新時(shí)期：應(yīng)把優(yōu)化生產(chǎn)力布局作為推動(dòng)我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要抓手

馬慶斌

新時(shí)期，推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，縮小區(qū)域發(fā)展差距，以挖掘經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力，成為一個(gè)推動(dòng)我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的重要突破口。

十八屆三中全會(huì)提出，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，要發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用，同時(shí)也要發(fā)揮好政府的引導(dǎo)作用，這個(gè)理論同樣適用于推動(dòng)我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。那么，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府如何更好地發(fā)揮引導(dǎo)作用呢？歷史經(jīng)驗(yàn)告訴我們，在國(guó)家層面上，對(duì)重大基礎(chǔ)設(shè)施、重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目等生產(chǎn)力要素進(jìn)行科學(xué)布局推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的重要經(jīng)驗(yàn)。在新時(shí)期，應(yīng)針對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的突出問題，制訂相應(yīng)的政策，在發(fā)揮市場(chǎng)決定性作用的同時(shí)，善于運(yùn)用“生產(chǎn)力布局”這個(gè)政策工具，推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)全面可持續(xù)發(fā)展。

一、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府運(yùn)用“生產(chǎn)力布局”政策工具的重要性

所謂生產(chǎn)力，通俗地講就是一個(gè)國(guó)家（地區(qū)、城市）生產(chǎn)的能力，一般由勞動(dòng)力、資本和技術(shù)等基本要素構(gòu)成，也可以包括水電路氣等基礎(chǔ)設(shè)施、工廠等硬件。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，政府大包大攬，幾乎所有的生產(chǎn)要素，包括勞動(dòng)力在內(nèi)都是投入產(chǎn)出表的一個(gè)指標(biāo)，由此，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及企業(yè)工廠等生產(chǎn)力的布局是一個(gè)行政指令的結(jié)果，或者說都是政府的行為。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，生產(chǎn)力的要素可以劃分為市場(chǎng)和政府兩個(gè)領(lǐng)域，市場(chǎng)中最重要、最有活力的細(xì)胞是企業(yè)，企業(yè)的行為更多的是利潤(rùn)最大化目標(biāo)下的選擇，政府則需要在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品等方面發(fā)揮作用，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)比如鐵路、公路、機(jī)場(chǎng)，水利設(shè)施建設(shè)以及城市的水電路氣和垃圾處理等是政府可以發(fā)揮引導(dǎo)作用的“生產(chǎn)力”要素。那么，這些政府影響下的“生產(chǎn)力”要素在哪里建、建多少、建設(shè)的融資方式等都需要遵循市場(chǎng)原則，同時(shí)也要體現(xiàn)政府推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略意圖。因此，在新的時(shí)期，政府善于運(yùn)用“生產(chǎn)力布局”這個(gè)政策工具，發(fā)揮財(cái)政的“四兩撥千斤”的引導(dǎo)作用，促進(jìn)我國(guó)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要的意義。

二、優(yōu)化生產(chǎn)力布局是實(shí)現(xiàn)我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要經(jīng)驗(yàn)

建國(guó)以來，針對(duì)不同時(shí)期區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特點(diǎn)，我國(guó)不斷調(diào)整區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，科學(xué)運(yùn)用“生產(chǎn)力布局”這個(gè)政策工具來促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，從建國(guó)之初提出處理好沿海內(nèi)地關(guān)系，到后來的“三線”建設(shè)，再到改革開放后從沿海開放逐步擴(kuò)展到沿邊、沿江的全方位開放格局，前些年，我國(guó)提出和實(shí)施“四大板塊”為核心的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略以及主體功能區(qū)戰(zhàn)略，近期中央又提出關(guān)于再造長(zhǎng)江黃金水道、共同建設(shè)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶等戰(zhàn)略，2014年“兩會(huì)”上，國(guó)家提出培育新的區(qū)域經(jīng)濟(jì)帶作為推動(dòng)發(fā)展的戰(zhàn)略支撐。

三、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中存在的突出問題

（一）生產(chǎn)力布局的市場(chǎng)化程度有待提升

目前，各地區(qū)各行業(yè)產(chǎn)業(yè)重復(fù)建設(shè)問題仍很突出。一是結(jié)構(gòu)趨同，很多地區(qū)都把新能源、汽車、重化工作為本地區(qū)的支柱產(chǎn)業(yè)，地區(qū)間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城市建設(shè)雷同，特色不突出；二是方式趨同，經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)和高新技術(shù)開發(fā)區(qū)是各地政府推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展的重要手段，但各地開發(fā)區(qū)的功能定位與產(chǎn)業(yè)布局大同小異。

（二）生產(chǎn)力布局與主體功能區(qū)規(guī)劃的銜接有待加強(qiáng)

部分地區(qū)生產(chǎn)力布局與環(huán)境承載力不匹配。一些生態(tài)環(huán)境承載力較高的地區(qū)，要素聚集度不高，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不夠活躍；而一些生態(tài)環(huán)境承載力弱的地區(qū)，卻過度開發(fā)，超出了生態(tài)環(huán)境承載能力。生產(chǎn)力空間布局與生態(tài)環(huán)境承載力的不協(xié)調(diào)造成資源和要素配置效率損失，帶來交通擁堵、環(huán)境污染和生態(tài)惡化等一系列問題。

（三）促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的合作機(jī)制有待完善

一是推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的財(cái)稅體制、生態(tài)環(huán)境污染補(bǔ)償機(jī)制尚未建立，導(dǎo)致區(qū)域之間在發(fā)展規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面往往缺乏必要的協(xié)調(diào)與合作；二是在一些行業(yè)和地區(qū)，相互封鎖、市場(chǎng)分割和惡性競(jìng)爭(zhēng)的狀態(tài)仍然比較嚴(yán)重，使得整體利益受損；三是由于戶籍、社保、基本公共服務(wù)等方面的制度性缺陷，生產(chǎn)要素特別是勞動(dòng)力在空間上流動(dòng)不暢，降低了資源配置效率。

（四）中西部地區(qū)的發(fā)展?jié)摿τ写l(fā)揮

中西部地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施條件處于滯后狀態(tài)，嚴(yán)重制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展，現(xiàn)有的優(yōu)惠政策還不足以支撐其承接勞動(dòng)密集型、環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，需要加快研究制定差別化的經(jīng)濟(jì)政策。此外，中西部對(duì)外開放進(jìn)程相對(duì)滯后，需要加快推進(jìn)向西開放，通過打造新的對(duì)外開放高地，形成以開放促發(fā)展的新局面。

四、新時(shí)期推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展主要原則

（一）堅(jiān)持統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)調(diào)發(fā)展

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展要服從全國(guó)一盤棋，同時(shí)突出重點(diǎn)，集中精力解決制約區(qū)域發(fā)展的突出矛盾和主要問題。針對(duì)制約區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的市場(chǎng)機(jī)制、交通設(shè)施、資源價(jià)格等問題，制訂更加具有針對(duì)性的區(qū)域政策。

（二）堅(jiān)持優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，提質(zhì)增效

依據(jù)各區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、要素稟賦、區(qū)位條件等，科學(xué)制訂產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)區(qū)域間優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，避免產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同，以推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量。

（三）堅(jiān)持利益共享，公平分配

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的核心是區(qū)域間利益的協(xié)調(diào)，打破GDP至上的發(fā)展理念，在主體功能區(qū)戰(zhàn)略的指導(dǎo)下，各個(gè)區(qū)域在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面各有側(cè)重。建立健全區(qū)域間的補(bǔ)償機(jī)制，完善政績(jī)考核評(píng)價(jià)體系，實(shí)現(xiàn)發(fā)展成果在區(qū)域間公平分配。

（四）堅(jiān)持市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)，激勵(lì)先進(jìn)

新時(shí)期，推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，應(yīng)將發(fā)揮市場(chǎng)決定性作用和更好發(fā)揮政府引導(dǎo)作用結(jié)合起來。善于選擇有條件的區(qū)域，加大政策扶持力度，培育新的區(qū)域經(jīng)濟(jì)帶，要一手抓條件較好地區(qū)的開發(fā)開放，培育形成新的增長(zhǎng)極，發(fā)揮其輻射帶動(dòng)作用；一手抓欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展，增強(qiáng)其自我發(fā)展能力。

五、打造新的區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極和實(shí)行優(yōu)化開發(fā)的政策措施

（一）打造新的區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極

在大江大河、大湖泊和大海灣等流域經(jīng)濟(jì)區(qū)以及高速公路和高鐵沿線，尤其是中西部地區(qū)，選擇若干城市，加大政策扶持力度，打造成新的區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，發(fā)揮其輻射帶動(dòng)作用，培育形成新的區(qū)域經(jīng)濟(jì)帶，作為推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略支撐。建議近期著力制定具有全局意義的跨區(qū)域規(guī)劃，主要包括長(zhǎng)江黃金水道建設(shè)、洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)、淮河經(jīng)濟(jì)帶、環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈等。加快對(duì)陸上和海上絲綢之路的研究和規(guī)劃工作，以向西開放為突破，形成東聯(lián)西進(jìn)的區(qū)域發(fā)展新格局。

（二）逐步完善國(guó)家規(guī)劃指導(dǎo)下的市場(chǎng)化區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制

一是制定國(guó)家層面的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，發(fā)揮地方政府引導(dǎo)、企業(yè)主導(dǎo)、各地方經(jīng)濟(jì)組織協(xié)力推動(dòng)的區(qū)域發(fā)展機(jī)制；二是制定切合地方實(shí)際特點(diǎn)、可操作性較強(qiáng)的政策措施；三是善于運(yùn)用區(qū)域政策、區(qū)域規(guī)劃、區(qū)域法規(guī)等經(jīng)濟(jì)法律手段和市場(chǎng)力量。

（三）以開放促開發(fā)，推動(dòng)沿邊區(qū)域發(fā)展

在深入推進(jìn)跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、邊境經(jīng)濟(jì)區(qū)等特殊經(jīng)濟(jì)合作區(qū)試驗(yàn)的基礎(chǔ)上，適時(shí)在沿邊地區(qū)開展自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)試點(diǎn)工作。近期，在加快制定沿邊開放開發(fā)規(guī)劃的同時(shí)，建議著力打造新疆沿邊經(jīng)濟(jì)帶等向西開放的橋頭堡，服務(wù)于構(gòu)建新絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶；加快推進(jìn)亞太地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通的規(guī)劃和建設(shè)工作，盡快籌建亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行。

（四）推動(dòng)以城市群為增長(zhǎng)核心的區(qū)域協(xié)調(diào)戰(zhàn)略

未來一段時(shí)期，城市群將成為拉動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心載體。建議在現(xiàn)有的珠江三角洲、長(zhǎng)江三角洲和京津冀等三大城市群的基礎(chǔ)上，在中西部地區(qū)的長(zhǎng)江中游地區(qū)、成（都）渝（重慶）、新疆天山北坡等地區(qū)選擇培育若干有潛力的城市群。建議盡快啟動(dòng)跨渤海灣海峽跨海通道建設(shè)的規(guī)劃和論證工作，打通東北地區(qū)和東部沿海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，構(gòu)建更加暢通的物流通道，服務(wù)于環(huán)渤海城市群發(fā)展。

（五）從國(guó)家層面加強(qiáng)對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)劃指導(dǎo)

無論是向產(chǎn)業(yè)鏈的中上游延展、向高層次產(chǎn)業(yè)部門跨越還是跨地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，中央政府需制定強(qiáng)有力的導(dǎo)向性規(guī)劃。重點(diǎn)扶持戰(zhàn)略性企業(yè)，制定相關(guān)稅收、金融以及人才政策，提高重點(diǎn)加工品的層次和技術(shù)含量，充分發(fā)揮集中力量辦大事的制度優(yōu)勢(shì)，提升專業(yè)化水平，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，培育具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的區(qū)域性產(chǎn)業(yè)群。

（六）構(gòu)建跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施的市場(chǎng)化機(jī)制

區(qū)域間基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通是促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。通過設(shè)立政策性金融機(jī)構(gòu)、發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施債券等方式，構(gòu)建跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的市場(chǎng)化機(jī)制。探索設(shè)立跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的政策性金融機(jī)構(gòu)。

（七）建立健全促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制

一是財(cái)稅體制，盡快在資源價(jià)格形成機(jī)制、資源稅、環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償?shù)戎匾I(lǐng)域推進(jìn)市場(chǎng)化改革；二是人才培養(yǎng)和使用機(jī)制，加大對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)優(yōu)勢(shì)教育資源的財(cái)政支持，優(yōu)化吸引和留住高素質(zhì)人才的政策環(huán)境，如繼續(xù)完善獎(jiǎng)勵(lì)和支持師范大學(xué)畢業(yè)生、中西部生源畢業(yè)生前往或返回中西部工作制度等；三是人口管理制度，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，破除戶籍制度藩籬，推行居住證制度，根據(jù)資源環(huán)境承載能力引導(dǎo)人口流動(dòng)，按照主體功能分區(qū)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，優(yōu)化全國(guó)人口布局。

（作者單位：中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心）