信息化的需要。切實(shí)開展頂層設(shè)計(jì)，加強(qiáng)資源整合、信息共享與業(yè)務(wù)協(xié)同，在統(tǒng)一的業(yè)務(wù)架構(gòu)和技術(shù)架構(gòu)下，按照以業(yè)務(wù)需求為導(dǎo)向、資源共享為基礎(chǔ)、面向服務(wù)為手段、政府效能提升為目標(biāo)的推進(jìn)思路，真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)信息化各應(yīng)用系統(tǒng)的一體化高度集成，全面助力建設(shè)行業(yè)做大做強(qiáng)。