公職人員利益沖突的倫理誘因及其矯治

王天笑

[摘要]公職人員利益沖突本質(zhì)上是一種倫理選擇的困境，倫理失范是公職人員利益沖突的重要誘因，其中，角色，中突是公職人員利益沖突的重要根源，我國傳統(tǒng)宗法倫理思想的影響是利益沖突的社會(huì)心理基礎(chǔ)，權(quán)力信仰迷失、權(quán)力觀扭曲是利益沖突的直接推動(dòng)力。要想有效防止利益沖突，必須對(duì)利益沖突進(jìn)行倫理矯治，加快行政倫理法制化進(jìn)程，強(qiáng)化公職人員倫理道德的外控機(jī)制；創(chuàng)新倫理道德教育與培訓(xùn)機(jī)制，建構(gòu)防止利益沖突的自律機(jī)制；提升公民道德，為防止利益沖突創(chuàng)造優(yōu)良的社會(huì)環(huán)境。

[關(guān)鍵詞]公職人員 利益沖突 倫理 權(quán)力

[中圖分類號(hào)]B822.9 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1007-1539（2014）03-0121-04

隨著國際廉政理論的發(fā)展和反腐敗工作的深入，20世紀(jì)50年代出現(xiàn)的“利益沖突”這一廉政概念受到了空前重視。國際社會(huì)普遍認(rèn)為，公職人員利益沖突是腐敗的觸發(fā)機(jī)制、是腐敗的源頭，要想預(yù)防腐敗，必須從源頭上著手，即要防止公職人員處于利益沖突的情境中。在我國，自2000年1月中紀(jì)委第四次全會(huì)報(bào)告提出“利益沖突”概念以來，這一概念在黨的中央文件及領(lǐng)導(dǎo)人的講話中多次出現(xiàn)，黨的十八大也強(qiáng)調(diào)要從防止利益沖突的角度防控腐敗風(fēng)險(xiǎn)。我國一些地方也進(jìn)行了防止利益沖突的有益嘗試，如新疆阿勒泰、湖南瀏陽、浙江杭州、廣東廣州等地相繼出臺(tái)了防止公職人員利益沖突的相關(guān)規(guī)定，但這些地方的試點(diǎn)并未取得預(yù)期的效果。究其原因，公職人員利益沖突在本質(zhì)上是一個(gè)倫理問題，是一種倫理選擇的困境。防止公職人員利益沖突的制度建構(gòu)，要以具體制度為抓手、以廉政倫理為靈魂，在加強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)的同時(shí)，更要注重廉政倫理的規(guī)范、引導(dǎo)與約束作用。

一、公職人員“利益沖突”：一種倫理選擇的困境

世界經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織認(rèn)為，利益沖突是“公共官員的公共職責(zé)與其私人利益之間的沖突，在沖突中，公共官員的私人利益可能對(duì)其承擔(dān)的公共職責(zé)產(chǎn)生不正當(dāng)?shù)挠绊憽薄．?dāng)公職人員的私人利益不當(dāng)?shù)赜绊懥似涔猜氊?zé)時(shí)，他們就處于利益沖突的情境中了?？梢?，利益沖突是公職人員在其公務(wù)活動(dòng)中，由于受到私人利益的影響與干擾，致使其政策取向與價(jià)值判斷偏離公共利益的要求，使其私人利益與其職位所代表的公共利益及其所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的公共責(zé)任相沖突的境況。

公職人員利益沖突是權(quán)力異化的一種表現(xiàn)，它是由公共權(quán)力的特性決定的。公共權(quán)力“并非一種隨心所欲的專斷權(quán)力，而是負(fù)有這一委托，即必須根據(jù)當(dāng)時(shí)情勢(shì)和事態(tài)變遷的要求，只是為了公共福利來行使這一權(quán)力”。作為公共權(quán)力最高形式的國家，則“處在整個(gè)社會(huì)利益的受托者的地位，所以，國家必須關(guān)心公共福利，公共福利就是據(jù)以判斷國家政策的標(biāo)準(zhǔn)”。

公共權(quán)力是一種受托行為，受托人（權(quán)力主體）必須忠誠地履行其受托責(zé)任：公共福利。利益沖突就產(chǎn)生于這種委托關(guān)系中?；谶@種委托代理關(guān)系，受托人要代表委托人做出客觀、公正、專業(yè)的判斷。在做出判斷時(shí)，受托人（公職人員）要完全擺脫自身利益因素的影響而以委托人（公民）的利益為出發(fā)點(diǎn)和歸宿，保證委托人的利益（公共利益）最大化。因此，對(duì)于公職人員而言，“首要的道德事實(shí)是責(zé)任和義務(wù)，行使權(quán)力必須以遵循道德邏輯為前提”。公職人員的權(quán)力必須“以全體人民的名義為全體人民謀福利”，權(quán)力的行使也必須維護(hù)委托與授權(quán)的本源目的：把公共利益置于最高地位的公平與正義，既保證權(quán)力工具屬性的善，更確保權(quán)力目的的善。公職人員既要承擔(dān)相關(guān)的法律責(zé)任、行政責(zé)任，也要承擔(dān)相應(yīng)的道德責(zé)任，因?yàn)檎恰坝捎诘赖仑?zé)任的確立，行政責(zé)任與法律責(zé)任才有效地統(tǒng)合在了一起，才有充分實(shí)現(xiàn)的可能性”。所以公職人員要保證其行為的合理、合法、公平與正義，以最大限度地實(shí)現(xiàn)公共利益。

在利益多元化的社會(huì)，“社會(huì)利益不僅包括作為社會(huì)核心利益的多層次公共利益，也包括具有組織分享性的共同利益與私人獨(dú)享性的個(gè)人利益”?！皞€(gè)人是利益主體的最基本的元素，也是利益主體關(guān)系最基本的組成部分?！弊鳛橐粋€(gè)利益主體，公職人員追求自身的利益既合情又合理，但公職人員的個(gè)人利益與公共利益之間并不總會(huì)保持完全的一致，當(dāng)公職人員的個(gè)人利益影響了他作為公職人員的義務(wù)與職責(zé)、損害了公共利益時(shí)，利益沖突就發(fā)生了，公職人員就面臨著一個(gè)兩難的價(jià)值選擇。

公職人員的利益沖突是責(zé)任和價(jià)值追求相互沖突的結(jié)果，是行政過程中對(duì)通過一定規(guī)范與原則維持的人和人之間應(yīng)然關(guān)系的違背，是公職人員面臨個(gè)人利益和公共利益時(shí)將何者置于優(yōu)先考慮地位的問題，是在忠誠于國家還是忠誠于個(gè)人之間的兩難價(jià)值選擇，它是一種倫理選擇的困境。它涉及的主要是公職人員個(gè)體、群體及組織機(jī)構(gòu)在公共管理實(shí)踐中的道德觀念、道德活動(dòng)與道德規(guī)范，以及行政主體行動(dòng)的正當(dāng)性、合理性與合法性問題。

二、公職人員利益沖突的倫理誘因

（一）角色倫理沖突是公職人員利益沖突的重要根源

角色是基于特定地位與特定身份的人履行的職責(zé)，特定的身份和社會(huì)地位會(huì)期待特定的義務(wù)、權(quán)利和行為模式，要求遵循特定的道德原則和道德規(guī)范。每一種義務(wù)、權(quán)利和行為模式即意味著一種角色。角色沖突用來指單一主體所扮演的多重角色的沖突以及不同主體所扮演的不同角色之間的沖突。在社會(huì)多元化、異質(zhì)化的影響下，公職人員角色逐漸多元化、責(zé)任逐漸多樣化，公職人員的角色和其公民角色漸漸分離，這使得二者具有了對(duì)立和統(tǒng)一的關(guān)系。公職人員既是公仆又是公民。每一種角色都意味著一種相互關(guān)聯(lián)的利益和義務(wù)，意味著不同的責(zé)任。公職人員常常要在相互沖突的角色之間、不同的道德原則和道德規(guī)范之間進(jìn)行選擇，作為丈夫、妻子、父母、子女等私人角色和作為“公共人”角色的責(zé)任和義務(wù)是完全不同的，而每一種義務(wù)和責(zé)任又都是必須履行的，當(dāng)多重角色的要求不一致時(shí)，公職人員就面臨著價(jià)值沖突。

（二）傳統(tǒng)宗法倫理思想的影響是利益沖突的社會(huì)心理基礎(chǔ)

以血緣關(guān)系為紐帶的宗法倫理是我國傳統(tǒng)社會(huì)的重要倫理基礎(chǔ)，它以血緣關(guān)系的遠(yuǎn)近確定尊卑親疏，形成等級(jí)鮮明、井然有序的政治實(shí)體。族權(quán)與政權(quán)合為一體，家族與宗族享有由族權(quán)和政權(quán)構(gòu)成的雙重權(quán)力。家與國緊密相連，國家是家庭的延伸，家庭是國家的縮影，家國同構(gòu)、公私不分的格局長(zhǎng)期穩(wěn)定。受此影響，當(dāng)下中國的很多公民依然有著嚴(yán)重的把國家簡(jiǎn)化為政府、把政府簡(jiǎn)化為政府官員的心理傾向；很多公職人員權(quán)力觀扭曲，把權(quán)力家庭化、權(quán)力私有化，甚至認(rèn)為“掌握權(quán)力的每一個(gè)人都可以為了自己的利益、他家庭的利益或他覺得應(yīng)忠于的社會(huì)集團(tuán)的利益來利用權(quán)力”。本應(yīng)該忠誠于公民的委托、全力維護(hù)公共利益的公職人員成了社會(huì)利益的支配者、享用者，而真正創(chuàng)造利益的廣大民眾卻成了利益的企望者、受施者。公私界限的模糊加劇了利益沖突的可能性，宗法倫理下忠誠于傳統(tǒng)群體的道德要求、注重禮尚往來的社會(huì)傳統(tǒng)加劇了利益沖突的內(nèi)在沖動(dòng)?！坝萌宋ㄓH”、“因人設(shè)職”、“蘿卜招聘”、利用紅白喜事收受禮金、利用血緣、親緣與學(xué)緣大搞利益輸送等行為，都與傳統(tǒng)宗法倫理的影響有著密切的關(guān)系。

（三）權(quán)力信仰迷失、權(quán)力觀扭曲是利益沖突的直接推動(dòng)力

目前，后現(xiàn)代主義對(duì)社會(huì)生活的影響逐漸加深。它強(qiáng)調(diào)多中心、宣揚(yáng)差別、反對(duì)權(quán)威、提倡思想觀念多元化，試圖建立一個(gè)無中心、去權(quán)威、去確定性、顛覆性的多元世界。受此影響，很多公職人員的價(jià)值觀呈現(xiàn)出多元化趨勢(shì)，我們黨一貫提倡的立黨為公、執(zhí)政為民、全心全意為人民服務(wù)、毫不利己專門利人等價(jià)值觀念被虛幻化、偽善化。已有的社會(huì)價(jià)值與行為規(guī)范被解構(gòu)，一部分公職人員道德感模糊、權(quán)力信仰迷失，權(quán)力異化為公職人員牟取私利的工具。一些公職人員喪失了最為基本的個(gè)人道德，再加上享樂主義、消費(fèi)主義“遵循享樂、追尋眼前的快感、培養(yǎng)自我表現(xiàn)的生活方式、發(fā)展自戀和自私的人格類型”等價(jià)值訴求的刺激，部分公職人員價(jià)值觀扭曲，追求物質(zhì)享受、名譽(yù)與地位更加成了一部分公職人員手中權(quán)力的目標(biāo)指向，利益沖突具有了更加強(qiáng)烈的內(nèi)在沖動(dòng)。

三、公職人員利益沖突的倫理矯治

利益沖突是一個(gè)倫理問題，僅僅有具體的制度還不足以從根本上消除利益沖突的情境，還必須對(duì)利益沖突進(jìn)行倫理矯治。

（一）加快行政倫理法制化進(jìn)程，強(qiáng)化公職人員倫理道德的外控機(jī)制

行政倫理法制化可以通過“對(duì)政治共同體道德最低標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范性陳述”，為公職人員確立一整套核心價(jià)值和倫理行為規(guī)范，以使公職人員明白，哪些行為是道德的、哪些行為是社會(huì)所期待的、哪些行為是與社會(huì)期待相違背的。行政倫理法制化以預(yù)防公職人員利益沖突，已成為國際社會(huì)的通行做法。如美國的《政府倫理法》、英國的《文官行為準(zhǔn)則》、加拿大的《公共服務(wù)價(jià)值與倫理法》、日本的《國家公務(wù)員倫理法》、韓國的《公職人員行為守則法》等。

改革開放以來，我國的行政倫理法制化工作取得了很大成就，頒布了一系列包含有倫理法條的法律、法規(guī)和條例，如《國家公務(wù)員暫行條例》、《中華人民共和國公務(wù)員法》、《公開選拔黨政領(lǐng)導(dǎo)干部工作暫行規(guī)定》、《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等。但是我國行政倫理法制化主要是通過法條式的方法實(shí)現(xiàn)的，行政倫理以法條的形式鑲嵌在其他法律規(guī)范中，條款分散在不同的法律中，不同條款之間的整合性較差，一些法律規(guī)范的法階不高，特定情況下會(huì)出現(xiàn)彼此沖突或適用選擇困難的情況，在制度的層面上會(huì)出現(xiàn)原則與規(guī)定斷層的現(xiàn)象。同時(shí)，我國的倫理法條所確立的倫理標(biāo)準(zhǔn)不夠清楚、不夠細(xì)化，缺少可操作性，也缺少適當(dāng)?shù)膯栘?zé)機(jī)制，缺少適當(dāng)而具體的處理不當(dāng)行為的程序與罰則。這些都影響了行政倫理防止公職人員利益沖突的作用和效果。

因此，我們應(yīng)當(dāng)借鑒國際做法，建構(gòu)以預(yù)防為主、倫理標(biāo)準(zhǔn)清楚、公職人員隨手可得、權(quán)利與義務(wù)明確、符合我國文化傳統(tǒng)和國情的行政倫理專門法典；對(duì)行政倫理進(jìn)行統(tǒng)合性的規(guī)范，克服法條式法制化的缺陷；構(gòu)建行政倫理法典的執(zhí)行保障機(jī)制，通過出臺(tái)細(xì)則明確公職人員的行為規(guī)范，設(shè)定公職人員的行為標(biāo)準(zhǔn)；以獨(dú)立的機(jī)構(gòu)與專業(yè)的力量保證行政倫理法典的有效實(shí)施；明確揭發(fā)、調(diào)查、判斷、執(zhí)行、申訴等程序性規(guī)定，設(shè)置激勵(lì)性措施，規(guī)范舉報(bào)者和被訴人的保護(hù)機(jī)制等。

（二）創(chuàng)新倫理道德教育與培訓(xùn)機(jī)制，建構(gòu)防止利益沖突的自律機(jī)制

防止公職人員利益沖突，必須把法律的外在強(qiáng)制與公職人員自身道德的自我約束相配合。對(duì)公職人員進(jìn)行倫理道德的教育與培訓(xùn)，是提升公職人員倫理道德水平、強(qiáng)化自律意識(shí)的有效途徑。當(dāng)前，我國對(duì)公職人員倫理道德的教育與培訓(xùn)還存在諸多不足，難以滿足防止利益沖突的現(xiàn)實(shí)需要。因此，要?jiǎng)?chuàng)新倫理道德教育與培訓(xùn)機(jī)制，建構(gòu)防止利益沖突的自律機(jī)制。

首先，要完善公職人員倫理道德教育與訓(xùn)練的組織體系。在國家公務(wù)員局培訓(xùn)與監(jiān)督司以及地方各級(jí)公務(wù)員局設(shè)立公職人員倫理培訓(xùn)辦公室，為有效開展相關(guān)教育與培訓(xùn)提供堅(jiān)實(shí)的組織架構(gòu)，專職負(fù)責(zé)制定針對(duì)全國及各地公職人員的倫理培訓(xùn)政策、倫理培訓(xùn)計(jì)劃書，指導(dǎo)倫理道德教育的發(fā)展、統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)公職人員倫理培訓(xùn)資源，負(fù)責(zé)培訓(xùn)倫理師資；在各機(jī)關(guān)單位設(shè)立倫理官員，負(fù)責(zé)公職人員倫理培訓(xùn)計(jì)劃在本部門的具體落實(shí)，監(jiān)督本部門公職人員的倫理行為，為本部門公職人員提供倫理咨詢與釋疑，協(xié)助處于利益沖突情境的公職人員擺脫困境等。

其次，豐富培訓(xùn)方法與培訓(xùn)內(nèi)容。在進(jìn)行倫理教育與培訓(xùn)時(shí)，要注意教育與培訓(xùn)方法的創(chuàng)新，采取傳統(tǒng)教育和現(xiàn)代教育有機(jī)統(tǒng)一的方式，把示范性教育、參與式教育、互動(dòng)式教育貫穿倫理教育的始終。大力推行具有較好效果的案例教育、問答式教育、啟發(fā)性教育，不但要讓公職人員被動(dòng)地接受倫理規(guī)范，還要讓公職人員主動(dòng)地對(duì)倫理道德問題進(jìn)行深入的思考。

（三）提升公民道德，為防止利益沖突創(chuàng)造優(yōu)良的社會(huì)環(huán)境

有效防止公職人員的利益沖突，離不開對(duì)公民社會(huì)的培育和公民道德的整體提升。正如狄馬克所言：“如果行政者是來自一個(gè)尊重公共利益和誠實(shí)的社會(huì)環(huán)境，則他們大多數(shù)必然是有公益心和誠實(shí)感的，假如缺乏這種環(huán)境背景，那就難以對(duì)他們做出這種期望?！崩鏇_突的發(fā)生除了和公職人員的道德水平有關(guān)外，還和整個(gè)社會(huì)的氛圍有著密切的關(guān)系。

因此，要不斷提升公民的倫理道德水準(zhǔn)。培育公共利益優(yōu)先的社會(huì)意識(shí)，培養(yǎng)把維護(hù)公共利益與保護(hù)公共財(cái)產(chǎn)、踐行公平與正義、誠實(shí)守信、廉潔守正的價(jià)值理念作為自身不懈追求的現(xiàn)代公民，在整個(gè)社會(huì)形成維護(hù)公共利益的意愿與熱情，深化對(duì)公職人員利益沖突的社會(huì)認(rèn)知，降低社會(huì)成員對(duì)利益沖突行為的容忍度，減少公職人員面臨的利益誘惑與利益的親情強(qiáng)迫因素，減少其獲取不當(dāng)利益的欲望與沖動(dòng)，培育防止公職人員利益沖突制度的社會(huì)倫理基礎(chǔ)。在這方面，香港經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。香港廉政公署通過道德發(fā)展中心向商業(yè)機(jī)構(gòu)推廣商業(yè)道德，通過推廣廉潔樓宇計(jì)劃對(duì)廣大市民進(jìn)行有效的反腐倡廉教育，對(duì)公職人員也制定了系統(tǒng)的反腐敗教育計(jì)劃。例如通過節(jié)假日對(duì)每個(gè)公民派發(fā)印有《香港反腐敗條例》的電話簿，注明接受利益的有關(guān)提示，分別標(biāo)明親人送禮、同事之間禮尚往來及一般同事之間禮尚往來的標(biāo)準(zhǔn)，超出標(biāo)準(zhǔn)之后應(yīng)該怎么辦等內(nèi)容。香港2006年的民意調(diào)查顯示，市民對(duì)貪污，特別是公務(wù)員貪污的容忍度接近于零，幾乎完全不能容忍。這無疑為香港公職人員廉潔守正奠定了社會(huì)心理基礎(chǔ)。