法治新視野下構(gòu)建行政程序法律制度

作者簡(jiǎn)介：肖雪（1990-），女，湖北十堰人，現(xiàn)為湖北大學(xué)政法與公共管理學(xué)院2013級(jí)法學(xué)研究生。

摘要：我國(guó)法治建設(shè)起步較晚但發(fā)展迅速，尤其是“程序性法治”，在短短三十年間就取得了顯著進(jìn)步。但與此同時(shí)，我們也要清醒地認(rèn)識(shí)到，我國(guó)大部分行政執(zhí)法程序規(guī)定并未法律化，而且長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)對(duì)行使行政權(quán)力的程序要求并不夠重視。當(dāng)前的行政程序制度與日新月異、瞬息萬(wàn)變的社會(huì)現(xiàn)實(shí)并不絕對(duì)吻合，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比也仍有較大差距，其情勢(shì)不容樂(lè)觀。構(gòu)建行政程序法律制度是全面落實(shí)依法治國(guó)的必然要求，是民主法治進(jìn)步的重要標(biāo)志，是法治政府的基本依托。因此，積極探索建立健全行政程序法律制度勢(shì)在必行。

關(guān)鍵詞：行政程序法律制度；行政程序法典；分散立法模式

自1978年改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)法治現(xiàn)代化進(jìn)程隨之開(kāi)啟，行政立法取得了一系列可喜的成就，其中涉及行政程序的法律法規(guī)文件數(shù)量并不在少數(shù)，比如《稅收征收管理法》、《行政處罰法》、《治安管理處罰條例》、《行政復(fù)議條例》等，但大部分行政執(zhí)法程序規(guī)定并未法律化，而且長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)對(duì)行使行政權(quán)力的程序要求并不夠重視，其情勢(shì)也并不樂(lè)觀。

2014年是全面深化改革元年，雖然涉及司法體制問(wèn)題我們絕不應(yīng)該盲目跟風(fēng)、輕言改革，但是當(dāng)分散的立法模式已經(jīng)無(wú)力解決現(xiàn)存問(wèn)題、無(wú)法實(shí)現(xiàn)法治國(guó)目標(biāo)的時(shí)候，改革就勢(shì)在必行。在這種背景下，筆者認(rèn)為重新審視行政程序法律的過(guò)去發(fā)展、總結(jié)行政程序法律的現(xiàn)狀、展望行政程序法律的未來(lái)之路顯得極具現(xiàn)實(shí)意義。

一、現(xiàn)行法律體系下行政程序法的現(xiàn)狀

當(dāng)前我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型、體制轉(zhuǎn)軌、社會(huì)關(guān)系急劇變動(dòng)時(shí)期，改革也已進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，加快構(gòu)建行政程序法律制度顯得尤為緊迫。但試圖科學(xué)地構(gòu)建一項(xiàng)制度，既要考慮歷史，又要遷就現(xiàn)實(shí)，還要兼顧發(fā)展。只有批判地回顧過(guò)去，認(rèn)真地總結(jié)現(xiàn)在，才能更好地展望未來(lái)。因此，筆者認(rèn)為，認(rèn)真總結(jié)中國(guó)行政程序法制現(xiàn)狀是科學(xué)構(gòu)建行政程序法律制度的第一步。

（一）首部法律對(duì)行使行政權(quán)提出程序性要求

1989年4月4日第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》，該法第五十四條明確提出具體行政行為不僅要證據(jù)確鑿，還要符合法定程序；人民法院對(duì)“違反法定程序的”具體行政行為，可以“判決撤銷(xiāo)或者部分撤銷(xiāo)，并可以判決被告重新作出具體行政行為”，這是我國(guó)首次對(duì)行使行政權(quán)提出程序性要求。在中國(guó)傳統(tǒng)法治建設(shè)過(guò)程中，程序合法性作為法治原則的一項(xiàng)基本要求，其重要性卻被人們以影響效率而有意冷落或直接被無(wú)意忽視，人們一直單方面強(qiáng)調(diào)實(shí)體正義和結(jié)果公正的突出地位。正如應(yīng)松年教授所說(shuō)：“中國(guó)法律傳統(tǒng)中‘重實(shí)體、輕程序思想根深蒂固，行政主體在執(zhí)法過(guò)程中往往‘重結(jié)果、輕過(guò)程”。

（二）現(xiàn)存法律體系對(duì)行政程序規(guī)定采取分散立法模式

當(dāng)前，我國(guó)行政法律體系對(duì)行政程序規(guī)定采取了分散立法的模式，即對(duì)具體行政行為設(shè)有專(zhuān)門(mén)程序規(guī)定：《行政處罰法》設(shè)有處罰程序規(guī)定；《行政許可法》設(shè)有許可程序規(guī)定；《行政復(fù)議法》設(shè)有復(fù)議程序規(guī)定；《行政訴訟法》設(shè)有訴訟程序規(guī)定；《立法法》設(shè)有立法程序規(guī)定……所以說(shuō)，中國(guó)并不是沒(méi)有行政程序規(guī)定，相反，其數(shù)量并不在少數(shù)，但是其缺乏一部統(tǒng)一的行政程序法典，而正因?yàn)樯形葱纬山y(tǒng)一的行政程序法，才使得執(zhí)法活動(dòng)缺乏最低底線(xiàn)。

（三）各地地方性行政程序規(guī)定陸續(xù)出臺(tái)施行

雖然截至目前仍未形成全國(guó)統(tǒng)一適用的行政程序法典，但各地地方性行政程序規(guī)定早已陸續(xù)施行。從2008年公布的“首部地方行政程序規(guī)定”《湖南省行政程序規(guī)定》到2014年6月在北京舉行的“《北京市行政程序條例》立法調(diào)研會(huì)”，如雨后春筍般相繼出臺(tái)的地方性行政程序法規(guī)從另一個(gè)側(cè)面體現(xiàn)了制定統(tǒng)一行政程序法典的緊迫性。

二、建立公正合理的行政程序制度的必要性

美國(guó)著名行政法學(xué)家歐內(nèi)斯特·蓋爾霍恩曾說(shuō)過(guò)“對(duì)程序的漠視終將導(dǎo)致實(shí)體權(quán)利義務(wù)關(guān)系的紊亂?！弊罡呷嗣穹ㄔ焊痹洪L(zhǎng)江必新也曾在接受記者訪問(wèn)時(shí)說(shuō)道：“如果沒(méi)有優(yōu)良的程序規(guī)則，實(shí)體規(guī)則再多再好也無(wú)法實(shí)施，只能成為具文，而如果有一套優(yōu)良的程序規(guī)則，即使沒(méi)有什么實(shí)體規(guī)則，其運(yùn)行的效果會(huì)使絕大部分的行為實(shí)現(xiàn)或者接近正義，因?yàn)橐粋€(gè)設(shè)計(jì)得良好的行政程序，可以架著或者逼著行為人走向公平和正義?！币虼?，加快構(gòu)建行政程序制度則非常有必要。

（一）“窮舉性”分散立法模式無(wú)法窮盡

在“官本位”思想根深蒂固和帶有濃厚的權(quán)力崇拜色彩的中國(guó)，隱性的“行政權(quán)力”和莫名的“行政行為”無(wú)處不在，試圖采取分散的立法模式，即通過(guò)“窮舉性”的方式制定零散、專(zhuān)門(mén)的行政程序性規(guī)定來(lái)約束所有的具體行政行為既不科學(xué)，也不現(xiàn)實(shí)。

（二）分散立法模式客觀上存在諸多弊端

從法治本意來(lái)說(shuō)，制定統(tǒng)一的行政程序法更有利于行政機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員執(zhí)行和落實(shí)法律規(guī)定，而分散的行政程序規(guī)定既不利于人們把握行政程序的法治精神，也難以有效約束行政機(jī)關(guān)肆意適用行政權(quán)——分散在單行法中的程序規(guī)定一方面被行政機(jī)關(guān)虛化，并能夠輕而易舉地規(guī)避行政程序規(guī)定，比如適用行政強(qiáng)制代替行政處罰。如果深入分析現(xiàn)行的程序規(guī)定，仔細(xì)考察行政執(zhí)法的實(shí)踐，現(xiàn)存的諸多問(wèn)題使得此種程序立法的繁榮似乎只在表象層面存在。因?yàn)槲覈?guó)現(xiàn)行程序規(guī)定內(nèi)容上離現(xiàn)代行政程序制度仍相去甚遠(yuǎn)。如此一來(lái)，既無(wú)法保障具體行政行為的程序公正，也不能保證法律的有效落實(shí)，最終必將損害法律應(yīng)有的權(quán)威性。

（三）程序正義因其獨(dú)立價(jià)值獲得青睞

制定行政程序法典，有利于維護(hù)法制的統(tǒng)一，避免各地區(qū)、各領(lǐng)域、各行業(yè)的規(guī)定相互沖突，有利于建立健全中國(guó)行政程序法體系，是中國(guó)行政法治的必然歸宿，是中國(guó)走向法治國(guó)家的希望所在。實(shí)行法律程序性改革，特別是完善行政決定方面的程序性規(guī)定，建立科學(xué)、高效、公正、合理、統(tǒng)一的行政程序制度勢(shì)在必行。

三、制定統(tǒng)一行政程序法典的立法建議

推進(jìn)行政程序立法，其既可以保證行政執(zhí)法的權(quán)威性，又可以提高行政執(zhí)法的有效性，確保所有行政領(lǐng)域有法可依，保證行政實(shí)體法被正確實(shí)施、實(shí)體公正被有效落實(shí)，防止行政權(quán)力異化為私人牟取不當(dāng)利益的工具。對(duì)此，筆者認(rèn)為，構(gòu)建良性行政程序法律制度可以從以下幾個(gè)方面加以完善：

（一）明確權(quán)責(zé)機(jī)制

根據(jù)行政執(zhí)法分工的需要，嚴(yán)格確定執(zhí)法人員任職條件，賦予行政機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員相應(yīng)的權(quán)力界限，依據(jù)“權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)”的基本理念要求其承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)。加強(qiáng)立法技術(shù)，提升立法水平，避免存在行政權(quán)力出現(xiàn)漏洞的空白地帶和權(quán)限交叉的灰色地帶，防止行政機(jī)關(guān)之間出現(xiàn)“有利可圖就爭(zhēng)著管，無(wú)利可圖就互相推諉”的不正?，F(xiàn)象，確保行政機(jī)關(guān)真正做到嚴(yán)格依照程序法和實(shí)體法規(guī)定執(zhí)行法律，既不瀆職，也不越權(quán)。

（二）組建“專(zhuān)家學(xué)者人才庫(kù)”

通過(guò)組建“立法專(zhuān)家?guī)臁?、聘?qǐng)專(zhuān)家擔(dān)任“政府立法顧問(wèn)”等形式廣泛召集各行各業(yè)優(yōu)秀人才，有效整合各種專(zhuān)業(yè)力量，提高政府立法工作的質(zhì)量和效率。

一方面，根據(jù)專(zhuān)家學(xué)者的獨(dú)到見(jiàn)解給立法草案提出專(zhuān)業(yè)建議，從而增強(qiáng)政府立法的科學(xué)性；另一方面，通過(guò)專(zhuān)家學(xué)者的廣泛參與來(lái)擴(kuò)大政府立法的社會(huì)公眾參與度，將群眾的要求和呼聲予以調(diào)查收集、提煉升華，以“專(zhuān)家學(xué)者建言獻(xiàn)策”的方式呈現(xiàn)，不斷增強(qiáng)政府立法的民主性，進(jìn)一步徹底解決“立法部門(mén)化”、“部門(mén)利益化”、“政府利益法制化”等一系列社會(huì)問(wèn)題。

（三）允許、支持、鼓勵(lì)社會(huì)公眾參與

如果將行政機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員比作社會(huì)公眾的護(hù)衛(wèi)者，那么種類(lèi)繁多、無(wú)處不在的行政權(quán)力就是護(hù)衛(wèi)者手中的利劍，行政程序法規(guī)就是這把劍的使用說(shuō)明。利劍能幫助護(hù)衛(wèi)者維護(hù)主人的生命財(cái)產(chǎn)安全，但一旦護(hù)衛(wèi)者心存私欲，這把劍所指向的必然是這個(gè)國(guó)家的主人。因此，“使用說(shuō)明”便顯得尤為重要，讓國(guó)家的主人制定“使用說(shuō)明”便成為約束護(hù)衛(wèi)者的有力舉措之一。制定行政程序法典貼近社會(huì)公眾實(shí)際生活、關(guān)乎人民群眾切身利益，因此制定行政程序法典的過(guò)程應(yīng)該是全民參與的過(guò)程。

允許、支持和鼓勵(lì)社會(huì)公眾參與立法既是我國(guó)國(guó)體所決定的，也是我國(guó)民主進(jìn)步的明顯標(biāo)志。拓寬公眾參與立法的渠道、豐富公眾參與立法的形式，讓社會(huì)民眾更大程度地參與制定行政程序法典，不僅符合法律明文規(guī)定，也符合構(gòu)建法治政府的法律精神。

（四）建立“執(zhí)法人員責(zé)任終身追究”制度

賦予行政部門(mén)權(quán)力的同時(shí)確立相應(yīng)的責(zé)任和監(jiān)督制約機(jī)制，確定社會(huì)公眾義務(wù)的同時(shí)注意對(duì)其合法權(quán)益的保障需要在制定法律時(shí)慎重權(quán)衡，兼顧社會(huì)各方的合理利益訴求，切實(shí)保障社會(huì)大眾的合法權(quán)益。如果法律只賦予行政機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員權(quán)力而不給其施加責(zé)任，趨利避害的本性將必然導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員以權(quán)謀私、侵犯行政相對(duì)人的合法權(quán)益。當(dāng)然，賦予公民控告權(quán)、投訴權(quán)、申訴權(quán)是建立“執(zhí)法人員責(zé)任終身追究”制度必不可少的配套制度。對(duì)于執(zhí)法人員來(lái)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)通過(guò)“表明身份”、“告知權(quán)利義務(wù)”、“接受咨詢(xún)”和“允許控告和投訴”等行政程序讓公民知曉自身合法權(quán)利是否遭受侵犯，并能夠準(zhǔn)確判斷執(zhí)法人員的執(zhí)法行為“是否違法”以及如何救濟(jì)。

因此，明確執(zhí)法人員法律權(quán)力和責(zé)任、建立“執(zhí)法人員責(zé)任終身追究”制度十分必要。讓以身試法者付出沉重代價(jià)、承擔(dān)法律惡果，以期最大限度地減少行政機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員濫用權(quán)力、枉法瀆職的現(xiàn)象。

四、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)法治建設(shè)起步較晚但發(fā)展迅速，尤其是“程序性法治”，在短短三十年間就取得了顯著進(jìn)步。但與此同時(shí)，我們也要清醒地認(rèn)識(shí)到，我國(guó)的程序法治建設(shè)與日新月異、瞬息萬(wàn)變的社會(huì)現(xiàn)實(shí)并不絕對(duì)吻合，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比也仍有較大差距。所以，我們應(yīng)該努力展開(kāi)深層次研究，積極探索建立健全行政程序法律制度，力爭(zhēng)在每一個(gè)行政行為上體現(xiàn)公平和正義，加快實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)。（作者單位：湖北大學(xué)政法與公共管理學(xué)院）

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