吉林省防洪體系現(xiàn)狀及對(duì)策措施

李強(qiáng) 劉月英 李孟南

（1.吉林省水利水電勘測設(shè)計(jì)研究院 吉林長春 130021；2.中水東北勘測設(shè)計(jì)研究有限責(zé)任公司 吉林長春 130021）

1 基本情況

1.1 水系和分區(qū)洪水特點(diǎn)

吉林省位于我國東北地區(qū)中部，總土地面積18.74萬km2。本省地勢東南高西北低，隨著由東到西地形地勢的變化，氣候、水文、土壤及農(nóng)林牧副漁布局等均有明顯的差別。

全省河流眾多，河長在30km以上的有221條，10km以上的有近 1000條。按河流分為第二松花江、嫩江、松花江干流、西遼河、東遼河、遼河干流、綏芬河、鴨綠江、圖們江流域等9個(gè)區(qū)。

今吉林地界，古代人煙稀少，遼代始有關(guān)于水災(zāi)的記載。根據(jù)資料，在 1825年～1948年的124年間，有46年出現(xiàn)澇災(zāi)，平均約3年發(fā)生一次；解放后 1949年～2000年的51年間，有 33年發(fā)生水災(zāi)，不到兩年即發(fā)生一次，洪澇災(zāi)害發(fā)生頻率加大，災(zāi)害損失也在加劇。

根據(jù)吉林省水文氣象、地形地勢及植被等情況分析：本省東部山區(qū)森林植被較好，一般降雨情況下，會(huì)延長產(chǎn)匯流時(shí)間，加之森林涵養(yǎng)水源作用，較少形成有危險(xiǎn)的洪水，但出現(xiàn)較大暴雨時(shí)，降雨在未及入滲的情況下即形成超滲產(chǎn)流，易發(fā)生洪澇災(zāi)害，該區(qū)洪澇災(zāi)害以洪災(zāi)為主，洪水匯流快，河道比降大，洪水多暴漲暴落，損失以沖毀房屋、橋梁、道路、沖刷耕地等為主；若洪水遇松散巖土等，極易裹挾泥沙甚至巨石，形成山洪泥石流和滑坡等地質(zhì)災(zāi)害。

中西部平原地區(qū)，地勢較為平坦，降雨形成產(chǎn)流，一般條件下，產(chǎn)流匯到河流的時(shí)間較長，且由于河道及其兩岸地勢寬坦，洪水來時(shí)多伴有能量較大的涌浪；加上上游山區(qū)洪水，該區(qū)洪水快漲慢退，除河道流速較大，產(chǎn)生洪水沖刷和波浪淘刷以外，河道外極易形成內(nèi)澇區(qū)，洪澇災(zāi)害以澇災(zāi)為主，損失多以耕地、房屋、道路及生產(chǎn)生活等設(shè)施淹沒、崩塌、倒塌損失為主。

1.2 經(jīng)濟(jì)發(fā)展布局及對(duì)防洪的要求

吉林省是中國東北地區(qū)的內(nèi)陸省份，是全國重要的交通運(yùn)輸設(shè)備制造業(yè)基地、石化產(chǎn)業(yè)基地和商品糧基地。全省包括8市1州1個(gè)管委會(huì)，2010年現(xiàn)狀總?cè)丝?749.41萬人，全省國內(nèi)生產(chǎn)總值8667.58億元，人均國內(nèi)生產(chǎn)總值31599元。工農(nóng)業(yè)穩(wěn)步發(fā)展，各項(xiàng)國民經(jīng)濟(jì)取得顯著成效，形成了以汽車、石化為支柱，食品、醫(yī)藥、電子為優(yōu)勢，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為先導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)框架。根據(jù)省政府相關(guān)部門編制的《吉林省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》，未來吉林省將積極推進(jìn)“兩區(qū)、四軸、一帶”的城鎮(zhèn)空間布局結(jié)構(gòu)：

“兩區(qū)”即長(春)吉(林)都市整合區(qū)(含九臺(tái)、公主嶺的范家屯等城鎮(zhèn))和延(龍圖)琿(春)城市組合區(qū)?！八妮S”即哈(爾濱)大(連)發(fā)展軸、舒(蘭)梅(河口)發(fā)展軸兩條縱向發(fā)展軸和南部門戶發(fā)展軸、琿(春)烏(蘭浩特)發(fā)展軸兩條橫向發(fā)展軸?！耙粠А奔刺嵘质≈胁砍擎?zhèn)群綜合增長能力，著力圍繞一至兩個(gè)區(qū)域性中心城市形成“一群多組團(tuán)”城鎮(zhèn)群體，實(shí)現(xiàn)區(qū)域中心城市帶動(dòng)戰(zhàn)略。

結(jié)合“兩區(qū)、四軸、一帶”的空間結(jié)構(gòu)，在省域內(nèi)構(gòu)筑“軸帶、基地、集中區(qū)”三個(gè)層次的產(chǎn)業(yè)空間體系。逐步推進(jìn)延(龍圖)琿(春)一體化、同城化發(fā)展，加強(qiáng)琿春、圖們等邊貿(mào)口岸城市的建設(shè)，通過交通基礎(chǔ)設(shè)施、項(xiàng)目拉動(dòng)、政策導(dǎo)向等措施促進(jìn)長吉腹地支撐和延(龍圖)琿(春)門戶之間的融合與互動(dòng)，使以長吉都市整合區(qū)、延(龍圖)琿(春)城市組合區(qū)為核心的長吉圖地區(qū)成為東北亞經(jīng)貿(mào)通道與國際合作平臺(tái)，為構(gòu)建吉林省全面協(xié)調(diào)發(fā)展的新格局奠定空間基礎(chǔ)。

根據(jù)規(guī)劃，到2020年吉林省城鎮(zhèn)人口超過1萬的城鎮(zhèn)將達(dá)到151個(gè)，2030年城鎮(zhèn)人口超過萬人的城鎮(zhèn)將達(dá)到170個(gè)，城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不斷提高。

該規(guī)劃提出城鎮(zhèn)防洪要求：吉林省特大城市按不得少于 200年一遇標(biāo)準(zhǔn)設(shè)防；大城市按 100年一遇標(biāo)準(zhǔn)設(shè)防；中等城市按50-100年一遇標(biāo)準(zhǔn)設(shè)防；小城市及縣城按20-50年一遇標(biāo)準(zhǔn)設(shè)防。

2 防洪體系現(xiàn)狀及存在的主要問題

2.1 防洪體系現(xiàn)狀及存在的問題

經(jīng)過幾代人的努力，特別是98大水以來國家對(duì)防洪工程投資力度加大，吉林省主要江河防洪工程建設(shè)取得顯著成效，截至2010年，共建成水庫1630座，總庫容達(dá)到315.9億m3，其中大型水庫13座，總庫容269.2億m3；中型水庫94座，總庫容24.3億m3；另外還有小型水庫1523座。

基本完成大中型水庫除險(xiǎn)加固，建成堤防7696.06km，可保護(hù)耕地1714.96萬畝，保護(hù)人口954.52萬人（見表1），其中19條主要江河修建堤防4318km。主要河段堤防達(dá)到10～20年防洪標(biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)河段達(dá)到20～50年防洪標(biāo)準(zhǔn)，地級(jí)以上城市基本達(dá)到50年標(biāo)準(zhǔn)，其中長春市城市防洪標(biāo)準(zhǔn)基本達(dá)到200年一遇。第二松花江、嫩江、松花江干流初步建成庫堤結(jié)合的防洪工程體系，防洪能力得到較大提高。

但是，除第二松花江、松花江干流及嫩江干流幾條大江大河外，吉林省的中小河流防洪工程建設(shè)滯后，防洪標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，特別是東遼河、渾江、飲馬河、伊通河、輝發(fā)河、洮兒河、嘎呀河等河流治理欠賬較多，這些河流還是吉林省洪水災(zāi)害頻發(fā)地區(qū)；同時(shí)部分病險(xiǎn)水庫由于建設(shè)年份較早，現(xiàn)狀工程隱患多，難以抵御較大洪水；且月亮泡蓄滯洪區(qū)尚未開始修建，對(duì)洪水的調(diào)控能力偏低，大部分城市防洪標(biāo)準(zhǔn)仍然偏低。

表1 吉林省各流域堤防2010年現(xiàn)狀統(tǒng)計(jì)表 (單位：km、萬畝、萬人)

2.2 2010、2013年洪水災(zāi)害暴露出來的問題

吉林省2010年和2013年均發(fā)生較大洪水。其中2010年吉林省的暴雨之大、洪水之猛、范圍之廣、破壞性之強(qiáng)、災(zāi)情之重，歷史罕見，洪水使吉林省的防洪減災(zāi)建設(shè)體系滯后的問題充分暴露。據(jù)相關(guān)資料：全省近300條中小河流出現(xiàn)不同程度的險(xiǎn)情，造成51個(gè)縣(市、區(qū))的686萬人受災(zāi)；倒塌房屋 11.8萬戶、損毀房屋 30.1萬戶，因?yàn)?zāi)死亡104人、失蹤55人，1189所學(xué)校、555家衛(wèi)生院不同程度受損，直接經(jīng)濟(jì)損失499.85億元。

根據(jù)這兩年洪災(zāi)及搶險(xiǎn)情況發(fā)現(xiàn)，防洪體系中除上述問題外，還暴露出新的問題：

（1）城鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)中對(duì)其防洪基礎(chǔ)工程缺乏系統(tǒng)的規(guī)劃，配套建設(shè)滯后；城鎮(zhèn)擴(kuò)建中對(duì)城區(qū)、城郊等中小河流行洪河道進(jìn)行擠占等。

（2）河道設(shè)障未能及時(shí)清理，部分河道甚至有設(shè)障加重的趨勢，致使原設(shè)計(jì)達(dá)標(biāo)的堤防工程現(xiàn)狀設(shè)防流量減小。如有些城區(qū)河道的親水平臺(tái)，部分行洪灘地為種莊稼修筑的民堤，部分房屋等建筑物修建時(shí)未考慮河道行洪要求等。

（3）受工程建設(shè)年代資金等條件限制，現(xiàn)有部分工程的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)偏低而帶來的后續(xù)維護(hù)管理和搶險(xiǎn)困難。如2013年洪水中部分大江大河的堤防工程由于沒有堤頂路面，工程搶險(xiǎn)車不能上堤；有些堤段迎水坡沒有進(jìn)行防護(hù)，缺少防浪設(shè)施，在波浪的淘刷下，堤防損壞十分嚴(yán)重，不得不留人晝夜看守；一些該做護(hù)腳的堤防沒有護(hù)腳；以及部分農(nóng)田灌溉與堤防交叉的穿堤建筑物在設(shè)計(jì)時(shí)缺少防滲措施等，在洪水來臨時(shí)搶險(xiǎn)非常困難。

（4）局地暴雨多發(fā)，對(duì)小水庫、小塘壩的運(yùn)行帶來威脅。吉林省的小水庫和小塘壩數(shù)量多，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低，距離村莊較近，一旦發(fā)生險(xiǎn)情，危及其下游居民生命財(cái)產(chǎn)安全。

（5）部分工程受管理權(quán)限限制，在搶險(xiǎn)時(shí)面臨人力物力等困難。如嫩江干流有部分堤段現(xiàn)不歸當(dāng)?shù)劓?zhèn)賚縣管理，而歸其他系統(tǒng)管理，在2013年洪水搶險(xiǎn)中出現(xiàn)難以統(tǒng)一協(xié)調(diào)和調(diào)度。

（6）洪災(zāi)還反映出部分企事業(yè)單位對(duì)與洪水相關(guān)的災(zāi)害和可能產(chǎn)生的次生災(zāi)害的嚴(yán)重性認(rèn)識(shí)有限，對(duì)危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理不到位。如 2010年洪水中永吉縣新亞強(qiáng)化工廠多只化學(xué)原料桶進(jìn)入松花江險(xiǎn)些釀成事故。

3 對(duì)策措施

3.1 加強(qiáng)城鎮(zhèn)防洪減災(zāi)策略研究，推進(jìn)防洪工程體系規(guī)劃與建設(shè)

隨著吉林省城市化建設(shè)進(jìn)程，城市面積將逐步擴(kuò)大，人口和資產(chǎn)密度迅速增加，城區(qū)不透水面積大幅度增加，就地蓄水和消化洪水的能力減弱，徑流系數(shù)顯著加大等諸如此類的因素，將使城市面對(duì)洪水的脆弱性增加，洪水風(fēng)險(xiǎn)提高，在同等降雨或外來洪水發(fā)生時(shí)，災(zāi)害損失呈增長趨勢。城市化將給吉林省防洪體系建設(shè)帶來一系列的新問題：

（1）洪水特性變化。在流域高度城市化的情況下，防洪保護(hù)范圍和地表不透水面積增加，流域固有的調(diào)蓄功能將降低。降雨將更集中的排向河道，洪水產(chǎn)匯流時(shí)間將提前，洪峰流量也將大幅度增加，從而加重下游防洪負(fù)擔(dān)。在低洼地開發(fā)與河道高水位頂托的作用下，城市內(nèi)澇危害將加劇。

（2）水災(zāi)損失特性變化。由于城市空間立體開發(fā)及對(duì)生命線網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的依賴性增大，城市地鐵(含輕軌地下部分)、停車場、商店、街道及其他地下設(shè)施等可能成為易遭受暴雨洪水襲擊的對(duì)象。在交通、通訊、供電、供水、供氣等系統(tǒng)因?yàn)?zāi)害癱瘓的情況下，受災(zāi)范圍遠(yuǎn)超出實(shí)際受淹的范圍，間接經(jīng)濟(jì)損失可能超過直接經(jīng)濟(jì)損失。

對(duì)此，須加強(qiáng)城鎮(zhèn)防洪體系規(guī)劃和建設(shè)：在進(jìn)行城鎮(zhèn)規(guī)劃時(shí)，作為城鎮(zhèn)發(fā)展的一項(xiàng)重要基礎(chǔ)設(shè)施，需要優(yōu)先考慮，先行進(jìn)行城市防洪規(guī)劃、設(shè)計(jì)。劃定行洪河道和低洼易澇區(qū)域等，以避免河道行洪區(qū)被擠占而增加防洪難度和河道管理難度。規(guī)劃雨水蓄滯與滲透設(shè)施，以維持或增強(qiáng)雨水滯留能力，如將城市綠地高程降至下水道進(jìn)口高程以下，對(duì)于排洪和存續(xù)地下水有顯著效果；編制發(fā)布洪水風(fēng)險(xiǎn)圖和以往水災(zāi)的淹沒范圍圖，引導(dǎo)土地的合理利用，從而有利于防汛與避難行動(dòng)的組織。

3.2 加快江河防洪工程體系規(guī)劃與建設(shè)

（1）對(duì)目前已開展防洪規(guī)劃和防洪工程建設(shè)的大江大河，繼續(xù)完善防洪工程體系建設(shè)，并對(duì)已有工程中存在的薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行除險(xiǎn)加固和查漏補(bǔ)缺。

截至目前，松遼委組織開展的東北四省區(qū)松花江、遼河流域的防洪規(guī)劃報(bào)告和鴨綠江、圖們江干流國土防護(hù)工程規(guī)劃報(bào)告已通過上級(jí)主管部門的審查批復(fù)，并進(jìn)行了比較系統(tǒng)的建設(shè)，但部分工程存在沒有做堤頂路面，堤防迎水坡沒有護(hù)坡，部分堤防沒有護(hù)腳以及堤防交叉建筑物存在滲漏等問題。對(duì)這些大江大河，需要繼續(xù)完善防洪工程體系建設(shè)，并對(duì)已有工程存在的薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行除險(xiǎn)加固和查漏補(bǔ)缺。

（2）對(duì)缺乏防洪規(guī)劃設(shè)計(jì)前期工作，防洪工程建設(shè)進(jìn)展緩慢的中小河流，須盡快開展中小河流防洪規(guī)劃設(shè)計(jì)工作，推進(jìn)防洪工程建設(shè)。

新中國成立以來，國家一直高度重視防洪建設(shè)，特別是1998年以來，吉林省的大江大河治理成效顯著，但受資金等限制，本省大多數(shù)中小河流治理進(jìn)展緩慢，已建工程標(biāo)準(zhǔn)低，險(xiǎn)工險(xiǎn)段多，防洪能力弱，險(xiǎn)情頻出。

2011年，國務(wù)院批準(zhǔn)《全國中小河流治理和病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固、山洪災(zāi)害防御和綜合治理總體規(guī)劃》，明確力爭用5年時(shí)間基本完成流域面積 200km2以上有防洪任務(wù)的重點(diǎn)中小河流重點(diǎn)河段治理。該成果包括的吉林省中小河流為：流域面積3000km2以上的有16條，流域面積200～3000km2的有137條。

但目前批復(fù)可研設(shè)計(jì)只有洮兒河和嘎呀河兩條流域面積3000km2以上中小河流，其他河流還在編制之中。因此需要加快相關(guān)前期規(guī)劃設(shè)計(jì)工作，推進(jìn)防洪工程建設(shè)。

3.3 推進(jìn)小型水庫、塘壩等工程除險(xiǎn)加固工作

吉林省現(xiàn)有小型水庫1523座，塘壩則更多，這些小型工程多接近居住區(qū)，為當(dāng)?shù)乩习傩盏纳a(chǎn)和生活提供了水資源供給保障。但由于工程小，設(shè)計(jì)和建設(shè)均比較簡便，工程配套程度低，特別是防洪配套設(shè)施。而近年多發(fā)生局地大暴雨，暴雨一來，洪水就滿庫，一旦發(fā)生險(xiǎn)情，危及其下游居民生命財(cái)產(chǎn)安全。需相關(guān)部門重視，及早部署小型水庫、塘壩的加固和配套設(shè)計(jì)與建設(shè)工作。

3.4 積極開展河道清障工作

對(duì)于有堤防的河道，堤外屬于河道行洪區(qū)，對(duì)于現(xiàn)狀無堤防的河道灘地，也屬河道行洪區(qū)范圍，任何單位和個(gè)人不得侵占河道行洪區(qū)。對(duì)于行洪區(qū)內(nèi)阻礙行洪的建筑物均需進(jìn)行拆除、清理，特別是臨近城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民點(diǎn)附近的河道行洪區(qū)內(nèi)，按照“誰設(shè)障、誰清理”的原則，各市縣政府及防汛主管部門要落實(shí)分片包干，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)清除阻水建筑物，以確保汛期洪水暢通無阻。同時(shí)要嚴(yán)禁修復(fù)河道內(nèi)違章阻水圍堤。

3.5 不斷配套和完善非工程防洪措施建設(shè)

受經(jīng)濟(jì)條件限制，防洪工程的防洪標(biāo)準(zhǔn)不可能無限制的提高，因此在建設(shè)防洪工程體系的同時(shí)，要配套設(shè)計(jì)和完善非工程防洪措施。

（1）完善水文站網(wǎng)及其自動(dòng)測報(bào)系統(tǒng)，特別是具有調(diào)控洪水的水庫自動(dòng)測報(bào)系統(tǒng)建設(shè)。利用自動(dòng)測報(bào)系統(tǒng)及時(shí)準(zhǔn)確的掌握雨情、水情，并根據(jù)氣象部門的預(yù)報(bào)數(shù)據(jù)等，合理調(diào)度，降低洪水災(zāi)害損失。

（2）編制和發(fā)布洪水風(fēng)險(xiǎn)圖以及超標(biāo)準(zhǔn)洪水撤離預(yù)案，建設(shè)和完善洪水預(yù)警預(yù)報(bào)系統(tǒng)、山洪災(zāi)害監(jiān)測和預(yù)警系統(tǒng)。

（3）開展月亮泡蓄滯洪區(qū)安全建設(shè)；進(jìn)一步研究白山、豐滿、石頭口門、星星哨以及黃河等水庫的聯(lián)合調(diào)度方案；著重研究吉林西部河湖連通工程對(duì)削減洪峰、引洪用洪方面的作用和調(diào)度方式，在增加洪水資源化利用效率的同時(shí)，減輕下游洪水災(zāi)害損失。

（4）盡快理順防洪工程及河道管理權(quán)限，完善河道執(zhí)法條例，加強(qiáng)河道人為設(shè)障的清障執(zhí)法力度。加強(qiáng)企事業(yè)單位、老百姓的防洪相關(guān)知識(shí)宣傳和普及，增強(qiáng)老百姓的防災(zāi)減災(zāi)知識(shí)。

4 結(jié)語

吉林省是中國東北的重要老工業(yè)基地，防洪安全問題是事關(guān)本省發(fā)展戰(zhàn)略和防洪減災(zāi)能否順利實(shí)現(xiàn)的重要問題。但現(xiàn)狀防洪工程建設(shè)滯后，防洪標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，中小河流治理欠賬較多，現(xiàn)狀工程隱患多等問題，難以抵御較大洪水。

防洪體系建設(shè)是急要且緊迫的，也是地方政府和河流沿岸群眾的迫切要求。通過防洪體系建設(shè)，可以實(shí)現(xiàn)水利對(duì)我省國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)支撐作用，加快完善防洪體系建設(shè)，確保人民生命財(cái)產(chǎn)安全，對(duì)緩解流域洪澇災(zāi)害威脅，促進(jìn)我省經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展具有十分重要的意義。

1 于德萬, 謝洪偉, 李萍. 吉林省第二松花江暴雨洪水特性及防洪對(duì)策. 水利規(guī)劃與設(shè)計(jì), 2008(5): 16-18.

2 朱峰, 湯洪潔. 堤防工程設(shè)計(jì)若干問題分析. 水利規(guī)劃與設(shè)計(jì), 2013(6): 55-57.