特別受益者返還制度研究

作者簡介：趙海濤（1989-）男，所在單位：重慶大學(xué)法學(xué)院學(xué)術(shù)研究生，研究方向：憲法與行政法專業(yè)。

摘要：以負擔(dān)公平為基礎(chǔ)，特別受益者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)特別義務(wù)。特別受益的返還有利于實現(xiàn)社會公平正義，促進私人和社會利益之間的平衡。借鑒日本法律規(guī)定，利益返還的方式主要是費用承擔(dān)。特別受益者返還利益對于完善我國土地政策有重要意義。

關(guān)鍵詞：特別受益；特別義務(wù)；利益返還

日本《道路法》規(guī)定，新建道路時，對于道路沿邊的居民可以征收負擔(dān)金。承擔(dān)特別義務(wù)以享有特別利益為前提，特別受益者負擔(dān)制度的研究對于中國土地收費的改革具有重要意義。

一、特別受益者返還的理論基礎(chǔ)

特別受益者返還沒有統(tǒng)一的概念，其從古羅馬公用負擔(dān)制度發(fā)展而來。在日本，特別受益理論隨著歷史的發(fā)展不斷變化，其最基本的概念是：“由于具體的土地的開發(fā)行為或公共事業(yè)的實施而使地價上升，為了將土地增值的部分由開發(fā)主體享有而對受益者進行的一部分征收?！?/p>

特別受益者返還制度存在的合理之處在于，通過返還私人所獲得的特別利益能夠促進社會公平和減少公民不勞而獲的心理，享有特別受益應(yīng)當(dāng)承擔(dān)特別義務(wù)。行政法作為公法，行政活動的目的是實現(xiàn)公共利益的最大化，而公共事業(yè)的實施使一部分私人不平等的享有比他人更多的利益，對于沒有獲得特別利益的其他公民來講，這違背社會公平正義，因此，有必要將特別受益者的利益返還給社會，從而實現(xiàn)私人特別利益和社會公共利益的平衡。

古羅馬法規(guī)定，城市土地開發(fā)利益不應(yīng)由一部分人獨自享有，應(yīng)當(dāng)歸社會全體。特別受益者返還體現(xiàn)了誰受益誰負擔(dān)的原則，對享有特別利益的私人，根據(jù)其獲得的特別利益的性質(zhì)、程度、范圍來決定返還方式，追求實現(xiàn)社會公平，對特別受益者的返還需要政府的干預(yù)和相關(guān)法律的規(guī)范，二戰(zhàn)以后歐美發(fā)達國家推行福利國家政策引起的財政問題表明，對于土地開發(fā)利益不能任由市場調(diào)節(jié)。我國的土地所有權(quán)屬于國家，在由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變的過程中，土地成為商品的一種，既然為商品就需要確定合理的價格，在我國，這種價格的特別之處在于表現(xiàn)為國家與承租者的關(guān)系。土地為國家所有，由土地而產(chǎn)生的利益應(yīng)當(dāng)歸全體國民所有，當(dāng)這些利益只歸一部分私人所有時就會產(chǎn)生資源浪費和價格混亂的狀態(tài)，使社會主義市場經(jīng)濟下的土地政策難以有效實施，造成了我國房價高漲的現(xiàn)象。

日本是世界上土地利用最合理的國家之一，日本有關(guān)特別受益者負擔(dān)本質(zhì)的學(xué)說主要有：一、以謀求負擔(dān)公平為目的的學(xué)說；二、 以負擔(dān)公平與社會資本財源的擴大兩個目的并列的學(xué)說；三、 以利益的公平歸屬為目的的學(xué)說；四、以對作為投資主體的土地所有者的利益分配要求為目的的學(xué)說①。因公共事業(yè)而產(chǎn)生的收益歸全體公民享有，特別受益者沒有勞動就獲取了其他人無法獲得的利益是對公共利益的損害，填補損害就要對所受利益返還。

二、特別受益返還的方式

借鑒日本的土地制度，可以對特別受益者進行征收和征稅的方式進行返還。具體如下：

（一）征收

征收是指在直接返還制度是一種向受益于個別土地開發(fā)或社會間接資本、裝備工程而最終獲取利益的主體要求負擔(dān)的方式。主要是在工程結(jié)束后通過向受惠者（或開發(fā)者）按一定比例收回補償?shù)姆绞絹韺崿F(xiàn)。②

具體來講，征收分為：①公法上的負擔(dān)金，負擔(dān)金是指以公法上強制的方式對公眾事業(yè)有特別利害關(guān)系的人所課以的金錢給付義務(wù)。如日本《道路法》規(guī)定的：“如果根據(jù)道路工程存在享受顯著經(jīng)濟效益的對象，道路管理者有權(quán)要求其受益人將其得的一部分利益補貼給道路工程?！雹谔囟ň用窕驁F體的分擔(dān)金，分擔(dān)金是指對公共事業(yè)有特別利益的居民或團體，在團體內(nèi)部分為一般受益者和特別受益者，按照一般與特殊的不同，承擔(dān)不同的返還份額。③開發(fā)者的負擔(dān)，開發(fā)者負擔(dān)的費用是主要表現(xiàn)為住房價格或公用設(shè)施的土地價格上，另外，對其他一些建設(shè)者如在新村內(nèi)的道路建設(shè)要求建設(shè)單位負擔(dān)一部分錢。

（二）征稅

按照日本法律規(guī)定，通過稅收的方式使特別受益者返還利益的稅目主要有：固定資產(chǎn)稅、城市規(guī)劃稅、以閑置土地為征稅對象的土地保有稅、地價稅、轉(zhuǎn)讓稅、宅基地開發(fā)稅等。

（三）土地返還

私有土地的所有人以提供公共設(shè)施用地的方式返還，貢獻空地。當(dāng)然，我國土地為國有，但可以在集體土地上進行借鑒。

三、特別利益返還對土地制度的影響

發(fā)達國家根據(jù)特別受益者返還制度調(diào)整土地開發(fā)帶來的利益分配，但各國都存在一個共同的難題，那就是怎樣在土地制度設(shè)計上做到特別受益者負擔(dān)的合理？特別受益者受到的是一種間接利益，無法通過簡單的計量來解決，在土地制度比較完善的日本，法律對于受益者的負擔(dān)規(guī)定了許多彈性制度，給予實施者在具體行政活動一些裁量權(quán)。在確定受益者的負擔(dān)范圍和程度時，應(yīng)貫徹“有受益有負擔(dān)、多受益多負擔(dān)、少受益少負擔(dān)”的原則理念。另外，對“特別受益”要合理界定，因為是否享有特別受益是確定是否負擔(dān)特別義務(wù)的前提。受益者的范圍必須體現(xiàn)在“特定”上，不以不特定的多數(shù)人或者團體作為課以負擔(dān)的對象。公共利益是應(yīng)當(dāng)由全體個人來享受的，在現(xiàn)實中往往是較為多數(shù)的人來享有，問題是較為多數(shù)的人的范圍如何界定，即特別受益中的“特別”如何界定，受益者要達到多少范圍才能算是一般受益，界定的標準較為模糊。任何制度都有被濫用的可能性，要發(fā)揮特別受益者返還制度在促進社會公平正義上的作用，就需要合理的界定“特別受益”。

土地在生產(chǎn)要素中處于最基本的地位，處在市場的上游，土地市場的不合理會引起中下游商品的價格的不合理，進而引起社會資源的分配不公和浪費?，F(xiàn)階段，我國未能壟斷土地的上游市場，地方政府成為了土地一級市場的支配者，使地方以看似合理的方式侵占了全民的利益。土地市場是地方政府財稅來源的重要組成部分，地價逐步抬升，引起房價居高不下。

完善我國的社會主義市場經(jīng)濟體系需要一個健全的土地市場，合理的土地市場會推動社會資源的合理分配，引起良好的社會反響。價格是市場的基本必備要素，土地的價格應(yīng)由招標和拍賣的方式確定，權(quán)力確定價格是計劃經(jīng)濟的一部分，在社會主義市場經(jīng)濟體制下，權(quán)力不應(yīng)成為議價的要素。對于土地的價格所帶來的利潤收益，應(yīng)由代表全體國民的國家所有，而不是歸于代表一部分群體的地方政府。我國的土地最終所有權(quán)屬于國家，所謂地價也只是對土地承租使用的對價，這部分對價應(yīng)由國家收取后返還用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

在我國，土地市場帶來的利益上，地方政府成為了特別受益者，按照特別受益需要承擔(dān)特別義務(wù)的理論，地方政府應(yīng)當(dāng)負擔(dān)特別義務(wù)，當(dāng)然，對于地方政府如何合理的承擔(dān)義務(wù)？承擔(dān)什么義務(wù)？在什么情況下負擔(dān)義務(wù)？仍然是值得深入研究的問題。（作者單位：重慶大學(xué)）

參考文獻：

[1]江利紅.《日本受益者負擔(dān)制度研究》[J].四川農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報.第25卷第2期.

[2]周騰利一.《日本土地開發(fā)利益返還制度概況》[J].國土資源情報.2005年第2期.

注解

①江利紅：《日本受益者負擔(dān)制度研究》，四川農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報，第25卷第2期。

②周騰利一：《日本土地開發(fā)利益返還制度概況》，國土資源情報，2005年第2期。