淺談城管行政執(zhí)法中的法律問題及其建議

摘 要：我國城市化管理工作已持續(xù)推進十余年，在具體的城市管理工作中，促進社會綜合治理、深化行政管理體制改革等管理效果十分顯著。但從另一角度來說，在當前的城管行政執(zhí)法工作中依舊存在較多法律問題，并且這些問題的暴露無益于我國安定和諧社會的建設。在本文中，筆者針對城市管理行政執(zhí)法過程中法律依據(jù)滯后、執(zhí)法權限配置不合理、各地區(qū)執(zhí)法體制差異、公務協(xié)作體系不完善以及執(zhí)法人員素質(zhì)低下等諸多問題進行具體論述，同時，也針對這些問題，筆者提出了相關的應對策略，旨在為后續(xù)的城管行政執(zhí)法工作提供相關改進參考。

關鍵詞：城市管理；行政執(zhí)法；法律問題；建議

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A 文章編號：2095-4379-（2016）35-0115-02

作者簡介：張懿（1982-），女，漢族，江蘇常州人，法學碩士，任職于中共常州市武進區(qū)委黨校，研究方向：法學理論。

城市管理工作屬于我國社會主義社會管理工作中的重要組成部分，更是我國社會經(jīng)濟背景下促進人民生活幸福安定的必要措施。在推進城市管理行政執(zhí)法的數(shù)十年里，深化行政管理體制改革、促進社會綜合治理等目的的實現(xiàn)也從側面烘托出城管行政執(zhí)法的重要性與必要性[1]。然而，事物都具備兩面性的規(guī)律也同樣適用于城市管理工作，在該項工作不斷收獲顯著管理效果的同時也充分暴露出行政執(zhí)法過程中所存在的諸多法律問題。因此，相關管理工作人員應善于在實際龔總中總結經(jīng)驗得失，取其精華，去其糟粕，從而進一步實現(xiàn)城市管理行政執(zhí)法的根本目標。

一、城管行政執(zhí)法中所存在的法律問題

隨著當前社會主義城市管理行政執(zhí)法體制的不斷改革與執(zhí)法體系的不斷完善，我國城市管理工作逐漸成熟，但在管理實踐過程中還存在一些法律問題。

（一）法律依據(jù)相對滯后

我國城市化建設進程持續(xù)推進的基本社會現(xiàn)狀無疑為城市管理工作增加難度，然而，對于城市管理行政執(zhí)法紅做方面卻存在執(zhí)行法律依據(jù)相對滯后的問題。城管行政執(zhí)法作為直接的法律依據(jù)主要來源于《行政強制法》與《行政處罰法》中的兩項條款規(guī)定，但城管機關的工作職能定位卻不甚清晰，如此一來，相關管理人員在實際的執(zhí)法過程中極易出現(xiàn)管理權限不足而舉步維艱的情況[2]。另外，盡管上述兩項法律條例對于執(zhí)法工作具有較強的規(guī)范性，由于法律所規(guī)定保障的行政執(zhí)法實效性措施過于簡略，在部分城市管理執(zhí)法領域中難以實現(xiàn)對于違法行為的有效查處，在此情況下，城市管理工作的執(zhí)法效率將受到明顯影響，嚴重時甚至會加劇執(zhí)法人員與人民群眾的矛盾惡化。

（二）執(zhí)法權限配置不合理

在部分城市管理執(zhí)法機關單位中，相關管理人員對于城管綜合執(zhí)法部門與其他職能部門之間的劃分卻別方面有所欠缺，所以，在具體的執(zhí)法管理工作中隨意性較大，有些部門往往將一些費力不討好且操作較為繁復的管理事項當做工作障礙將其直接轉到城管執(zhí)法機關。其次，在具體城管執(zhí)法過程中，管理人員所涉及的管理處罰事項高達300余項，同時，隨著社會主義市場經(jīng)濟的繁榮發(fā)展，城市管理人員的工作職能范圍將隨著時間的推移變得越來越多，龐雜的管理內(nèi)容常常使得城管行政執(zhí)法工作人員感到力不從心[3]。另外，城市管理工作內(nèi)容中的管理職能與執(zhí)法職能之間經(jīng)常出現(xiàn)交疊錯位的現(xiàn)象，相關部門或管理人員混淆了管理和執(zhí)法兩項職能的本質(zhì)，將管理職能誤作執(zhí)法職能，所以，機關單位的管理過程與層次過于弱化，行政執(zhí)法的工作效率也受到明顯影響。

（三）各地區(qū)執(zhí)法體制存在差異

從不同城市目前所設置的行政執(zhí)法體制上看大致可分分成如下三種運行模式：①在市、區(qū)兩級設置的城管執(zhí)法機關中，注重市級與區(qū)級城管執(zhí)法工作的雙重領導；②在區(qū)級與街道辦設置的城管執(zhí)法機關中，注重區(qū)級與街道辦事處的雙重領導；③進在市級設置的城管執(zhí)法機關中則以實際機構統(tǒng)一領導。在不同地區(qū)之間的所設置的行政執(zhí)法機制作中明顯存在較多問題，例如，各區(qū)縣分割管理執(zhí)法、城管執(zhí)法組織的執(zhí)法獨立性難以得到有效保障等[4-5]。

（四）公務協(xié)作體系有待完善

對于城管行政執(zhí)法工作而言，對于大部分的管理領域可以采用傳統(tǒng)的綜合執(zhí)行辦法，但在部分管理領域中，城市管理人員未能將執(zhí)法力量與相應的技術支持應用于這類工作項目中，而是將這部分工作的行政執(zhí)法權轉移至綜合執(zhí)法機構，例如環(huán)保部門將屬于環(huán)境保護領域中的商業(yè)噪音、施工噪音等環(huán)境污染案件轉移至城市管理范疇[6]。另外，從城管人員所受理的具體項目內(nèi)容上說，大部分案件的處理工作都需要相關行政部門或是其他社會單位的積極支持與配合，但事實上，這些部門與機構往往在綜合執(zhí)法人員進行配合請求時直接推諉甚至直接拒絕，從而造成了城市管理行政執(zhí)法工作無力協(xié)調(diào)相關部門行動的情況。由此可見，進一步與完善公務協(xié)作體系于確保城市管理效能方面具有重要的意義。

（五）執(zhí)法人員整體素質(zhì)低下

按照我國法律以及國務院所制定的相關文件說明，進行城市行政執(zhí)法的工作人員筆試是國家公務人員，然而大部分地區(qū)的執(zhí)法隊伍構成較為復雜、執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊的現(xiàn)象十分普遍。這種現(xiàn)象出現(xiàn)的原因主要有兩個，一是城市管理單位部門的行政系統(tǒng)中的編制分配問題，由于編制分配名額十分有限，各地區(qū)城管執(zhí)法單位幾乎均存在行政與事業(yè)混編、混崗的工作現(xiàn)象，在此情況下，城市行政管理執(zhí)法隊伍的建設進程將受到嚴重影響。另外則是由于城市管理工作中需要執(zhí)法人員完成大量的執(zhí)法任務，為了應對數(shù)量巨大的執(zhí)法任務，城管部門通常會聘請協(xié)管人員進行執(zhí)法協(xié)助[7]。但由于協(xié)管人員并未接受過正規(guī)、嚴格的培訓，因此，在協(xié)助執(zhí)法工作中多有執(zhí)法不規(guī)范現(xiàn)象發(fā)生，不僅影響了城市管理行政執(zhí)法的嚴肅性，更是削弱了執(zhí)法部門與相關機構的執(zhí)法權威。

二、完善城管行政執(zhí)法的建議

針對文章上述城市管理行政執(zhí)法工作中存在的常見問題，筆者現(xiàn)提出相應的針對性建議：

（一）提升城市管理行政執(zhí)法的立法層級

由于城市管理行政執(zhí)法工作在具體的時間中常由于其法律地位不清晰而市場受到質(zhì)疑，所以，要想從根本上消除城管工作法律缺席的尷尬現(xiàn)狀，城管部門以及相關機構就必須明確城管工作的職責與職權，并進行統(tǒng)一的行政執(zhí)法立法，從而有效凸顯出城管執(zhí)法的最終目的。另外，在制定相應執(zhí)行法律與相應工作機制時，其立法層級可以針對具體的城市管理范圍、體制、協(xié)調(diào)性以及規(guī)范的行政執(zhí)法行為進行調(diào)整與改進。

（二）合理界定執(zhí)法機關的職責范圍

為了有效避免城市管理工作中管理職能與執(zhí)法職能的交疊錯位現(xiàn)象發(fā)生，相關管理人員以及管理部門應對執(zhí)法機關的職責范圍進行合理界定，其界定標準可參照如下四條建議進行設置：①對于海關、國稅等基本實行統(tǒng)一管理的部門而言，其管理執(zhí)法職責不可隨意劃轉，但屬于地方級政府部門的相關垂直管理部門可以根據(jù)具體時間情況靈活劃轉；②基本職責以外的剩余職責可以劃轉；③根據(jù)執(zhí)法內(nèi)容的基本特質(zhì)進行執(zhí)法事項的劃分，對于專業(yè)程度較高的案例，相關部門與機構則可進行特殊專業(yè)處理[8-9]。

（三）加強建立行政執(zhí)法體制

一個城市發(fā)展是否呈現(xiàn)穩(wěn)定、良性的發(fā)展狀態(tài)與城市管理行政執(zhí)法工作的整體性之間存在緊密的影響關系，同時，作為城市持續(xù)發(fā)展的中重要基本前提，擁有完善的行政執(zhí)法機制也是提高城市發(fā)展宏觀協(xié)調(diào)性的內(nèi)在要求。除此之外，建立完整的行政執(zhí)法體制還能有利于提高城市管理工作的效率，于推動我國城市化進程方面具有極其重要的積極作用。那么，如何才能做好城市管理行政執(zhí)法體制的建設工作呢？執(zhí)法部門管理人員可以參考公安機關的組織形式對城管綜合行政執(zhí)法體系進行網(wǎng)格化管理，將各個職能部門、各執(zhí)法管理區(qū)域的相關信息進行逐級管理，進一步強化城市管理工作的法制權威。

（四）完善機關之間的公務合作制度

首先，城市和管理行政執(zhí)法部門必須要明確自身部門的監(jiān)管執(zhí)法職責與工作權限，而相應的城管執(zhí)法人員也要熟料掌握相關的工作制度與工作流程，并在此基礎上進一步了解信息與資源共享、聯(lián)合執(zhí)法、行政協(xié)助、以及規(guī)劃編制合議等全面的公務合作制度，有利于在解決具體工作問題時能夠發(fā)揮出各個相關部門之間的協(xié)同作用，從而及時解決具體的行政執(zhí)法問題。其次，在公務合作制度的建立、使用過程中，具有相關銜接性的部門之間必須做好充分的前期協(xié)作、協(xié)調(diào)工作。

（五）對執(zhí)法隊伍的進行科學規(guī)范性建設

城市管理行政執(zhí)法人員必須明確自身的工作職責與工作價值，在執(zhí)法工作人員的素質(zhì)斷料方面，管理人員還可定期組織交流活動，從根本上強化工作人員對于自身職業(yè)的認同感與歸屬感，同時，鼓勵執(zhí)法人員之間進行執(zhí)法經(jīng)驗的交流，從而在相互學習的過程中有效提供工作人員的業(yè)務水平與執(zhí)法素質(zhì)。對于外聘的協(xié)管人員而言，城市管理行政執(zhí)法部門則應注重在協(xié)管人員實際任務工作前的職業(yè)培訓，其培訓重點應充分落實在幫助協(xié)管人員掌握良好、規(guī)范的執(zhí)行工作方法與樹立文明執(zhí)法良好形象等方面上。同時，為了增加對于執(zhí)法隊伍嚴肅、文明執(zhí)法工作的約束力，相關管理人員或相關部門可以根據(jù)不同地區(qū)的實際情況建立起相應的獎懲制度，從而有利于在增強人員執(zhí)法規(guī)范性的同時顯著提高相應的工作效率。

城市管理工作屬于我國社會主義社會管理工作中的重要組成部分，也是我國行政體制深化改革背景下的歷史發(fā)展必然，城市管理行政執(zhí)法工作的嚴肅性與實效性對于提高我國廣大人民群眾的社會生活質(zhì)量方面具有舉足輕重的作用。然而，城管行政綜合執(zhí)法工作是一項長期，或者說是一項十分漫長的工作，加之城管工作還具有一定的內(nèi)容繁復性。所以，城市管理行政執(zhí)法人員要想在具體的工作實踐中要最大限度的實現(xiàn)執(zhí)法工作所設涉及領域的管理、執(zhí)法職能，有效提高其執(zhí)法效率，工作人員就必須重視城市管理行政執(zhí)法過程中法律依據(jù)滯后、執(zhí)法權限配置不合理、各地區(qū)執(zhí)法體制差異、公務協(xié)作體系不完善以及執(zhí)法人員素質(zhì)低下等諸多問題，同時積極采用相應的完善措施不斷促進城市管理體系的發(fā)展與進步，使得最初建立城管的行政執(zhí)法目的能夠在具體的執(zhí)法工作中得以真正地貫徹和落實。

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