淺談我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中戶籍制度改革管理的研究

陳曦

摘要：戶籍制度是中國一項涉及全體人民的切身利益和社會發(fā)展的具有根本性的重要制度。本文運用政策分析的研究方法，概述了新中國成立后的城鄉(xiāng)戶口管理措施，對戶籍制度改革的方向提出了建議。本文的研究成果不僅可以豐富當(dāng)前戶籍制度研究的相關(guān)理論，還有助于對中國戶籍制度發(fā)展有更全面的認(rèn)識，并對戶籍制度改革起到一定的推動作用。

關(guān)鍵詞：戶籍制度改革；城鎮(zhèn)化；政策分析

中圖分類號：D610 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1674-9324（2014）23-0157-02

一、引言

近些年來，改革中國現(xiàn)行戶籍制度的呼聲越來越高，各地也陸續(xù)出臺了相關(guān)政策，并取得了一定的進(jìn)展。但是，現(xiàn)行的戶籍制度改革還沒有取得實質(zhì)性的進(jìn)展。一些突出的問題，對中國城市化進(jìn)程的發(fā)展和公民平等權(quán)利的實現(xiàn)，都有著很大的阻礙作用。公共政策的一個最突出的特征就是其可變性，當(dāng)公共政策面臨新的環(huán)境而出現(xiàn)不適應(yīng)時，就要對其進(jìn)行調(diào)整、修改或終止。現(xiàn)在的戶籍制度與建國初期相比，已經(jīng)有很大的突破，如不再控制人口流動，小城鎮(zhèn)的落戶標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)很低，有的地區(qū)已經(jīng)著手逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。但是，現(xiàn)在的戶籍制度在很多方面還是不能滿足社會發(fā)展的需要。要發(fā)展健全的城市化模式，就必須把流動人口納入城市公共服務(wù)體系之中，讓他們在城市的生活有保障，而流動人口中比重最大的就是農(nóng)民工，要通過戶籍制度改革把這些農(nóng)民工納入城市公共服務(wù)體系當(dāng)中，這樣中國的城市化才能具有實際的意義。也就是說，農(nóng)民工是戶籍制度改革針對的主體。這主要是因為，農(nóng)民工數(shù)量最多，是流動人口的主力軍，還有農(nóng)民工與其他流動人口相比幾乎不具備達(dá)到現(xiàn)有城市入戶標(biāo)準(zhǔn)的條件。也就是說，不以他們?yōu)橹黧w進(jìn)行的戶籍制度改革都容易變成表面功夫。取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口的界限，賦予全民統(tǒng)一的國民待遇。因為人只有職業(yè)和居住地的不同，而沒有身份和等級之差。目前全國已有很多省份相繼取消了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口劃分，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。但城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居民戶口很多只是名稱上的變化，與戶籍相聯(lián)系的教育、就業(yè)、醫(yī)療和社保等福利制度并沒有平等地賦予外來人口和農(nóng)村人口，其實質(zhì)并沒有發(fā)生變化?，F(xiàn)在在很多地方受教育權(quán)等在很大程度上都顯現(xiàn)出不平等。這說明平等表達(dá)的只是同等身份人之間的平等，而不同身份的人則不能平等。如果權(quán)利是按身份享有而不是按同一標(biāo)準(zhǔn)的“公民”享有，那么身份對應(yīng)的權(quán)利就不是完整意義上的公民平等權(quán)。從以上分析可以看出，中國憲法中的“平等權(quán)”還欠缺另一半內(nèi)容，即平等不僅是一項權(quán)利，更重要的還是對權(quán)利的保護(hù)原則。只有平等權(quán)而無平等保護(hù)原則，實質(zhì)是對公民平等權(quán)的侵害。由于戶籍制度設(shè)定造成的不平等，從而給公民應(yīng)享有的憲法平等權(quán)的侵害，主要應(yīng)從立法上加以救濟，也可以通過政策調(diào)整加以救濟，同時也可以在司法實踐中通過司法解釋和具體的判例來進(jìn)行具體救濟。

二、戶籍管理方面的建議

1.縮小貧富差距。貧富差距一直是中國現(xiàn)在發(fā)展過程遇到的問題。據(jù)有關(guān)研究顯示，中國的基尼系數(shù)早在2006年就已經(jīng)達(dá)到0.49。實際上從2000年開始，基尼系數(shù)已經(jīng)超過0.4的警戒線，并以每年0.1%遞增。這表明中國雖然在快速發(fā)展，但是發(fā)展還存在很大的不平衡性，從而導(dǎo)致貧富差距進(jìn)一步拉大。貧富差距繼續(xù)拉大，正是造成城鄉(xiāng)進(jìn)一步分化，城市與鄉(xiāng)村分層的經(jīng)濟原因。這就使得戶籍制度改革雖然能很快給農(nóng)民相同的公民身份，但是不能給農(nóng)民提供相同公共福利待遇。所以，縮小貧富差距是戶籍制度改革的經(jīng)濟基礎(chǔ)。縮小貧富差距狀況首先要提高經(jīng)濟發(fā)展的總體水平，同時更要注重公平問題。國家在鼓勵發(fā)展經(jīng)濟的同時，要照顧到相對貧窮的人們以及弱勢群體的利益。中國勞動力的供給相對過剩，使用人單位不用擔(dān)心雇用不到員工，因而就會在工人的報酬和工作條件等方面投入較少的成本。但是有些部門，如電力、石油、銀行部門的工資卻相對很高，這樣必然使貧富差距很難得到有效控制。政府應(yīng)該制定相應(yīng)政策，注意提高勞動回報率，并公平的分配勞動的比率，減少工資的過分差距。這樣才能增強勞動者信心，特別可以提高流動人口的生活水平，也是為戶籍制度改革提供必要的經(jīng)濟基礎(chǔ)。

2.提升政府的服務(wù)能力。政府作為戶籍制度改革的主要力量，其服務(wù)能力的提升為戶籍制度更加合理的發(fā)展提供了有力保障。第一，深入認(rèn)識戶籍制度改革的重要意義，深化為民服務(wù)的意識。中國當(dāng)前的戶籍制度難以適應(yīng)新的社會經(jīng)濟環(huán)境要求，人們生存和發(fā)展的需要在一定程度上得不到滿足。政府在推行改革的過程中要從戶籍制度改革有利于維護(hù)弱勢群體尤其是維護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益；有利于勞動力資源的優(yōu)化和合理配置，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和經(jīng)濟的發(fā)展；有利于加快城市化進(jìn)程的作用著手。第二，規(guī)范地方人口管理的自主權(quán)，加強地區(qū)間人口管理的合作。首先，地方政府根據(jù)本地區(qū)實際情況充分發(fā)揮自主權(quán)，制定適合本地區(qū)的戶籍政策。其次，要加強中央組織領(lǐng)導(dǎo)，形成地區(qū)間的合作。這樣才能兼顧戶籍制度改革的整體性，形成全國統(tǒng)一的規(guī)范性戶籍制度，從而在各地區(qū)和跨地域之間逐步完善戶籍制度改革。第三，完善與現(xiàn)行戶籍制度相關(guān)的配套制度，為戶籍制度改革創(chuàng)造良好條件。在中國，社會保障制度、勞動就業(yè)制度和醫(yī)療衛(wèi)生制度等與戶籍制度的關(guān)聯(lián)性，是在中國長期的計劃經(jīng)濟體制形成的，這其實是戶籍傳統(tǒng)制度與基本功能的“異化”。所以這些社會制度的改革也可以不依賴于戶籍制度的改革而獨立展開，并可以反過來更好地促進(jìn)戶籍制度改革。所以政府要提升管理能力，結(jié)合遷移政策，系統(tǒng)建立土地、住房、社保、就業(yè)、教育的保障機制，逐步消除城鄉(xiāng)之間和城市之間戶籍待遇差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合，推進(jìn)城市化加快發(fā)展，為戶籍制度改革創(chuàng)造良好的條件。

3.加大教育投入，提高中小城鎮(zhèn)和農(nóng)村教育水平。教育發(fā)展的不平衡，會導(dǎo)致地區(qū)之間的人口素質(zhì)存在差異，而且相對優(yōu)秀的人才更傾向于那些發(fā)展較快，生存條件優(yōu)越的地區(qū)。由于戶籍壁壘的存在，發(fā)達(dá)城市一方面為了維護(hù)本地區(qū)發(fā)展，進(jìn)一步提高本地區(qū)的教育水平；另一方面相對落后地區(qū)人才外流現(xiàn)象嚴(yán)重，促使他們對教育的投入沒有積極性。這樣就導(dǎo)致了越是發(fā)達(dá)地區(qū)越重視教育，越是落后地區(qū)對教育的投入越是不足。這樣的結(jié)果就會使地區(qū)之間人口素質(zhì)逐漸拉大，無形中添加了人口融合的障礙。為解決這一問題，政府要注重教學(xué)資源在地區(qū)間以及區(qū)域內(nèi)部的平等分配，特別要加大對農(nóng)村教育投入和流動人口子女受教育的問題。要切實解決非本地人口受教育權(quán)的實現(xiàn)問題，如取消借讀費等不平等的待遇。這樣才有助于戶籍制度改革更加順暢的進(jìn)行。

4.提高城市承載力，合理推進(jìn)城市化進(jìn)程。阻礙戶籍制度改革的一項重要原因是城市的承載能力不足，政府擔(dān)心一旦放寬戶口政策，原來的大批流動人口轉(zhuǎn)變?yōu)橛袘艏木用駮宫F(xiàn)有的城市難以承受，從而造成過度城市化。所以提高城市承載能力，合理推進(jìn)城市化進(jìn)程，也是推進(jìn)戶籍制度改革的一項重要措施。

提高城市承載能力，首先，依據(jù)城市發(fā)展的規(guī)律、城市發(fā)展速度以及城市自身的條件，科學(xué)制定城市發(fā)展規(guī)劃。其次，整合城市與農(nóng)村的各項資源，比如當(dāng)城市需要擴大地域時，必須要和農(nóng)村一起協(xié)調(diào)進(jìn)行，盡量減少為了城市化而損害農(nóng)民利益的問題出現(xiàn)。再次，為已經(jīng)進(jìn)入城市化的人口提供能夠讓他們適應(yīng)城市生活的便利條件，尤其是消除戶籍限制，使人們享受相同的福利待遇。

三、總結(jié)

戶籍制度改革并不是針對戶籍本身的功能，而是針對于戶籍相關(guān)的社會資源，如義務(wù)教育、住房和社會保障等。戶籍制度改革要想取得突破性進(jìn)展，就必須有針對性地解決這些問題。

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